從“資本”的實質(zhì)理解“管資本”監(jiān)管方式

文=周麗莎 胡 鈺

馬克思認為，資本的產(chǎn)生離不開流通領(lǐng)域，它以商品流通的最后產(chǎn)物、商品價值的獨立形態(tài)—貨幣為前提，但貨幣并不就是資本，因為作為資本的貨幣與處在簡單流通領(lǐng)域的貨幣相較有其特有的性質(zhì)： 簡單流通的直接形式是 W—G—W，商品交換貨幣，貨幣交換商品，為買而賣。當貨幣從使用價值交換的單純中介變?yōu)槟康谋旧頃r，我們就看到具有不同特點的另一個流通形式，此時的流通就不是商品或貨幣流通了，而是資本流通了，即G—W—G，貨幣交換商品，商品交換貨幣，為賣而買?！霸O(shè)定為商品和貨幣的統(tǒng)一體的交換價值，就是資本，而這種設(shè)定過程本身，是資本的流通?！备鶕?jù)馬克思主義政治經(jīng)濟學，資本要在流通中才能體現(xiàn)價值，其主要的解決途徑，就是要在生產(chǎn)資料全民所有制下引入市場機制，提升國有資本的活力。這里關(guān)鍵的一步就是，要把占有權(quán)、使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來，交由市場配置?！百Y本”是股東對企業(yè)的投入，強調(diào)的是其流動性和增值性，體現(xiàn)的是股東所有權(quán)?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，企業(yè)國有資產(chǎn)是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。據(jù)此，國資委依法對國有資產(chǎn)的管理與“管資本”的基本內(nèi)涵是一致的，就是要管好對企業(yè)的出資以及形成的權(quán)益，實現(xiàn)股東權(quán)益的最大化。國資委作為國家所有權(quán)代表，對企業(yè)的投入不同于一般社會資本的財務(wù)性投資，除取得股權(quán)收益外，還要肩負壯大國有經(jīng)濟等政治使命和社會責任，更加注重強化國有資產(chǎn)監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失。因此，國有資產(chǎn)監(jiān)管部門要做到以管資本為主，應(yīng)當從公司法規(guī)定的股東基本權(quán)利和股東會職權(quán)入手，突出所有者權(quán)益的持續(xù)增長，通過國有資本的合理流動和有效進退，進一步放大國有資本功能，發(fā)揮國有資本對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的引領(lǐng)帶動和支撐保障作用。

馬克思指出：“由于資本把它的對象存在的一部分同勞動相交換，它的對象存在本身就在自身內(nèi)部分為對象和勞動; 兩者的關(guān)系構(gòu)成生產(chǎn)過程，或者說得更確切一些，構(gòu)成勞動過程。因此，在價值之前出現(xiàn)的、作為出發(fā)點的勞動過程，這種勞動過程，由于它的抽象性、純粹的物質(zhì)性，同樣是一切生產(chǎn)形式所共有的，又在資本內(nèi)部表現(xiàn)為在資本的物質(zhì)內(nèi)部進行的過程、構(gòu)成資本內(nèi)容的過程。”強調(diào)“關(guān)系”與“物”的不同和對立只是第一步，但這還不夠，還要再進一步，看到這種對立又是如何實現(xiàn)統(tǒng)一的，即如何既樹立對立面又綜合對立面的，這樣才能真正理解資本的實質(zhì)和本性，從而也才能真正理解“管資本”的實質(zhì)。

一是“管資本”應(yīng)推進社會公共管理職能與出資人職能分開，落實企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，政府與國有企業(yè)的關(guān)系經(jīng)歷了從附屬關(guān)系到委托關(guān)系、再到出資關(guān)系的轉(zhuǎn)變，逐步確立了政企分開、政資分開原則。中央確立的現(xiàn)行國資監(jiān)管體制，正是針對過去政府部門在內(nèi)設(shè)機構(gòu)和職能配置上政資不分，各部門多頭管理、責任不清的痼疾，第一次從機構(gòu)設(shè)置上實現(xiàn)了政府的社會公共管理職能與出資人職能的完全分開，改變了過去按行業(yè)、分領(lǐng)域監(jiān)管國有資產(chǎn)的模式；同時，按照理順出資關(guān)系的要求，明確了國資委與監(jiān)管企業(yè)之間是出資人代表與所出資企業(yè)的關(guān)系，出資人所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的邊界更加清晰。堅持政企分開、政資分開原則，既是深化國有企業(yè)改革、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，也是轉(zhuǎn)變政府職能、推進行政管理體制改革的需要。

這是國資監(jiān)管體制各項制度設(shè)計的核心和靈魂，也是理順政府與國有企業(yè)關(guān)系的核心，應(yīng)當緊緊圍繞這個核心，始終以培育獨立的市場主體、增強企業(yè)活力為目標，推進社會公共管理職能與出資人職能分開，落實企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。

二是堅持政府以出資方式管理國有企業(yè)，建立出資人代表制度。政府以出資關(guān)系為基礎(chǔ)管理國有企業(yè)，既可以依法明確政府對國有企業(yè)管理的邊界，又確保政府對國有企業(yè)依法承擔有限責任。這種出資監(jiān)管模式是對之前行政管理方式的根本性改變，為國有企業(yè)成為真正的市場主體奠定了體制基礎(chǔ)。

在明確出資關(guān)系的基礎(chǔ)上，進一步明確國有一級企業(yè)的出資人代表。出資人代表到位，是以出資為基礎(chǔ)層層落實監(jiān)管要求的關(guān)鍵。長期以來，國有一級母公司沒有明確的出資人代表，企業(yè)“內(nèi)部人控制”問題嚴重，經(jīng)營好壞缺乏外部股東的考核評價。國資委的成立有效解決了國有一級母公司的出資人代表缺位問題，維護了國資監(jiān)管鏈條的完整性。為了從組織架構(gòu)上將政府社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分離，明確國資委為直屬特設(shè)機構(gòu)，突出了國資委的專門性、獨立性。即專門履行出資人職能、獨立于行政部門之外、不行使社會公共管理職能的機構(gòu)特點。這一性質(zhì)定位有利于促進政企分開、政資分開，有利于國有企業(yè)平等參與市場競爭，也有利于政府行政部門更好地履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等職能，減少對微觀經(jīng)濟活動的直接干預(yù)。這是國資監(jiān)管體制在組織創(chuàng)新方面取得的寶貴成果。經(jīng)過多年的探索和實踐，國資委系統(tǒng)已基本建立一整套從業(yè)績考核、薪酬管理、領(lǐng)導人員選聘到統(tǒng)計評價、產(chǎn)權(quán)管理、監(jiān)事會監(jiān)督的國資監(jiān)管閉環(huán)工作體系，實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的專業(yè)化監(jiān)管，形成國資監(jiān)管工作閉環(huán)，為落實出資人代表制度、完善國有資產(chǎn)管理體制提供重要保障。

三是把握國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的職責定位。國有企業(yè)改革由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)向“管資本”就必須改革既有國有資產(chǎn)管理體制，使之適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，要深入理清“管資本”和國有企業(yè)的概念界定和不同做法，重點推進頂層國有企業(yè)進行改制，深入研究管資本的體制框架、實施方案以及政策措施；要改革國有資產(chǎn)監(jiān)管方式，從履行管人、管事、管資產(chǎn)的行政化管理職能，轉(zhuǎn)向履行法人、出資人職能。此外，也不能忽視居于政府和市場之間的投資運營機構(gòu)的屬性和運作機制，國有資本的功能轉(zhuǎn)換和效率提升將主要通過投資運營機構(gòu)的有效運營來實現(xiàn)。堅持政府以出資關(guān)系管理國有企業(yè)，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)作為政府直屬特設(shè)機構(gòu)，根據(jù)授權(quán)代表本級人民政府對監(jiān)管企業(yè)依法履行出資人職責，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使政府公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)依法行使自主經(jīng)營權(quán)。堅持出資人職責和國有資產(chǎn)監(jiān)管職責的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)出資必須監(jiān)管、監(jiān)管以出資為基礎(chǔ)，更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，提高國有資產(chǎn)監(jiān)管效能，從而實現(xiàn)監(jiān)管政策的統(tǒng)一，為在更大范圍、更高層次、更廣領(lǐng)域優(yōu)化配置國有資產(chǎn)奠定體制基礎(chǔ)。

四是“管資本”應(yīng)明確出資人權(quán)利、義務(wù)、責任的有機統(tǒng)一。長期以來，由于企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管職能分散，權(quán)利、義務(wù)和責任不統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相脫節(jié)，造成出資人監(jiān)管不到位，一些本應(yīng)由出資人履行的職能沒有得到很好落實。改革開放 40 年來，國資監(jiān)管體制經(jīng)歷了條塊分割、多頭管理，比如 1998 年撤銷 9 個行業(yè)主管部門和國家國有資產(chǎn)管理局后，形成了企業(yè)收入分配、資金財務(wù)、領(lǐng)導人員管理等職責由多個部門分別行使的“九龍治水”現(xiàn)象，誰都管，誰又都不負責，國有資產(chǎn)保值增值責任難以真正落實；從企業(yè)角度來說，不同的事項要對應(yīng)不同的監(jiān)管部門，耗費大量溝通成本，影響了企業(yè)運營效率。為此，現(xiàn)行國資監(jiān)管體制特別強調(diào)要堅持權(quán)利、義務(wù)、責任相統(tǒng)一。從權(quán)利來講，出資人依法享有的資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利，是《公司法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等法律、行政法規(guī)的明確規(guī)定，是構(gòu)建出資人制度的實體內(nèi)容。黨的十八屆三中全會提出“以管資本為主”后，更加強調(diào)在宏觀層面對國有資本進行整體上的監(jiān)管，但在微觀層面還是要落實法律賦予國有資產(chǎn)監(jiān)管部門的三項“管企業(yè)”的出資人權(quán)利。從義務(wù)和責任來講，國有資產(chǎn)監(jiān)管部門承擔著促進國有資產(chǎn)保值增值、推動國有資本做強做優(yōu)做大、有效防止國有資產(chǎn)流失的重要責任；國有資產(chǎn)監(jiān)管部門機關(guān)工作人員不履行或不正確履行職責，違反法定權(quán)限、程序，造成國有資產(chǎn)損失或玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，將承擔相應(yīng)違紀違規(guī)違法責任。權(quán)利、義務(wù)、責任的有機統(tǒng)一是出資人制度的內(nèi)在要求，也是完善國有資產(chǎn)管理體制遵循的重要原則。

黨的十八屆三中全會以來，國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，突出以“管企業(yè)為主”向以“管資本為主”的轉(zhuǎn)變，通過建立監(jiān)管權(quán)力清單和責任清單，依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)。國有資本投資、運營公司在本輪國企改革和國有資本布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化過程中的作用突顯，內(nèi)涵更深刻。2013 年 11 月，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管。2015 年9 月，指導意見提出，以管資本為主推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。2015 年 11 月，《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（國發(fā)〔2015〕63號）提出，推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，準確把握國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的職責定位。各級國資委認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，準確把握國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的出資人代表職責定位，探索完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制機制，積極推進以管資本為主的轉(zhuǎn)變職能，取得了實質(zhì)性進展。

“以管資本為主”是落實黨中央部署、完善國有資產(chǎn)管理體制的核心和方向，是適應(yīng)國有企業(yè)市場化、國際化發(fā)展要求的客觀需要，也是優(yōu)化國有資本配置、實現(xiàn)國有經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的必然選擇?！耙怨苜Y本為主”要求更加強調(diào)在宏觀層面對國有資本進行整體上的監(jiān)管，更加注重加強宏觀戰(zhàn)略層面的研究、規(guī)劃和調(diào)控，避免“只見樹木不見森林”。特別是根據(jù)國有資本投資運營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略的要求，需要對國有資本實施整體上的資本運作，更好發(fā)揮國有資本的戰(zhàn)略功能，更加體現(xiàn)國有企業(yè)對我國宏觀經(jīng)濟發(fā)展的重要意義。