“雙一流”建設背景下地方高校學術權力與行政權力協(xié)同機制研究

楊超兵 （南寧師范大學教育科學學院）

2019年《政府工作報告》中強調(diào)：“高等教育需要內(nèi)涵式發(fā)展、發(fā)展更加公平更有質(zhì)量的教育；推進一流大學和一流學科建設，支持中西部建設有特色、高水平大學”。地方本科高校占全國高校重要比例，其發(fā)展水平關乎“雙一流”建設水平和教育現(xiàn)代化建設成效。但地方高校學術權力和行政權力不協(xié)同，嚴重制約地方高校發(fā)展進程，地方高校的學術權力和行政權力需實現(xiàn)協(xié)同。

“權力指人與人之間、或群體與群體之問的各種影響，權力也可以是個人或群體將其意志強加于其他人的能力”。地方高校是指主要由地方財政供養(yǎng)，歸屬各省市區(qū)管轄，承擔培養(yǎng)地方發(fā)展所需人才的普通高等院校。地方高校學術權力是指地方高校學術研究人員所擁有的參與學術事務、享有學術自由的權力。本文所研究的學術權力與克拉克認為的專業(yè)權力在內(nèi)涵是一致的，“專業(yè)權力被認為是扎根于普遍的非個人化的準則之中的，專業(yè)權力以技術權限和專家為基礎”。地方高校行政權力是指地方高校行政管理人員經(jīng)教育行政部門授權所擁有的對高校行政事務進行管理的權力。地方高校受資源分配的制約，發(fā)展進程緩慢，地方高校急切需要提升發(fā)展進程。地方高校的“雙一流”建設不可避免需要面對與處理學術權力與行政權力的關系，地方高校學術權力與行政權力的協(xié)同才能推進地方高校的簡政放權、放管結(jié)合，實現(xiàn)地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展，實現(xiàn)“雙一流”建設目標。

一 地方高校學術權力與行政權力無序狀態(tài)分析

（一）地方高校學術權力與行政權力無序狀態(tài)的表現(xiàn)

1 地方高校行政權力存在過度擴張

第一，地方高校內(nèi)部行政權力泛化、行政邏輯盛行。行政權力本應是行政管理人員在行政管理范圍內(nèi)使用。地方高校行政人員將行政權力使用范圍擴大化，行政權力在整個地方高校組織系統(tǒng)內(nèi)部均可使用，地方高校內(nèi)部滿含行政權力與行政管理的意味。行政權力溢出權力范圍的“籠子”會限制與縮小學術權力的范圍。

行政權力的泛化會導致行政管理邏輯在高校內(nèi)部盛行。行政管理人員采用行政管理中追求效率最大化的思維方式，企圖管理與控制學術性事務。學術研究活動本就是一個逐步展開、逐步深化的過程，產(chǎn)出學術研究成果。地方高校行政思維的盛行，學術研究活動追求快速、高效，過度采用學術論文發(fā)表成果衡量與評價教師。

第二，地方高校行政機關機構龐大，人員溢出，辦事效率不高。地方高校行政機構設置繁多，機構臃腫，行政管理人員占據(jù)較大比例。行政機構由于分工與分層的緣故，行政事務需要逐級審批與報備，辦事效率不高；此外，同級的行政機構可能會出現(xiàn)扯皮狀況，互相推卸責任。

地方高校行政機構的臃腫、人員眾多，會擠壓學術機構、學術人員的活動空間。學術機構被行政機構所左右，學術人員的編制與人事安排被縮小。

2 地方高校學術權力呈現(xiàn)式微的狀態(tài)，高校精神存在失落的趨勢

第一，地方高校學術權力式微。地方高校行政權力的擴張，學術權力范圍會被縮小，學術權力被行政權力所抑，學術權力、學術自治難以實現(xiàn)。學術權力話語權受到極大限制，學術研究活動的自主、自由被行政權力所剝奪，學術研究活動被行政管理所干涉，學術研究活動難以實現(xiàn)內(nèi)在學術研究目的?！岸?、快、省”的行政管理取向會誤導學術研究活動，學術成果追求數(shù)量，忽視學術成果內(nèi)在的質(zhì)量。

第二，地方高校精神失落主要表現(xiàn)為高校精神缺乏學術意蘊，滿含行政意味?，F(xiàn)今地方高校精神主要由行政管理人員制定，高校精神表述方式與意蘊均由行政管理人員決定。學術人員在高校精神的制定中，處于被動者的角色，學術理念、學術自由思想等內(nèi)容難以融入高校精神當中。高校精神本應滿含學術韻味，但現(xiàn)今滿含行政韻味。地方高校精神失落與學術權力被行政權力所抑制具有極大的關系。

3 地方高校的學術權力存在行政化與行政權力存在學術化

第一，地方高校學術權力存在行政化的弊端。地方高校學術權力的行政化主要有兩種表現(xiàn)形式。其一，地方高校學術權力的行政化表現(xiàn)為學術人員會積極謀求行政職位與進入行政管理機構。學術人員根據(jù)學術成就、學術權威等因素，會積極尋找機會進入行政管理系統(tǒng)，謀求一定的行政職位，會出現(xiàn)學術人員參與行政管理。學術人員參與行政管理有利有弊，一方面，學術人員利用專業(yè)知識、專業(yè)技能可以優(yōu)化地方高校行政管理，提升高校的管理效率；另一方面，學術人員進入行政管理部門，謀求行政職位，產(chǎn)生謀職的不良趨勢，學術人員因行政職位的誘惑，會產(chǎn)生各種爭權奪利的行為，影響地方高校系統(tǒng)的穩(wěn)定。其二，地方學術權力的行政化也表現(xiàn)為學術權力機構的行政化。高校學術權力機構主要是學術委員會、學術研究會等學術研究組織。學術權力被行政權力所侵犯，行政權力會滲入到學術機構中，行政權力趁機影響并控制學術機構的人事安排，控制學術研究活動的進行，剝奪學術自由與學術民主，學術機構呈現(xiàn)行政化的特點。

第二，地方高校行政權力存在學術化的傾向。地方高校行政權力的學術化主要表現(xiàn)為地方高校行政權力擁有者利用行政權力謀求學術職位與學術地位。學術系統(tǒng)與行政系統(tǒng)、學術權力與行政權力原本是兩條平行線。學術權力被行政權力所扼制，行政管理人員在行政權力擴張過程中，借機進入學術系統(tǒng)，謀求一定的學術職位。常常出現(xiàn)，某地方高校行政管理人員隨著行政職位的提升，各種學術職位隨之而來、學術職位隨之。

（二）地方高校學術權力與行政權力無序狀態(tài)的成因分析

1 高校學術權力與行政權力性質(zhì)不同是無序狀態(tài)的根本成因

第一，來源不同，高校學術權力源于高深專門知識，高校行政權力源于教育行政部門的任命與權力授予。學術權力與行政權力的來源差異導致這兩者的強調(diào)點與追求目標存在巨大差異，學術權力與行政權力極易呈現(xiàn)無序狀態(tài)。學術權力強調(diào)學術自由、學術民主，追求學術精神的享受；行政權力強調(diào)管理效率、行政命令，追求組織目標的實現(xiàn)。學術權力與行政權力的來源不同會衍生出一系列的矛盾，在矛盾的積聚過程中，不同權力主體會產(chǎn)生沖突，影響高校整個秩序的穩(wěn)定。地方高校學術權力與行政權力的無序狀態(tài)正是由于學術權力與行政權力的來源不同而產(chǎn)生。

第二，法理不同，地方高校學術權力是以憲法保護的學術自由為其基本依據(jù)，地方高校行政權力主要是教育法、高等教育法授予的行政管理權力為其基本依據(jù)的。學術權力是學術活動的法律保護，行政權力是行政管理的法律保護。法理不同，行政權力與學術權力的行使范圍就會不同，學術權力行使在學術研究范圍、學術機構系統(tǒng)，行政權力行使在行政管理范圍、行政管理系統(tǒng)。當這學術權力與行政權力各行其道、各自發(fā)揮其功能時，可以實現(xiàn)有序發(fā)展的；但當學術權力與行政權力出現(xiàn)范圍與界限不明晰時，行政權力就會占領學術權力的范圍，呈現(xiàn)無序狀態(tài)。

2 學術異化，地方高校行政權力趁機干預學術權力

學術活動的異化主要表現(xiàn)為學術研究道德的異化、學術研究目的的異化、學術評價體系的異化與學術民主的匱乏。學術異化，行政權力趁機干預學術權力，干預學術研究活動的進行?！爸R和權力之間存在三種關系。第一種是，運用知識獲取權力；第二種是在權力被用來阻礙或扭曲知識的獲取時出現(xiàn)的；第三種是，知識可以把我們從權力的壓制作用下解放出來時出現(xiàn)的”。本文認為勞斯理解的知識與本文的學術無本質(zhì)上的差異，學術等同于知識。

第一，學術道德異化。學術道德是對學術研究人員最基本的學術要求，也是最起碼的學術衡量準則。但地方高校不恰當?shù)膶W術研究成果取向?qū)е乱徊糠謱W術研究者喪失基本的學術道德，學術道德異化隨之產(chǎn)生。學術不端、學術弄虛作假等行為頻繁出現(xiàn)。學術道德的異化，給行政權力侵占學術權力帶來便利。高校行政權力借助規(guī)范學術道德的高帽，干涉學術活動，用行政管理方式處理學術不道德行為。學術道德異化應是學術范圍內(nèi)部能自行處理的事務，應學術的方式處理學術道德異化。

第二，學術研究目的異化。張楚廷教授在《高等教育學導論》中闡述到“為學術而學術”是一種研究的至高境界?，F(xiàn)今學術研究目的異化成為不爭的事實。學術研究目異化，表現(xiàn)在注重研究成果的數(shù)量產(chǎn)出，忽視研究的質(zhì)量與效益。學術研究目的異化，學術研究缺乏內(nèi)在的本真，學術研究活動趨向淺顯化，研究缺乏時間積淀。學術研究目的異化，行政權力借著糾正學術研究目的的旗號，干預學術研究活動，用行政命令或行政文件“規(guī)范”學術研究。一定程度的行政權力是可以有效規(guī)范學術研究的活動，但當達到一定程度的域閥之后，行政權力會抑制學術研究活動。

第三，學術評價異化。學術研究評價異化主要表現(xiàn)過分注重研究成果的產(chǎn)出，忽視學術成果的效用性與研究質(zhì)量。學術評價應是全面性、發(fā)展性的評價。學術評價指標體系的不健全、評價反饋缺失這都是學術評價所需要去解決的問題。學術評級的異化，行政管理人員趁機根據(jù)行政文件評價學術活動，干預學術權力的行使。

第四，學術自由匱乏。學術自由是學術活動的本質(zhì)追求。在學術目的異化、學術道德異化的情況下，學術自由被外在的行政權力所剝奪，行政權力限制學術研究范圍、限制學術研究人員的活動空間。學術缺乏自由，學術研究在“籠子”內(nèi)進行。

3 地方高校實行科層管理體制產(chǎn)生一系列弊端

地方高校實行科層管理體制，給高校帶來的管理高效等優(yōu)處，是不可否認的。但在好處的同時，科層管理體制也給高校帶來一定的弊端，導致地方高校學術權力與行政權力的界限模糊，呈現(xiàn)無序狀態(tài)。

根據(jù)科層管理理論，地方高校在縱向上，由校、院構成二級金字塔式的行政管理體系；在橫向上，行政管理部門與學術機構分別構成平行的行政系統(tǒng)與學術系統(tǒng)。橫向與縱向的劃分，制度設計上是完美的，但是在實施的過程中會受到諸多因素的影響，導致行政權力與學術權力邊界模糊、分工不明、責任不清等問題。地方高校實行科層管理體制，橫向與縱向進行層級劃分，不同層級、不同主體賦予不同的行政權力，在這賦予行政權力過程中，會導致部分行政人員又同時擔任學術職位，同一主體的不同權力相互交叉，導致學術權力與行政權力的邊界模糊，某一主體處理同一件事務，不能明確其是運用學術權力還是行政權力，難于分清權力的責任。這種權力邊界的模糊，會導致行政權力侵犯學術權力，原本需要去用學術權力處理的學術事務就會被用行政權力所處理，行政權力強調(diào)的高效與控制會影響學術權力的實施。

二 地方高校學術權力與行政權力的協(xié)同機制探析

（一）地方高校學術權力與行政權力協(xié)同的可能性探析

1 協(xié)同學理論為地方高校學術權力與行政權力協(xié)同提供理論依據(jù)

第一，協(xié)同學趨于完善。協(xié)同學經(jīng)過幾十年的發(fā)展，無論是協(xié)同學理論本身還是作為分析問題的框架已趨于完善。協(xié)同學能成為分析問題的重要立足點，依據(jù)協(xié)同學是能夠并且能全面分析問題。

第二，協(xié)同學能分析地方高校學術權力與行政權力的相互關系。基于協(xié)同學分析地方高校學術權力與行政權力本就是新理論視角下研究和解決教育問題的新嘗試。協(xié)同學研究物質(zhì)世界怎樣實現(xiàn)從無序狀態(tài)到有序狀態(tài)的轉(zhuǎn)變。地方高校學術權力與行政權力本應是各行其是與處于有序狀態(tài)的，但由于界限模糊等因素，地方高校學術權力與行政權力處于無序狀態(tài)，學術權力與行政權力是高校組織系統(tǒng)下的兩個子系統(tǒng)，兩個子系統(tǒng)之間相互沖突，影響高校系統(tǒng)的發(fā)展，需要協(xié)同子系統(tǒng)之間的關系，實現(xiàn)子系統(tǒng)之間有序狀態(tài)。

2 地方高校行政權力與學術權力可以協(xié)同

高校的行政權力與學術權力具有協(xié)同的可能性。高校的學術權力與行政權力的根本目標與服務目標是一致的。第一，根本目標具有一致性，學術權力與行政權力是高校兩種不同性質(zhì)的權力，學術權力是學術性權力，服務與學術活動；行政權力是行政性權力，服務于行政管理活動。雖然這兩者性質(zhì)不同，但都服務于大學生與地方高校。高校是由高深專門知識構成的學術性組織，高深專門知識是高校運轉(zhuǎn)軸心與邏輯軌跡。高校根據(jù)高深專門知識的性質(zhì)不一，劃分為行政性知識與學術性知識，組成行政性機構與學術性機構，分別擁有行政權力與學術權力。行政權力與學術權力都源于高深專門知識，這兩者具有協(xié)同的知識基礎可能性。

第二，服務目標具有一致性?！澳繕司哂泄餐詴r，目標可以互補，構成集體行動的基礎；目標不一致，則會形成沖突；共同與不一的目標會影響權力的分配”。在地方高校內(nèi)部行政權力還是學術權力，這兩者都應服務于高校的發(fā)展與大學生的發(fā)展。地方高校行政權力從行政管理的角度，制定高校的發(fā)展規(guī)劃，描繪高校發(fā)展的藍圖，為高校自身與學生謀取福利。地方高校學術權力從學術研究的視角，制定高校的學術發(fā)展規(guī)劃，為高校謀取學術層面的福利，同時學術研究成果可以轉(zhuǎn)化成高校教學內(nèi)容，推動高校教學的發(fā)展，也促進學生的發(fā)展。行政權力與學術權力的服務對象是一致，這兩者雖有沖突，但也可以實現(xiàn)協(xié)同。

3 地方高校的行政權力與學術權力必需協(xié)同

地方高校在中國高校中占較大比重，但是由于資源分配的因素的制約，地方高校的發(fā)展前景卻不容樂觀。資源分配少、生源資源較低、被地方政府所約束，這都是地方高校所需要面臨的發(fā)展難題。國家層面的“雙一流”建設注重的是重點高校的“雙一流”建設，地方高校在“不被重視”的情況下發(fā)展前景顯得更加嚴峻。如果地方高校學術權力與行政權力還未得到有效的處理，那么地方高校的雙一流也是空中樓閣。地方高校的“雙一流”建設目標是建立區(qū)域的一流高校與一流學科。一流的地方高校必然需要學術權力與行政權力各行其是，共同促進地方高校的發(fā)展。

（二）地方高校學術權力與行政權力協(xié)同措施探析

1 “雙一流”建設為地方高校學術權力與行政權力的協(xié)同提供重要契機

“雙一流”建設是中國高等教育的戰(zhàn)略性革新。雙一流為地方高校的發(fā)展提供重要的契機，地方高校需要捉住雙一流建設的潮流，改革內(nèi)部管理體制，建成區(qū)域的一流大學與一流學科。地方高校需要以一流為目標、以學科為基礎、以改革為動力，建設高水平的區(qū)域一流學科與一流大學，

2 地方高校建立中國特色現(xiàn)代大學制度是學術權力與行政權力協(xié)同的制度基礎

中國特色現(xiàn)代大學制度，不僅具有現(xiàn)代大學的特征，更具有中國社會主義特色的特征。中國特色現(xiàn)代大學制度是高校學術本位的回歸，同時更是學術權力與行政權力協(xié)同的制度基礎。地方高校需要建立中國特色的現(xiàn)代大學制度，保障學術權力與行政權力的制度基礎。

第一，地方高校采取措施建立中國特色現(xiàn)代大學制度。美國哈佛校長前博克在其著作《美國大學教育》中認為，美國高等教育在全球教育中處于領先地位，不僅僅在于悠久的歷史，更在于完善的機構設置與先進的管理制度。

其一，地方高校注重課堂質(zhì)量，切實提升教學效果，培養(yǎng)中國特色人才。中國特色現(xiàn)代大學制度，需要有一流教學作為其基礎，切實履行教學職能，回歸育人的宗旨。其二，地方高校注重學術委員會的建立與正常運轉(zhuǎn)。地方高校應積極推動學術委員會在本校的建立，合理安排學術委員會的組成人員、科學設計學術委員會的職能機構、制定有相關的規(guī)章制度保障學術委員會的運行。其三，地方高校還應深化高校內(nèi)部改革，健全體制機制，完善高校治理結(jié)構。地方高校以壯士斷腕決心全面深化高校內(nèi)部改革，廢除與新修訂相關的制度規(guī)定，實現(xiàn)地方高校內(nèi)部從管理到治理的轉(zhuǎn)變。

第二，地方高校的中國特色現(xiàn)代大學制度是學術權力權力與行政權力協(xié)同的制度基礎。中國特色現(xiàn)代大學制度的根基是學術權力，重要實現(xiàn)條件是行政權力，中國特色現(xiàn)代大學制度能作為學術權力與行政權力協(xié)同的制度基礎。其一，地方高校圍繞教學與學術活動為其中心。地方高校需要履行教學職能，培養(yǎng)高素質(zhì)人才，故需要落實教學活動。地方高校也是一個學術性組織。大學需要以學術為中心，保障學生自由的實現(xiàn)。

其二，地方高校需要規(guī)范行政權力。地方高校的發(fā)展離不開行政權力的“保駕護航”，對行政權力并不能一切采取全面否定的態(tài)度，而是有效規(guī)范行政權力，地方高校規(guī)定行政權力行使范圍，明晰行政權力的主體。

3 地方高校制定本校章程，規(guī)范學術權力與行政權力的邊界

大學章程是高校的自身的“憲法”，是高校對其歷史梳理、現(xiàn)狀總結(jié)、未來展望的規(guī)范性文本。地方高校需要依據(jù)本校實際情況制定章程，有效規(guī)范學術權力與行政權力的邊界。

第一，地方高校需依規(guī)、依實際制定本校章程。2011年教育部頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》對高校制定章程做出政策上的要求。其一，地方高校制定章程首先明確其特色與特殊性，認清現(xiàn)實情況。地方高校主要面向地方、區(qū)域培養(yǎng)人才，地方高校需要認識并明確其培養(yǎng)人才的要求。地方高校的章程并不是對部屬高校章程的簡單摘抄與重復，而應其特色性在內(nèi)，更包含地方高校的現(xiàn)實情況。其二，章程的內(nèi)容安排有地方高校特色。地方高校章程的制定不應是草草了事，而應從章程的內(nèi)容與框架做慎重又慎重的思考與制定。地方高校的章程的內(nèi)容應包括序言、總則、正文與附則這四部分。序言包括1.章程的制定緣由；2.章程適用范圍?？倓t包括1.高校基本情況校名、校訓、校歌、?；张c校址；2.發(fā)展歷史與取得成就；3.辦學宗旨、辦學理想。正文包括：1.黨政、行政與學術權力的劃分與范圍；2.學部制或?qū)W院制的管理體制；3.教學部門的職權；5.教職工與學生的權利；6.社會服務的實現(xiàn)；7.校友參與。附則包括：1.章程的核準生效及修改；2.章程的解釋權。地方高校的章程應能體現(xiàn)地方高校的特殊性在內(nèi)，同時內(nèi)容結(jié)構上應全面細致，有效規(guī)范學術權力與行政權力的邊界。

第二，規(guī)范學術權力與行政權力的邊界。其一，地方高校應明確學術權力的內(nèi)涵與外延。高校準確界定學術權力的內(nèi)涵、明晰學術權力外延，明晰學術權力的主體與學術權力的作用，高校將學術權力授予恰當?shù)膶W者，建立規(guī)范化、科學化的學術機構，維護高校自身的學術秩序?！皩W科規(guī)訓制度的緣起和它持續(xù)膨脹的權力，其實是教育——準確地說是在教育實踐方式的層次上——一些簡單微小變化所帶來的結(jié)果”。同時需要認識到學術權力對高校的重要地位，學術權力是高校自主發(fā)展的重要表現(xiàn)形式，學術權力在高校學術管理事務中占主導地位，給予學術研究人員的自由與民主，保障學術自由與學術民主，“學術自由包括選擇自己探究的問題的權利，基于自己的見解教授自己的課題的權利，還包括科學所具有的一致性”，尊重學術研究人員在學術事務的決策地位。

其二，高校明確行政權力的內(nèi)涵與外延，規(guī)范行政權力的使用范圍。高校需要明確行政權力的使用范圍與使用條件，行政權力僅限于在行政事務中使用，不能超越行政事務范圍外也使用行政權力。行政權力在行政管理中應處于主導地位，對行政事務擁有高度的決定權。

其三，地方高校明確學術權力與行政權力的關系。學術權力是行政權力的基礎，行政權力是學術權力的重要支撐。學術權力與行政權力是一種相互作用，相互促進的作用。高校在處理這兩個權力的過程中，需要緊緊明確學術權力與行政權力的關系。關系的不明確會導致這兩者范疇的紊亂，影響學術權力與行政權力的良性發(fā)展。

地方高校學術權力與行政權力的協(xié)同無論是對于地方高校內(nèi)部管理體制的優(yōu)化還是“雙一流”建設地方高校建成區(qū)域一流都有重要的意義。運用哈肯的協(xié)同學作為分為地方高校行政權力與學術權力本就是一次全新的嘗試，提供解決學術權力與行政權力協(xié)同問題一種新思路。