在高速公路建設中維穩(wěn)面臨的形勢及思考

車世武

隨著我省高速公路建設的不斷推進，一些深層次的矛盾和問題也逐漸凸現(xiàn)。近年來，涉農(nóng)方面的矛盾糾紛已成為高速公路建設工作的一項重要內容。因此，著力解決好涉農(nóng)問題，最大限度地減少不和諧因素，對于推進高速公路建設、維護社會穩(wěn)定具有十分重要的意義。在此，就省內高速公路建設中維穩(wěn)面臨的形勢談談體會：

一、當前我省高速公路建設過程中存在的涉農(nóng)問題

通過對高速公路建設中涉農(nóng)問題進行調研，我們發(fā)現(xiàn)當前我省高速公路建設過程中涉農(nóng)問題主要有以下幾類：

(1)農(nóng)戶的生產(chǎn)生活設施受到影響造成的涉農(nóng)問題。主要體現(xiàn)在四個方面：一是農(nóng)灌溝渠、人畜飲水水源遭到損壞，處理不及時而引起的糾紛。二是機耕道、人畜通道設置數(shù)量及規(guī)格達不到農(nóng)戶的要求而引發(fā)阻工、上訪。三是涵洞進出口排水系統(tǒng)不完善從而壓占、損壞農(nóng)田及設施引起阻工、上訪。四是施工爆破作業(yè)中，房屋等建筑設施是否受損、受損程度等認定結果意見不統(tǒng)一而引起糾紛。

(2)施工過程中影響農(nóng)戶生產(chǎn)生活環(huán)境的涉農(nóng)問題。主要體現(xiàn)在：一是施工過程中噪音、環(huán)境污染、施工引發(fā)的地質災害等干擾了農(nóng)民的正常生產(chǎn)生活而引起的糾紛。二是料場、棄土場、棄渣場等臨時用地防護未到位。造成人為水土流失及農(nóng)田損毀，給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來隱患。

(3)宣傳、協(xié)調不到位，與群眾溝通、交流不夠，農(nóng)戶對政策不了解，認識不深刻，從而產(chǎn)生抵觸情緒和對抗心理。一旦遇到合適的釋放點，便會產(chǎn)生不正常行為，導致公路建設工作難度增大。

(4)征地拆遷補償引發(fā)的問題。主要體現(xiàn)在：一是工程上馬快，農(nóng)民的補償資金(部分)未及時兌現(xiàn)，部分農(nóng)戶產(chǎn)生誤解，造成阻工、上訪現(xiàn)象。二是相鄰地塊，由于行政區(qū)域不同，補償標準不一樣，農(nóng)戶不能理解而引起的糾紛。

(5)一些農(nóng)民“地頭蛇”思想嚴重，常常提出供應、運輸砂石料以及做“霸王”工的無理要求，不能如愿而滋生事端。

(6)拖欠農(nóng)民工資的現(xiàn)象不同程度地存在，具有相當普遍性。僅貴州高等級公路開發(fā)總公司從2005年初至2008年10月，受理的各類關于拖欠農(nóng)民工工資信訪舉報就達68件，涉及拖欠金額高達2386萬元。

(7)有些施工單位管理松散，施工不文明，與當?shù)剞r(nóng)民產(chǎn)生矛盾，引發(fā)阻工、上訪現(xiàn)象。

二、目前處理涉農(nóng)問題存在的困難和問題

隨著高速公路建設的快速發(fā)展，征地拆遷涉農(nóng)方面的問題越來越多，困難也越來越大，不僅影響了高速公路建設發(fā)展的速度，也給社會經(jīng)濟的發(fā)展帶來了困難。目前處理高速公路建設項目在征地拆遷工作中存在的困難和問題主要有以下幾個方面：

(一)高速公路建設征用的土地數(shù)量大，人地矛盾越來越突出。我省是典型的高原山區(qū)，農(nóng)業(yè)人口占了全省人口的80％以上，人均占有耕地面積不足2畝。低于全國平均水平。隨著全省高速公路和其它基礎設施的建設和發(fā)展，人多地少的矛盾更加突出，耕地保護與社會發(fā)展的矛盾越來越突出，困難越來越大。高速公路建設征用大量的土地后，公路沿線涉及的農(nóng)民很多將因此部分或全部失去他們所擁有的土地。國家雖然從政策上給予了農(nóng)民必要的扶持，但不能完全從根本上解決好農(nóng)民因失去土地而無法生存的問題，由此給處理涉農(nóng)問題帶來一定難度。

(二)政策法規(guī)及地方性規(guī)定不夠銜接。我國法律對國家征用土地及私有財產(chǎn)應當給予補償作了原則性的規(guī)定，如國務院《城市房屋拆遷管理條例》，遵循“等價有償”的原則，對拆遷程序、評估、補償?shù)确矫孀髁吮容^原則的規(guī)定，在這個文件實施之后，各省相應的也制訂和m臺了一些地方性的法規(guī)，但在高速公路實施征拆的過程中，由于有的項目所涉及縣市未作相應修訂，有的也不在政策范圍內執(zhí)行補償標準，執(zhí)行中很多地方性法規(guī)與國務院和省制訂的條例有很多不相銜接的地方，加大了征拆中執(zhí)行拆遷補償標準的難度，也給高速公路建設征地拆遷工作留下了政策不配套隱患。

(三)保障措施不配套。貴州省是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)省份，由于歷史的原因，國家對三農(nóng)的投入嚴重不足，使得廣大的農(nóng)村在基礎設施建設、農(nóng)民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等諸多方面，都與城市存在較大的差距，城鄉(xiāng)差別越來越大，在就業(yè)、交通、生活、醫(yī)療、教育等方面措施不夠配套，使得解決涉農(nóng)問題變得更加艱巨和困難潛在因素較多。

(四)對農(nóng)村的社會保障機制尚不完備，農(nóng)民的利益保障機制仍在健全之中。在公共利益界定不清的前提下。排除了被征地農(nóng)民參與土地增值收益分配的機會，農(nóng)民對以現(xiàn)金形式補償?shù)钠谕ǔ＿^高。也是處理涉農(nóng)問題的困難所在。

(五)安置途徑簡單。在計劃經(jīng)濟時期，征地補償多以就業(yè)安置為主。但隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的逐漸接軌，失地農(nóng)民的就業(yè)機會越來越少，因此現(xiàn)在征地普遍采用貨幣安置的方式，即征地部門將土地補償費、安置補助費和青苗補償費等以貨幣形式一次性支付給集體或農(nóng)民。農(nóng)民土地被征用后，由于缺乏對未來就業(yè)和創(chuàng)業(yè)合理有效的規(guī)劃，很多農(nóng)民在將補償金消耗完后，既失去了懶以生存土地，又失去了基本的經(jīng)濟保障。

(六)高速公路建設對集體土地房屋拆遷和舊城改造過程中對原集體土地中的房屋征用，國家沒有嚴格的法律界定，使得我們在實際工作中缺乏相關法律依據(jù)，給集體土地房屋拆遷征地工作帶來諸多不便。也是政策不配合給解決涉農(nóng)問題帶來的困難。

(七)在高速公路建設中處理涉農(nóng)問題的體制上也存在弊端，目前各地公路建設項目征地拆遷管理模式普遍為：建設部門與國土部門或地方政府簽訂拆遷協(xié)議，征地拆遷工作由地方政府組織實施，建設部門負責資金的籌集。但是征地拆遷的進度和建設環(huán)境的協(xié)調工作必須全力依靠地方政府，建設部門與地方政府之間沒有同等的約束機制，此項工作對地方政府的目標任務影響不大，有的并未納入地方政府的考核目標，此項工作完成的好壞主要依賴于地方領導個人素質和對征地拆遷工作的認識，取決于項目建設單位與政府關系協(xié)調的好壞。由此加大了在征地拆遷中解決涉農(nóng)問題的難度。

三、探討在新形勢下及時有效處理涉農(nóng)問題的方法

我們探討如何有效處理涉農(nóng)問題時，自然離不開土地問題。作為高速公路建設業(yè)主，要討論的是在高速公路建設過程中征地拆遷方面的涉農(nóng)問題。要正確地處理好征地拆遷過程中的涉農(nóng)問題，必須首先解決一個認識問題，我們應該這樣認識問題：我們必須認真貫徹執(zhí)行黨的農(nóng)村政策，再也不能以犧牲農(nóng)民的利益來修建公路了。關心和解決農(nóng)村問題，使廣大農(nóng)民走上脫貧之路，是黨和國家的頭等大事，也是我們建設公路的頭等大事。要把主動關心群眾利益作為出發(fā)點，摒棄過去那種減少補償、損害群眾利益的做法，使群眾有一個好的生存空間和發(fā)展空間，使群眾真正感受到重點工程是一個惠民工程、脫貧致富奔小康的工程。讓群眾享受到公路建設帶來的文明成果。基于這樣的認識，我們才有了探討方法的基礎和前提。

(一)有效解決我省高速公路建設征地拆遷中的涉農(nóng)問題，必須建立一個強有力的、統(tǒng)一的協(xié)調機制。在我省高速公路建設中涉及到的征地拆遷，其運作機制是：征地部分主要由省國土資源廳負責，拆遷工作由地方人民政府負責，我公司負責征地拆遷方面的協(xié)調和聯(lián)系，政策、標準方面的咨詢、審查，以及費用的審查和支付。在運作上，國土部門完全獨立于政府開展工作，政府無法協(xié)調與土地有關的問題，而國土離開政府來進行協(xié)調顯然無法達到預期效果。在征地拆遷工作經(jīng)費分配模式上，征地工作經(jīng)費按征地補償總經(jīng)費的4％計列，由國土部門成立專門的征地工作機構?？顚Ｓ茫徊疬w工作經(jīng)費按拆遷補償總經(jīng)費的4％計列，由地方政府成立專門的拆遷工作機構?？顚Ｓ?。在實際操作中，由于征地工作量相對較小，而拆遷工作量及其后續(xù)協(xié)調工作量非常巨大，導致國土部門經(jīng)費相對充足而地方政府工作經(jīng)費嚴重不足的局面。而地方政府在整個征地拆遷工作過程中發(fā)揮著關鍵性的作用，工作經(jīng)費問題在一定程度影響了地方政府的積極性，導致了地方各級政府在處理征地拆遷工作時有“協(xié)調不力”的現(xiàn)象，其結果是征地拆遷工作進展緩慢，涉農(nóng)問題難以得到及時有效處理。在農(nóng)民的正當訴求得不到及時、有效地解決情況下，必然是阻工事件頻頻發(fā)生。影響工程順利進行，而我公司作為一個企業(yè)，雖有省交通廳的直接支持，按照這樣的制度安排，要解決涉農(nóng)問題，困難大、矛盾多、費用高昂。因此，高速公路建設急切需要一個統(tǒng)一的、高效的、強有力的機制來協(xié)調，使各職能部門高效、有序地為全省高速公路建設服務。我們的設想是：征地拆遷工作由政府組建統(tǒng)一的機構來負責，各職能部門(包括國土)在政府組建的統(tǒng)一機構領導下開展工作，相關征地和拆遷費用由各級政府統(tǒng)一安排。這樣既解決統(tǒng)一的問題，也能強有力地解決協(xié)調地方司法、稅務、技術監(jiān)督局、消防等部門強行劃扣建設資金、征收稅款、插手和干擾公路建設的建設環(huán)境問題。

(二)采取一切措施，處理好征地拆遷工作中的涉農(nóng)問題。及時有效處理征地拆遷工作中的涉農(nóng)問題，必須采取一切可能的措施，做好以下一些能力所及的事情：一是要搞好征地拆遷補償概算，打足資金，補償標準達到國家和省政府政策要求。二是在設計上創(chuàng)新理念，因地制宜搞好設計，利用現(xiàn)代化手段和方法，合理確定路線走向、技術等級及建設方案，宜橋則橋，宜遂則遂，盡量少占用土地。例如在茅臺高速公路設計中，將設計時速80公里的路基寬度調整為21.5米，每公里節(jié)約土地5畝左右，將潛在的涉農(nóng)問題化于無形。三是要求設計單位在設計時，多方聽取當?shù)卣腿罕姷囊庖?。同時，我們作為業(yè)主，應結合我省山區(qū)公路建設的實際，要求設計單位對施工圖進行優(yōu)化。如在扎南公路上，我們要求設計單位對選線中可以避開的村莊路段進行調整，僅貴遵公路46公里處的線位移動就避免了久長村約70戶村民的搬遷，節(jié)省了原線位需要提高路基、設置擋墻等工程量，據(jù)初略測算節(jié)約拆遷費和建安費800多萬元，同時還減少了施工對該村莊的干擾、炮損和粉塵、噪音污染。應該說，從設計理念和實際的設計工作人手，無論是業(yè)主還是設計單位，可以做的工作還很多，可操作空間仍很大，解決涉農(nóng)問題的潛在辦法還很多。如要求施工單位在實施過程中發(fā)現(xiàn)設計有影響老百姓生產(chǎn)生活問題時，要及時將信息反饋總監(jiān)辦，采取必要措施予以解決，保證老百姓生產(chǎn)生活不受影響。四是搞好土地開發(fā)，惠及當?shù)剞r(nóng)民。與地方政府合作，采取聯(lián)合方式開發(fā)土地，這是我們探索、走出的一條解決占補平衡土地儲備的新路子，是認真貫徹落實黨的農(nóng)村政策的重大舉措。公司出資，地方政府組織農(nóng)民開墾，公司只要土地指標，解決土地儲備問題，農(nóng)民得到開墾費，又得到開墾好的土地，既有利于加快公路建設，農(nóng)民也得到了實惠。五是要最大程度地節(jié)約土地資源，尤其是可耕地要盡量少占用，要做好土地復墾工作，要提前搞好在建項目臨時用地調查，做好土地復墾規(guī)劃設計和施工工作，在工程完工以后要及時整理復墾，退還給農(nóng)民。崇遵公路2006年以來完成3000多畝臨時用地復墾，并經(jīng)有關部門驗收合格后移交給當?shù)卣娃r(nóng)戶耕種，其經(jīng)驗可為其它項目提供借鑒。六是要協(xié)調好各種關系，爭取各級政府、社會各界的廣泛理解和支持，真正把高速公路建設當成本單位、本部門的事情來辦。七是要處理好、解決好公路沿線單位和農(nóng)民的利益，解決好失地農(nóng)民的利益，解決好因公路建設而影響他們的生計問題。特別是要妥善解決好完全失地農(nóng)民的生計問題，可以安排其符合條件的子女在收費公路上工作，讓失地農(nóng)民親身感受到高速公路建設帶來的好處。比如水黃、關興、清黃三條路建成后共安排收費、管理人員407人，農(nóng)民保潔工218人。茅臺高速公路項目建設為解決好因公路建設被征地農(nóng)民的生計，特別是妥善解決完全失地農(nóng)民的生計問題，全面了落實多途徑補償方案。其基本內容為：占用基本農(nóng)田的。我公司已按被征地土地地方政府批準或審定的土地年產(chǎn)值30倍補償費支付給土地行政管理部門。以仁懷市為例，付給農(nóng)民土地征用補償費：水田、菜地為26倍；旱地為24倍。其中4-6倍價差的資金總額不少于700萬元，茅臺公路多途徑補償費總計不少于1000萬元。提取多途徑補償費，主要用于以下幾個方面：為被征地農(nóng)民購買養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險；對被征地農(nóng)村集體和農(nóng)戶剩余的土地進行整理整治，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；配套投人被征地農(nóng)戶集中安置點的基礎設施建設；興辦村集體企業(yè)等等。八是要在施工中及時解決農(nóng)村生產(chǎn)、生活、人畜飲水、農(nóng)灌水渠、人行通道等具體問題，要督促施工單位邊施工邊處理，不要久拖不決，不要打白條。工程完工以后，總監(jiān)辦要組織復查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。九是要在條件許可的情況下，結合公路建設中的房屋拆遷，配合地方政府發(fā)展小城鎮(zhèn)建設。十是要按照政策，按時、按標準兌現(xiàn)征拆補償；十一是要做好群眾宣傳教育工作，群眾合理合法要求盡量解決；對無理要求，要做好解釋工作，要依法辦事，防止矛盾激化。十二是要處理好承包商與民工的關系，保證民工的合法利益，保證民工工資不拖欠，按時足額發(fā)放，堅決處理故意拖欠民工工資，卷款逃跑，貪污民工工資的違紀違法行為。

總之，只要我們堅持科學發(fā)展觀，同時又依法開展征地拆遷工作，依法保證農(nóng)民利益，只要我們樹立公路建設造福社會、造福人民的理念，把修建公路與建設新農(nóng)村緊密結合起來，正確處理好公路建設與解決農(nóng)民利益的關系。著力解決公路建設同人民群眾生產(chǎn)、生活相關的問題，并緊緊依靠地方政府做好征地拆遷工作，積極、認真、穩(wěn)妥處理和解決好征地拆遷中的問題和矛盾，就能處理好涉農(nóng)這個不僅僅是經(jīng)濟而更多是政治的問題，保障公路建設順利進行，保障社會和諧穩(wěn)定。