解讀《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單》

文=李 錦

國資改革直接引領(lǐng)和推動國企改革，預(yù)計在今后一段時間內(nèi)，國企改革在重要領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)將發(fā)生明顯的變化。《清單》公布，激發(fā)微觀主體活力與管住管好國有資本有機結(jié)合，最大程度調(diào)動和激發(fā)企業(yè)的積極性，是給人改革信心的。

李 錦 中國企業(yè)研究院首席研究員

近日，國務(wù)院國資委印發(fā)了《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》（以下簡稱《清單》）35項授權(quán)放權(quán)事項列入《清單》，制定《清單》是貫徹落實習近平總書記關(guān)于國有企業(yè)要加大授權(quán)放權(quán)，激發(fā)微觀主體活力精神的重要舉措，是深入推進國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革、完善國有資產(chǎn)管理體制的關(guān)鍵一步，也是落實由管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變、依法確立國有企業(yè)市場主體地位、增強改革活力的具體實施。這個文件，5大類35項權(quán)責多是與改革有直接聯(lián)系的。深刻認識加大授權(quán)放權(quán)與激發(fā)微觀主體活力的邏輯關(guān)系，理解《清單》對于國企改革的推進作用，增強對國資國企改革的信心，有著極其重要的現(xiàn)實意義。

授權(quán)放權(quán)直接決定微觀主體活力的激發(fā)

習近平總書記強調(diào)，國有企業(yè)要加大授權(quán)放權(quán)，激發(fā)微觀主體活力。是當前國企改革的綱領(lǐng)性指示。正確認識這次授權(quán)放權(quán)與激發(fā)微觀市場主體活力的關(guān)系，是我們推進國企改革的思想基礎(chǔ)。

在這里，我們要做兩層思考。一是理解增強微觀市場主體活力的極端重要性，二是理解授權(quán)放權(quán)對于增強微觀市場主體活力的極端重要性。在經(jīng)歷了一段時間的探索和試點后，國企改革向深水區(qū)推進的條件已經(jīng)基本成熟。但是，如何才能有效發(fā)揮國企改革的作用，提升市場對國企改革的信心，就要通過改革讓投資者、讓經(jīng)營者、讓員工看到希望。而這個希望，就是企業(yè)的活力。什么是微觀市場主體，一是企業(yè)，二是人。強調(diào)“微觀市場主體活力”的“極端重要性”，就是強調(diào)“企業(yè)活力”與“人的活力”的“極端重要性”。因此，改革的落腳點就要放在如何增強企業(yè)與人的活力方面，判斷改革成功與否的標準，也是企業(yè)活力與人的活力有沒有得到增強。如果只追求形式上的改革，而不解決影響企業(yè)活力的體制機制問題，不消除影響企業(yè)活力釋放的桎梏，那么，改革就難言成功，難以釋放改革紅利。要想真正讓國企改革成為激發(fā)企業(yè)活力的根本手段，就不能捆住改革者的手腳，不能給國企改革制定框框，什么都要批準，改革就寸步難行，更別說釋放企業(yè)活力了?，F(xiàn)在把“加大授權(quán)放權(quán)”與“激發(fā)微觀主體活力”組合在一起，形成一個新的邏輯框架，簡潔明了。其實，改革要改什么？一個是放，一個是活，一放就活。這是改革開放40年來最核心的經(jīng)驗。我們繞來繞去，終究又走到這條路上來了。

國資委堅持“刀刃向內(nèi)”、自我革命，按照精細嚴謹、穩(wěn)妥推進的工作要求，將激發(fā)微觀主體活力與管住管好國有資本有機結(jié)合，最大程度調(diào)動和激發(fā)企業(yè)的積極性。從國資改革來講，開展授權(quán)放權(quán)，就是要最大限度減少對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接干預(yù)，更多依靠公司治理結(jié)構(gòu)開展工作，以管資本為主履行好出資人職責。同時，還要落實授權(quán)和監(jiān)管相結(jié)合的要求，并確保將加強黨的全面領(lǐng)導貫穿到改革的全過程和各方面。從國企改革來講，是出資人授予、下放或取消的權(quán)利，是將本應(yīng)由企業(yè)依法自主決策的事項、延伸到子企業(yè)的事項，下放或歸位于企業(yè)。本質(zhì)上，《清單》的公布，是一場由國資改革啟動的國企改革，由“加大授權(quán)放權(quán)”從而實現(xiàn)“激發(fā)微觀主體活力”的改革操作活動。

授權(quán)放權(quán)是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開的必由之路

一段時間來，大家對國企改革有所抱怨。一方面，國資委是改革的決策主體，國企是執(zhí)行主體，讓你干才能干，讓你怎么干就怎么干，繩索太多，使得企業(yè)被捆綁得不能動彈；另一方面，國資委是教練，球抱在手里，不交給球隊，打球的急得哇哇叫；再者，“只聽樓梯響，不見人下來”，很多文件在“指導思想”“基本原則”上打轉(zhuǎn)，實際操作措施不多，終至于有“十打綱領(lǐng)，不如一個行動”的說法出來。造成人們誤解的終極原因，就是沒有授權(quán)放權(quán)，使得越位現(xiàn)象長期存在。

國有資產(chǎn)管理，加快所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，實現(xiàn)國資委從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，是新一輪國企改革的關(guān)鍵所在，而授權(quán)放權(quán)是這一場轉(zhuǎn)變的核心環(huán)節(jié)。長期來，國資監(jiān)管存在越位、缺位、錯位等問題。國資委長期把所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、分配權(quán)一把抓，在本應(yīng)屬于企業(yè)的經(jīng)營權(quán)領(lǐng)域干預(yù)太多，影響了企業(yè)發(fā)展，明確國資委的定位問題，是實現(xiàn)向管資本轉(zhuǎn)變的前提。

其實，馬克思對于股份制企業(yè)的所有權(quán)經(jīng)營權(quán)分開早有明確的論述。馬克思認為：“在股份公司內(nèi)，職能已經(jīng)同資本所有權(quán)相分離，因而勞動也已經(jīng)完全同生產(chǎn)資料的所有權(quán)和剩余勞動的所有權(quán)相分離。”馬克思認為這種資本所有權(quán)同生產(chǎn)過程分離的現(xiàn)象是經(jīng)營方式發(fā)展的一大趨勢，是資本實現(xiàn)社會化運動所采用的一種普遍形式。顯然，馬克思論述所有權(quán)經(jīng)營權(quán)分開的關(guān)系，對于我們今天仍然是適用的。就是一個出資人完全不必像“婆婆”一樣做所有家務(wù)的決斷者，一個裁判完全不必像領(lǐng)隊一樣帶球隊打球。全民所有制出資人只需要掌握資本所有權(quán)，經(jīng)營權(quán)可以下放。

所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，是指國家享有所有權(quán)，企業(yè)享有經(jīng)營權(quán)。國家所有權(quán)是指企業(yè)財產(chǎn)屬于國家所有，即全民所有。目前的問題是：一方面我們只把企業(yè)看成一個產(chǎn)出的組織，其盈利大小由政府說了算；另一方面由于權(quán)利界限不清晰，收益不確定，以致使法律上所有者和經(jīng)濟上所有者之間形成了“共同財產(chǎn)”和“公共通道”，使國有資產(chǎn)大量流失而無法實行有效監(jiān)管。

要解決這個矛盾，就要用法律上所有權(quán)的權(quán)力，強化經(jīng)濟上所有權(quán)的權(quán)力，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，規(guī)范代理和委托的責、權(quán)、利，從而提高國有企業(yè)經(jīng)濟效率。按照馬克思說的資本所有權(quán)同生產(chǎn)過程分離的一大趨勢，從中國企業(yè)實際出發(fā)，我們需要從理論與實際的結(jié)合上思考國有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的目標。因此，我一直為兩權(quán)公開而呼吁。最新公布的《清單》，以產(chǎn)權(quán)管理為紐帶，突出國有資本運作，最終根據(jù)授權(quán)代表國務(wù)院依法履行出資人職責，把經(jīng)營權(quán)下放到中央企業(yè)，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管，不行使社會公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)依法行使自主經(jīng)營權(quán)。兩個不，一不是政府，二不是企業(yè)，而是國有資產(chǎn)出資人的代表。國資委不再指導中央企業(yè)內(nèi)部資源整合與合作，不再指導地方國有企業(yè)重組改制上市管理，不再指導中央企業(yè)所屬科研院所等事業(yè)單位改制。這次，《清單》授權(quán)的是所有權(quán)內(nèi)容，放權(quán)的是經(jīng)營權(quán)內(nèi)容，目的就是如取消直接規(guī)范上市公司國有股東行為，把規(guī)范的權(quán)力讓渡給企業(yè)，可以讓企業(yè)更加獨立等。

習近平總書記對國企改革“要加大授權(quán)放權(quán)，激發(fā)微觀主體活力”的指示，就是要求在所有權(quán)范圍授權(quán)，在經(jīng)營權(quán)范圍放權(quán)，讓企業(yè)在經(jīng)營活動中，成為獨立的市場主體，從而煥發(fā)出活力。這與馬克思的論述是吻合的，也是我們理解當前國資國企改革的“魂”。

授權(quán)放權(quán)是確立企業(yè)主體地位激勵人心的有效措施

授權(quán)放權(quán)內(nèi)容的重點也是改革的熱點。從《清單》字面上看，第一條是中央企業(yè)審批所屬企業(yè)的混合所有制改革方案，第二條是資產(chǎn)重組事項。后面幾條是上市公司與股權(quán)。后面是選聘職業(yè)經(jīng)理人與職業(yè)經(jīng)理人實行市場化薪酬分配制度，股權(quán)和分紅激勵，都是國企改革的熱點。圍繞改革熱點做文章，是這個授權(quán)放權(quán)方案的鮮明特色。

這一次，授權(quán)放權(quán)重點選取了5大類、35項授權(quán)放權(quán)事項列入《清單》，包括規(guī)劃投資與主業(yè)管理（8項）；產(chǎn)權(quán)管理（12項）；選人用人（2項）；企業(yè)負責人薪酬管理、工資總額管理與中長期激勵（10項）；重大財務(wù)事項管理（3項）等。第一二五類重點是企業(yè)，三四類重點是個人。其中，產(chǎn)權(quán)管理與薪酬管理激勵這兩項占了22項，占了60%多。

從授權(quán)內(nèi)容看，《清單》在規(guī)劃投資與主業(yè)管理的重大問題上，四個授權(quán)是明確的。包括授權(quán)董事會審批企業(yè)五年發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃向國資委報告結(jié)果 ；授權(quán)董事會批準年度投資計劃報國資委備案；授權(quán)董事會決定在年度投資計劃的投資規(guī)模內(nèi)，將主業(yè)范圍內(nèi)的計劃外新增投資項目與計劃內(nèi)主業(yè)投資項目進行適當調(diào)劑；授權(quán)董事會決定主業(yè)范圍內(nèi)的計劃外新增股權(quán)投資項目，總投資規(guī)模變動超過10%的，應(yīng)及時調(diào)整年度投資計劃并向國資委報告。對于上市公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓給予較多的關(guān)注。上市公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，包括中央企業(yè)審批國有股東所持有上市公司股份在集團內(nèi)部的無償劃轉(zhuǎn)、非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓事項。這些，都有明確的要求與邊界劃定。

《清單》的重點放在“人”的身上也很突出，表明這個文件重在調(diào)動人的積極性，特別是支持中央企業(yè)所屬企業(yè)市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實行市場化薪酬分配制度。這在《清單》中有兩處：一處是支持中央企業(yè)所屬企業(yè)按照市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出的原則，采取公開遴選、競聘上崗、公開招聘、委托推薦等市場化方式選聘職業(yè)經(jīng)理人，合理增加市場化選聘比例，加快建立職業(yè)經(jīng)理人制度。另一處是支持中央企業(yè)所屬企業(yè)市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實行市場化薪酬分配制度，薪酬總水平由相應(yīng)子企業(yè)的董事會根據(jù)國家相關(guān)政策，參考境內(nèi)市場同類可比人員薪酬價位，統(tǒng)籌考慮企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營目標及成效、薪酬策略等因素，與職業(yè)經(jīng)理人協(xié)商確定，可以采取多種方式探索完善中長期激勵機制。

顯然，這些措施將有利于穩(wěn)定隊伍、調(diào)動中央企業(yè)所屬企業(yè)高管人員的積極性，這塊硬骨頭可能有希望被啃下。選聘職業(yè)經(jīng)理人要害在薪酬，“參考境內(nèi)市場同類可比人員薪酬價位”，是個“定心丸”。

另外，歷來受到各方面高度關(guān)注的央企工資總額管理制度，在《清單》中也有所松動。中央企業(yè)審批所屬科技型子企業(yè)股權(quán)和分紅激勵方案，企業(yè)實施分紅激勵所需支出計入工資總額，但不受當年本單位工資總額限制、不納入本單位工資總額基數(shù)。支持中央企業(yè)在符合條件的所屬企業(yè)開展多種形式的股權(quán)激勵，股權(quán)激勵的實際收益水平，不與員工個人薪酬總水平掛鉤，不納入本單位工資總額基數(shù)。這里，兩處出現(xiàn)兩個“不”，表明對股權(quán)和分紅激勵的放開搞活。

授權(quán)放權(quán)將推動國資國企改革新勢態(tài)形成

授權(quán)放權(quán)清單出來，帶來的變化是深刻的。不僅對于2019年的國資國企改革是有力推動，對于整個國資經(jīng)營體制的形成將起牽動全局的作用。

國資改革由頂層設(shè)計進入操作實施階段，也是國資委自我改革、脫胎換骨階段。根據(jù)中央關(guān)于國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的要求，開展授權(quán)放權(quán)，就是要最大限度減少對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接干預(yù)，更多依靠公司治理結(jié)構(gòu)開展工作，以管資本為主履行好出資人職責。國資改革圍繞授權(quán)經(jīng)營體制改革這一主線，一個接一個文件，一步一個腳印，向?qū)嵦幾摺?017年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》，提出精簡43項監(jiān)管事項；2018年國資委出臺了《國務(wù)院國資委出資人監(jiān)管權(quán)力和責任清單（試行）》，以下簡稱《權(quán)責清單》），明確了9大類36項權(quán)責事項。2019年4月19日，國務(wù)院印發(fā)《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》明確提出分類開展授權(quán)放權(quán)等改革要求。6月4日，《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》公布?！妒跈?quán)放權(quán)清單》《權(quán)責清單》都是把刀刃內(nèi)向的事情，沒有改革的決心，是動不了手的。

改革的決策主體是企業(yè)，改革的重心由監(jiān)管機構(gòu)轉(zhuǎn)移到中央企業(yè)，逐層下移。過去，改革的“球”總是抱在教練懷里，現(xiàn)在把球交給球隊隊長了，就看隊長怎樣打球了。按照權(quán)責對等的原則，加大授權(quán)放權(quán)，意味著賦予中央企業(yè)這個“球隊隊長”更大的責任，意味著對企業(yè)加強行權(quán)能力建設(shè)、自我約束、規(guī)范運行提出了新的更高要求。國資委在這次授權(quán)放權(quán)答記者問上，提出《清單》的授權(quán)放權(quán)事項已經(jīng)明確，各企業(yè)不能抱有“有了政策等細則，等了細則要支持”態(tài)度，要切實增強改革的主動性、自覺性，把這項政策用足用好。這個意思很明確，權(quán)給了你們了，你們趕快打球吧，不要跟我要什么了。退出場外，樹標準，提要求，這種神態(tài)瀟灑得很。

由“層層捆綁”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩訉铀山墶?，把授?quán)放權(quán)落實到各級子企業(yè)或管理主體上，讓企業(yè)與企業(yè)的人有改革的獲得感。授權(quán)放權(quán)不能只停留在企業(yè)集團總部。集團公司也要對所屬企業(yè)同步開展授權(quán)放權(quán)，不能把授的權(quán)、放的權(quán)抱在集團公司懷里?！八山墶绷松眢w，還要“松綁”手和腳，到中央企業(yè)集團這一層，還不是微觀主體，充其量是宏觀主體，只是出資人與企業(yè)間的一層。怎么層層授權(quán)，還需要探討。國資授權(quán)經(jīng)營體制的改革，由理論上設(shè)計轉(zhuǎn)入實際上操作、制度上完善階段，《權(quán)責清單》公布將完成“閉環(huán)”。這次《清單》授權(quán)、放權(quán)，兩個字大有講究。《清單》中的事項統(tǒng)稱為授權(quán)放權(quán)事項，其中，授權(quán)事項是將《權(quán)責清單》中的出資人權(quán)利授予企業(yè)董事會或企業(yè)集團行使，事項前加上“授權(quán)”的表述。放權(quán)事項是將應(yīng)由企業(yè)依法自主決策的事項、延伸到子企業(yè)的事項，下放或歸位于企業(yè)，事項前加上“支持”的表述或直接對事項進行闡述。下一步，國資委權(quán)力與責任清單進一步修改并出臺，清單以外的權(quán)限，都交給中央企業(yè)自己把握，這是帶底線特征的文件，意味著黨的十九大部署的授權(quán)經(jīng)營體制的改革，制度初步完善，完成了一個段落。

國資委由直接控制權(quán)力向控制調(diào)整形勢轉(zhuǎn)變，放權(quán)與監(jiān)管并重，進入高層次的監(jiān)管階段。授權(quán)放權(quán)程序細化、更加明確相關(guān)條件和程序，權(quán)責清晰，進入操作化階段。比如，《清單》提出的授權(quán)放權(quán)事項，并不是“一攬子”“一刀切”地直接授予各中央企業(yè)，而是根據(jù)各中央企業(yè)的功能定位、發(fā)展階段、行業(yè)特點等實際，將授權(quán)事項分為四種類型。比如，《清單》全面取消了事前備案的程序，要求在實踐過程中，除干部管理外，不能再有“事前備案”“事前溝通一致”“備案同意后實施”的情形。這些標志著落實國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革邁出了重要步伐，但分類開展授權(quán)放權(quán)工作本身也是一個持續(xù)推進、動態(tài)調(diào)整、逐步深化的過程。國資委將加強跟蹤督導，定期評估授權(quán)放權(quán)的執(zhí)行情況和實施效果，采取擴大、調(diào)整或收回等措施動態(tài)調(diào)整授權(quán)事項和授權(quán)范圍。對于獲得授權(quán)但未能規(guī)范行權(quán)或出現(xiàn)重大問題的企業(yè)，國資委將督促企業(yè)做出整改，根據(jù)情況收回相應(yīng)的權(quán)力，定期對《清單》內(nèi)容進行更新，不斷提高針對性和有效性。

國資改革直接引領(lǐng)和推動國企改革，預(yù)計在今后一段時間內(nèi)，國企改革在重要領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)將發(fā)生明顯的變化?！肚鍐巍饭迹ぐl(fā)微觀主體活力與管住管好國有資本有機結(jié)合，最大程度調(diào)動和激發(fā)企業(yè)的積極性，是給人改革信心的。自2017年兩會，我作出國資改革引領(lǐng)國企改革的新階段的判斷，一直不到位，就是授權(quán)放權(quán)不到位，國資改革不動，國企改革根本改不動?，F(xiàn)在，權(quán)力下放了，子公司的積極性與發(fā)展活力會得到深度激發(fā)。如果按文件堅決落實，如果中央企業(yè)這一級擔當?shù)闷饋?，中央企業(yè)子公司的混改步伐會明顯加快，有快速鋪開的可能；內(nèi)部業(yè)務(wù)板塊的整合特別是專業(yè)化重組也將進一步提速；所屬子公司的職業(yè)經(jīng)理人或持續(xù)增加，有效的激勵約束機制將加快建立，特別是對國有資本投資運營公司來說，根據(jù)其特殊屬性，授權(quán)其董事會可根據(jù)需要在主業(yè)范圍外培育發(fā)展1-3個新業(yè)務(wù)領(lǐng)域，這將有助于加快公司投資布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，更好發(fā)揮其在戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的探索與引領(lǐng)推動作用。

當然，文件出來，并不代表實際到位，最怕的是說的一套，做的一套，權(quán)力放了，而實際上做不到，便會貽誤時機。我們的判斷，是在說到做到的基礎(chǔ)上作出的。如果實施到位，一個新的國企改革的熱潮將會實實在在地到來。