外商投資法出臺背景

◎ 文 《法制日報》記者 朱寧寧

2019年，新中國成立70周年之際，我國外商投資領(lǐng)域迎來了一部基礎(chǔ)性法律——外商投資法。這既是以實際行動向世人表明我們黨將改革開放進(jìn)行到底的政治勇氣和歷史擔(dān)當(dāng)，也充分展現(xiàn)了新時代中國堅持對外開放的基本國策，堅定不移擴(kuò)大對外開放的堅定意志和堅強(qiáng)決心。

新中國成立以來，尤其是改革開放以來，外資在我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。通過利用外商投資，我國經(jīng)濟(jì)體制，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，經(jīng)營管理制度，以及國民經(jīng)濟(jì)、宏觀調(diào)控、微觀促進(jìn)發(fā)展方面，都發(fā)生了很多重要變化。

法治是最好的營商環(huán)境。從改革開放之初相繼制定中外合資經(jīng)營企業(yè)法、外資企業(yè)法和中外合作經(jīng)營企業(yè)法，到如今進(jìn)入新時代后出臺外商投資法，我們國家利用外資走出一條適合中國發(fā)展的道路。外商投資法是中國打造法治化、國際化、便利化營商環(huán)境的重要舉措，確立了新時期中國外商投資法律制度的基本框架，對外商投資的準(zhǔn)入、促進(jìn)、保護(hù)、管理等作出了統(tǒng)一規(guī)定。

“可以說，制定外商投資法是我國對外開放里程碑意義的重要事件。我們國家利用外資的法律體系更加完善，標(biāo)志著我國對外開放開創(chuàng)新的局面?！?全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛說。

形成全新體系 并非小修小補(bǔ)

1979年7月1日， 改革開放的號角剛吹響，第五屆全國人民代表大會第二次會議表決通過了7部重要法律，這其中，就有中外合資經(jīng)營企業(yè)法，中國外商投資立法的序幕由此拉開。此后，我國又于1986年出臺了外資企業(yè)法、1988年制定了中外合作經(jīng)營企業(yè)法，這三部法律被稱為外資三法。

可以說，在我國改革開放之初以及不斷擴(kuò)大對外開放的過程中，外資三法發(fā)揮了非常重要的歷史性作用。數(shù)字顯示，改革開放40年來，通過設(shè)立96萬家三資企業(yè)，總計利用外資額達(dá)到2萬多億美元。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議統(tǒng)計，1992年以來，我國實際使用外資連續(xù)27年位居發(fā)展中國家第一位：2018年實際使用外資額達(dá)到了1349億美元，位居世界第二位，這一年的利用外資額相當(dāng)于1992年的12倍、1983年的150倍。特別是近些年，我國利用外資構(gòu)成上發(fā)生了比較大的變化。1998年以來，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)實際利用外資額增長了16倍，跨國公司在華投資的地區(qū)總部和研發(fā)中心超過了2000家。

“從這些數(shù)字就可以看出外商投資對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所起的影響。外商投資在彌補(bǔ)國內(nèi)建設(shè)資金不足、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗、培養(yǎng)人才和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、增加國家稅收和外匯收入、加速開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動市場經(jīng)濟(jì)體制和法治建設(shè)等方面，都作出了巨大的貢獻(xiàn)?！睆纳鲜兰o(jì)80年代開始進(jìn)入全國人大工作， 李飛見證了此后我國外資領(lǐng)域的立法全程。

在他看來，外資三法實際是要在計劃經(jīng)濟(jì)體制下給外商創(chuàng)造一套適合他們的體制?！霸诋?dāng)時經(jīng)濟(jì)體制下，為了充分利用外資、發(fā)揮外資的作用，量身定做有關(guān)制度確實是有效的，外商來華設(shè)立企業(yè)的數(shù)量和投資的數(shù)額取得逐年增長?！敝贫ㄖ型夂献鹘?jīng)營企業(yè)法的立法過程尤其讓李飛印象深刻。

“合作企業(yè)，實際上是一種特殊的合伙企業(yè)，完全是由協(xié)議來約定雙方的權(quán)利義務(wù)，那么，這種企業(yè)形式怎么定位?怎么來規(guī)范?如果由合同來約定雙方的權(quán)利義務(wù)，不同的投資者所訂立的協(xié)議內(nèi)容是完全不一樣的，在法律上怎么統(tǒng)一起來?那時我們是花了很大的精力?！崩铒w回憶說，當(dāng)時這部法律正式提交全國人大審議之前，全國人大常委會法工委為了做好調(diào)研工作，曾經(jīng)在廣東、福建連續(xù)調(diào)研了一個月，每天要看好幾家企業(yè)，一共看了100多家企業(yè)，了解這些企業(yè)的合同怎么簽訂的、公司是怎么運(yùn)作的。然后從中抽象出來可以上升為法律規(guī)定的內(nèi)容。最終，這部法律制定出來以后，不但涵蓋了不同類型的中外合作經(jīng)營企業(yè)，還對合作企業(yè)中一些必要的原則作出了規(guī)定。

回顧過去，李飛指出，外資三法的條文都比較原則，像最早通過的中外合資經(jīng)營企業(yè)法，只有15條，其中最后一條還是修改程序的條款，即規(guī)定這部法律只能由全國人民代表大會才能修改，全國人大常委會無權(quán)修改。這部法律經(jīng)過修改以后增加到25條。中外合作經(jīng)營企業(yè)法因為有一些特殊性規(guī)范，條文稍微多一點(diǎn)，也才28條。相比而言，國務(wù)院制定的三部法律的實施條例條文則比較多，中外合資經(jīng)營企業(yè)法的實施條例就有100多條，外資企業(yè)法和中外合作經(jīng)營企業(yè)法的實施條款也都有百十來條。

如今，制定外商投資法已經(jīng)和幾十年前制定的外資三法不在一個層次上了。隨著我國加入世貿(mào)組織，特別是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，現(xiàn)在從人財物、產(chǎn)供銷，從企業(yè)組織形式到投資領(lǐng)域，按照“法律上平等、政策上一致”的原則，向著內(nèi)外資一致的方向推進(jìn)。

“制定外商投資法不是對原來外資三法的小修小補(bǔ)，也不是對原來外資三法的簡單合并，而是根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，按照全新的體制和對外開放全新格局的要求，通過立法形成一個全新的外商投資的法律體系?！崩铒w回憶說，早在上世紀(jì)80年代，立法機(jī)關(guān)就已經(jīng)意識到外資立法中的很多內(nèi)容將來都要被國內(nèi)的企業(yè)組織法所取代。而那些隨著市場經(jīng)濟(jì)建立都將市場化的產(chǎn)供銷、人財物，則不需要在法律里作出規(guī)定，法律只需明確限制什么、禁止什么、鼓勵什么。

值得一提的是，從第一次提交全國人大常委會審議，到最后表決通過，外商投資法僅用幾個月的時間就出臺，也因此被認(rèn)為“有點(diǎn)急”。對此，李飛解釋說:“實際上，外商投資法從黨的十五大以后就在醞釀，當(dāng)時國務(wù)院法制辦主任楊景宇同志、全國人大常委會法工委副主任張春生同志等，都建議制定一部統(tǒng)一的外商投資法，將外資三法合并。同時還主張有關(guān)企業(yè)運(yùn)作的具體規(guī)定則應(yīng)讓位于市場，由相關(guān)法律來規(guī)定，不在外商投資法中作具體的規(guī)定。此后，每五年制定立法規(guī)劃時，外商投資法的立法項目都會被提出來?！?/p>

特殊背景出臺 彰顯重大意義

今年3月，十三屆全國人大二次會議審議通過了外商投資法。該法將于2020年1月1日起施行。為什么要在當(dāng)前制定外商投資法?這部法律出臺的背景是什么?外商投資法有何重要和特殊的意義?

據(jù)李飛介紹，外商投資法的出臺，有著獨(dú)特的國際環(huán)境和國內(nèi)背景。一方面，一段時間以來，國際上出現(xiàn)了一些新的情況，特別是當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)深刻調(diào)整，保護(hù)主義、單邊主義抬頭，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇挫折，多邊主義和自由貿(mào)易受到?jīng)_擊，世界正面臨百年未有之大變局。這意味著我們國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境更加復(fù)雜，需要更加適應(yīng)和把握經(jīng)濟(jì)全球化的歷史大勢，緊緊抓住和用好重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，貫徹新發(fā)展理念，堅持互利共贏的開放戰(zhàn)略，完善相關(guān)的制度機(jī)制，擴(kuò)大對外開放，推動形成全面開放新格局。另一方面，制定實施新的外商投資法，進(jìn)一步彰顯我國擴(kuò)大對外開放、促進(jìn)外商投資的決心和信心，積極營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境，以高水平對外開放推動國民經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

改革開放的實踐經(jīng)驗表明，擴(kuò)大對外開放，促進(jìn)外商投資，必須有健全的法治保障。制定新的外資基礎(chǔ)性法律，是黨中央提出的一項重要改革部署及立法任務(wù)。黨的十八屆三中全會提出，統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)，保持外資政策穩(wěn)定透明可預(yù)期。黨的十八屆四中全會提出，適應(yīng)對外開放不斷深化，完善涉外法律法規(guī)體系，促進(jìn)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制。黨的十九大報告對進(jìn)一步推動形成全面開放新格局作出了戰(zhàn)略部署，明確提出實行高水平的貿(mào)易和投資自由化、便利化政策，全面實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理，大幅度放寬市場準(zhǔn)入，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放，保護(hù)外商投資的合法權(quán)益。在這樣的一個大背景下，進(jìn)入改革開放40年以后第一個春天，全國人民代表大會審議通過了外商投資法，以實際行動向世人、國人表明我們黨將改革開放進(jìn)行到底的政治勇氣和歷史擔(dān)當(dāng)，充分展現(xiàn)新時代中國堅持對外開放的基本國策，堅定不移擴(kuò)大對外開放的堅定意志和堅強(qiáng)決心。

明確六大內(nèi)容 體現(xiàn)兩個特點(diǎn)

從內(nèi)容上看，外商投資法共6章42條，主要有以下幾方面:

一是對外商投資進(jìn)行了界定。外商投資法按照形成高水平的全面開放新格局的要求，在總結(jié)以往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足于我國國情，吸收借鑒國際上通行做法，進(jìn)一步豐富了外商投資的內(nèi)涵，采取了總括性定義和具體列舉的方式對外商投資進(jìn)行了界定。

二是規(guī)定了有關(guān)外商投資促進(jìn)的內(nèi)容。外商投資法在總則中明確規(guī)定“國家堅持對外開放基本國策，鼓勵外國投資者在中國境內(nèi)進(jìn)行投資活動”，同時在第二章投資促進(jìn)中，具體規(guī)定了11條內(nèi)容。

三是規(guī)定了對外商投資保護(hù)的內(nèi)容。外商投資法在投資保護(hù)一章中，針對存在的問題作了有針對性的規(guī)定。對于外商投資的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確，國家對外國投資者的投資不實行征收，只是在特殊情況下為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定對外國投資者投資實行征收或者征用。實行征收征用的時候，應(yīng)當(dāng)按照法定的程序來進(jìn)行，并且及時給予公平合理的補(bǔ)償。

四是規(guī)定了外商投資管理的內(nèi)容。外商投資法確立了準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理制度，同時按照內(nèi)外一致的原則對外商投資管理作出具體規(guī)定。明確外商投資需要辦理投資項目核準(zhǔn)和備案的，要按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；明確外國投資者在依法需要取得行政許可的行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行投資的，要依照有關(guān)規(guī)定辦理相應(yīng)的許可手續(xù)；明確外商投資的組織形式和組織機(jī)構(gòu)適用公司法和合伙企業(yè)的規(guī)定；明確外商投資企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動按照內(nèi)外資一致的原則實施管理。

五是規(guī)定了備案管理以及信息報告制度。外商投資法規(guī)定，負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，外商可以自由地進(jìn)入和進(jìn)行投資，對其采取備案的管理辦法。同時，參照借鑒國際上的通行做法，建立了外商投資信息報告制度，要求外國投資者和外國投資企業(yè)報告有關(guān)的投資信息，便于在外資政策的制定和外資的管理方面提供基礎(chǔ)信息。這里需要特別強(qiáng)調(diào)的是最小負(fù)擔(dān)原則，即通過企業(yè)登記、稅務(wù)登記等途徑以及其他渠道能夠了解外商投資信息的，按照信息共享的原則，不再增加外商投資企業(yè)申報負(fù)擔(dān)，只有無法通過共享獲得信息的情況下才要求外商按照有關(guān)規(guī)定報送信息。

六是規(guī)定了安全審查制度。安全審查制度是國際上外商投資管理方面的通行做法，在平衡經(jīng)濟(jì)利益和國家安全方面發(fā)揮重要的作用。我們國家實行負(fù)面清單制度以后采取相應(yīng)的措施，建立了外商投資的安全審查制度，將其作為實施外商準(zhǔn)入特別管理措施的必要補(bǔ)充。

值得一提的是，提交十三屆全國人大二次會議審議的外商投資法草案有41個條款，最終提交大會表決時變?yōu)?2條，新增加一些內(nèi)容。短短幾天時間內(nèi)，這其中的修改過程外界一直都較為關(guān)心。李飛介紹說，大會期間，全體代表對審議外商投資法草案高度負(fù)責(zé)，認(rèn)真進(jìn)行審議。共有1152名代表提了2232條意見和建議，大會法案組把這些意見全部收集上來進(jìn)行分類研究，其中，絕大多數(shù)代表認(rèn)為草案比較完善可行，贊成盡快通過。此外，還有幾百條具體修改意見，大部分是文字性修改意見。李飛說:“對于審議提出這些意見，能吸收的、合理的，我們盡量吸收，共對草案修改了30多處，其中有11處是實質(zhì)性的修改，包括增加保護(hù)商業(yè)秘密等條款。這些修改意見向大會主席團(tuán)匯報以后，再次經(jīng)過全體代表的醞釀，最終形成建議表決稿，并在全體會議上高票通過?！?/p>

作為一部基礎(chǔ)性法律，外商投資法的最大特點(diǎn)主要體現(xiàn)在兩個方面：管理模式、管理制度新和法律理念、法律制度框架新?！斑@兩個特點(diǎn)就決定了外商投資法是一部適應(yīng)新形勢需要、確立新型外商投資管理模式、構(gòu)建新型外商投資法律制度框架的基礎(chǔ)性法律。這部法律為相關(guān)的工作提供規(guī)范和指引，未對企業(yè)組織形式和生產(chǎn)經(jīng)營活動作具體規(guī)定，這就為下一步改革開放和利用外資的實際運(yùn)作留下必要的空間?！崩铒w說。

過去40年，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展是在開放的條件下取得的，未來中國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，也必須在更加開放的條件下進(jìn)行。據(jù)悉，目前國務(wù)院有關(guān)部門正在抓緊制定有關(guān)外商投資法的配套性規(guī)定。按照計劃，明年1月1日之前，這些配套制度將陸續(xù)出臺。