中國(guó)為什么要加入《武器貿(mào)易條約》

郭曉兵

今年以來，《武器貿(mào)易條約》似乎成為一個(gè)不大不小的熱點(diǎn)。先是美國(guó)總統(tǒng)特朗普4月宣布撤回在條約上的簽字，要求國(guó)會(huì)參議院停止該條約的批準(zhǔn)程序，后來又是中國(guó)國(guó)務(wù)委員兼外交部長(zhǎng)王毅9月在聯(lián)大宣布已啟動(dòng)加入該條約的國(guó)內(nèi)法律程序。那么，《武器貿(mào)易條約》是怎么來的，有什么重要意義，中國(guó)此時(shí)為何要加入該條約，這是當(dāng)前大家比較關(guān)注的一些問題。

《武器貿(mào)易條約》是一個(gè)什么樣的條約

《武器貿(mào)易條約》的由來

國(guó)際社會(huì)推動(dòng)制定《武器貿(mào)易條約》，主要是出于對(duì)常規(guī)武器，尤其是輕武器和小武器非法販運(yùn)與濫用的擔(dān)心。雖然核生化等大規(guī)模殺傷性武器毀傷效果強(qiáng)，但很少付諸實(shí)戰(zhàn)。而輕武器和小武器常見于地區(qū)沖突與內(nèi)戰(zhàn)之中，每年造成大量人員傷亡。因此有人說，輕武器和小武器才是真正的大規(guī)模殺傷性武器。聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯稱常規(guī)裁軍是拯救生命的裁軍。

鑒于此，一些非政府組織從上世紀(jì)80年代開始推動(dòng)國(guó)際社會(huì)加強(qiáng)常規(guī)武器貿(mào)易管制，到2013年修成正果，達(dá)成《武器貿(mào)易條約》。其發(fā)展歷程大體分三個(gè)階段。上世紀(jì)80年代到2003年是醞釀期，大赦國(guó)際、更安全世界、英美安全信息委員會(huì)和世界發(fā)展運(yùn)動(dòng)等非政府組織先是推動(dòng)歐盟制定“武器出口行為準(zhǔn)則”，后又起草“國(guó)際武器轉(zhuǎn)讓行為準(zhǔn)則”。2000年，牛津大學(xué)和大赦國(guó)際提出“國(guó)際武器轉(zhuǎn)讓框架公約”的條約文本。2003年，相關(guān)非政府組織聯(lián)合發(fā)起“武器控制運(yùn)動(dòng)”，支持簽署《武器貿(mào)易條約》。

2006年到2009年是聯(lián)大討論期。2006年，澳大利亞、日本、肯尼亞和英國(guó)等七國(guó)聯(lián)合向聯(lián)大裁軍與國(guó)際安全委員會(huì)提出議案，要求制定條約，《武器貿(mào)易條約》開始進(jìn)入聯(lián)合國(guó)議事日程。2008年，聯(lián)合國(guó)組建政府專家組，考察制定《武器貿(mào)易條約》的可行性。2009年12月，第64屆聯(lián)大通過決議，同意“推動(dòng)擬定一項(xiàng)武器貿(mào)易條約：建立常規(guī)武器進(jìn)出口和轉(zhuǎn)讓共同國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”。

2010年到2013年是條約談判期。根據(jù)聯(lián)大決議，《武器貿(mào)易條約》籌備委員會(huì)從2010～2012年先后召集四次會(huì)議，討論條約文本。2012年7月的談判會(huì)議本有望達(dá)成協(xié)議，但因?yàn)槊绹?guó)奧巴馬政府出于大選考慮暫不同意而流產(chǎn)。2013年3月，《武器貿(mào)易條約》最后一次談判會(huì)議也未能達(dá)成共識(shí)。一些國(guó)家遂放棄協(xié)商一致原則，將條約草案提交聯(lián)大表決。2013年4月2日，聯(lián)大以154票贊成、3票反對(duì)、23票棄權(quán)的多數(shù)表決方式通過《武器貿(mào)易條約》。該條約2014年12月24日正式生效，迄今已有138國(guó)簽約，105國(guó)批約。

《武器貿(mào)易條約》的內(nèi)容

該條約的目的是制定常規(guī)武器貿(mào)易的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，防止和消除常規(guī)武器非法貿(mào)易，并防止其轉(zhuǎn)作他用。它涵蓋的武器包括“7+1”，即“聯(lián)合國(guó)常規(guī)武器登記冊(cè)”規(guī)定的7類武器——作戰(zhàn)坦克、裝甲戰(zhàn)斗車、大口徑火炮系統(tǒng)、作戰(zhàn)飛機(jī)、攻擊直升機(jī)、軍艦、導(dǎo)彈和導(dǎo)彈發(fā)射器，外加小武器和輕武器。其規(guī)范的活動(dòng)包括武器的出口、進(jìn)口、過境、轉(zhuǎn)運(yùn)和中介活動(dòng)。其核心內(nèi)容是要求每個(gè)締約國(guó)建立和維持國(guó)家武器出口管制制度，包括國(guó)家管制清單。

2013年4月2日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過了《武器貿(mào)易條約》，以期對(duì)全球范圍內(nèi)的常規(guī)武器國(guó)際貿(mào)易制定一項(xiàng)共同標(biāo)準(zhǔn)。

條約規(guī)定了武器出口的三條禁止原則：不得違反聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議，特別是武器禁運(yùn);不得違反涉及常規(guī)武器轉(zhuǎn)讓或非法販運(yùn)的國(guó)際義務(wù);如武器用于犯下滅絕種族罪、危害人類罪、嚴(yán)重違反《1949年日內(nèi)瓦四公約》的行為，或?qū)嵤┢渌麘?zhàn)爭(zhēng)罪，則締約國(guó)不得批準(zhǔn)武器或物項(xiàng)的轉(zhuǎn)讓。

此外，它還對(duì)武器貿(mào)易的進(jìn)口、轉(zhuǎn)口、過境和轉(zhuǎn)運(yùn)、中介活動(dòng)、轉(zhuǎn)用、記錄、報(bào)告作了詳細(xì)規(guī)定。在運(yùn)行機(jī)制方面，它要求在條約生效后一年內(nèi)，召集一次締約國(guó)會(huì)議，其后繼續(xù)這一會(huì)議進(jìn)程。該條約還設(shè)立秘書處，協(xié)助實(shí)施條約。

《武器貿(mào)易條約》的意義

該條約是國(guó)際上第一個(gè)監(jiān)控常規(guī)武器國(guó)際貿(mào)易的多邊條約。在達(dá)成《武器貿(mào)易條約》之前，對(duì)國(guó)際武器貿(mào)易進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)制只有1992年聯(lián)合國(guó)設(shè)立的“常規(guī)武器登記冊(cè)”。各國(guó)自愿向聯(lián)合國(guó)提交七大類常規(guī)武器的進(jìn)出口情況，約束力有限。《武器貿(mào)易條約》將輕武器和小武器納入監(jiān)管，規(guī)定武器貿(mào)易的基本原則，要求各國(guó)建立出口管制機(jī)制，在常規(guī)武器貿(mào)易管控方面具有開創(chuàng)性意義。它有利于國(guó)際和地區(qū)和平、安全與穩(wěn)定，有利于減少人道主義災(zāi)難，有利于促進(jìn)常規(guī)武器國(guó)際貿(mào)易合作和互信。當(dāng)然，《武器貿(mào)易條約》是多方妥協(xié)產(chǎn)物，并非盡善盡美。一些較為激進(jìn)的國(guó)家批評(píng)條約未將彈藥和零部件納入其中，沒有將武器再次轉(zhuǎn)讓的可能性納入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

中國(guó)為什么調(diào)整對(duì)《武器貿(mào)易條約》的政策

中國(guó)對(duì)條約制定的貢獻(xiàn)

2006年以來，中國(guó)曾以建設(shè)性態(tài)度積極參與《武器貿(mào)易條約》的討論與制定。中國(guó)的基本立場(chǎng)是支持達(dá)成條約，但“條約談判應(yīng)以公開、透明和協(xié)商一致的方式循序漸進(jìn)地開展”。在條約談判過程中，中國(guó)既堅(jiān)持原則，又展現(xiàn)較大靈活性，同意將輕武器和小武器納入條約規(guī)制范圍，同意將國(guó)際人權(quán)法和國(guó)際人道主義法作為常規(guī)武器出口的重要考量因素，沒有堅(jiān)持禁止向非國(guó)家行為體轉(zhuǎn)讓武器等主張?？梢哉f，中國(guó)為最終達(dá)成條約草案做出了重要貢獻(xiàn)。

但在2013年4月聯(lián)大關(guān)于《武器貿(mào)易條約》的表決中，中國(guó)投了棄權(quán)票。之所以如此，主要是因?yàn)橹袊?guó)對(duì)多數(shù)表決的方式有不同看法。中國(guó)一是擔(dān)心繞開協(xié)商一致，以多數(shù)方式強(qiáng)行通過表決，會(huì)影響條約的有效性和普遍性，二是擔(dān)心多數(shù)表決的方式如果形成慣例，取代軍控談判中長(zhǎng)期堅(jiān)持的協(xié)商一致原則，可能造成更多的分歧和沖突。因此，時(shí)任中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)副代表王民指出，“中方支持該條約草案，但不贊成其表決方式，并特別強(qiáng)調(diào)這種做法不應(yīng)該成為今后軍控條約談判的先例。”盡管沒有簽署條約，但中國(guó)多次以觀察員身份參加條約締約國(guó)大會(huì)，并與相關(guān)各方保持溝通。

中國(guó)決定加入《武器貿(mào)易條約》的主要考慮

一是國(guó)際軍控領(lǐng)域亟需扶正祛邪，為多邊主義添薪加火。當(dāng)前，國(guó)際形勢(shì)發(fā)生深刻復(fù)雜的變化，單邊主義甚囂塵上，國(guó)際軍控體系備受沖擊。美國(guó)特朗普政府熱衷于廢約退群，撤簽《武器貿(mào)易條約》，退出《中導(dǎo)條約》，現(xiàn)在又打起了《全面禁止核試驗(yàn)條約》和《開放天空條約》的主意。國(guó)際軍控處在十字路口，何去何從，前景迷茫。中國(guó)此時(shí)選擇加入《武器貿(mào)易條約》，就是希望以身作則，帶動(dòng)更多國(guó)家加入，共同構(gòu)建合理有效的國(guó)際軍貿(mào)秩序。二是中國(guó)要借此推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，促進(jìn)國(guó)際合作與對(duì)話。在安全領(lǐng)域，中國(guó)已提出核安全命運(yùn)共同體、網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體等理念。加入《武器貿(mào)易條約》是中國(guó)在常規(guī)軍控領(lǐng)域踐行新安全觀、追求共同安全的又一具體舉措。

加入《武器貿(mào)易條約》會(huì)影響中國(guó)的對(duì)外軍貿(mào)嗎

隨著中國(guó)國(guó)防科技工業(yè)的壯大，中國(guó)對(duì)外軍貿(mào)發(fā)展也比較迅速。根據(jù)斯德哥爾摩國(guó)際和平研究所統(tǒng)計(jì)，近年中國(guó)武器出口額穩(wěn)居全球前五。那么加入《武器貿(mào)易條約》會(huì)不會(huì)影響中國(guó)對(duì)外軍貿(mào)發(fā)展呢？答案是不會(huì)。中國(guó)已經(jīng)建立完備的軍品出口管制制度，制訂了《中華人民共和國(guó)軍品出口管理?xiàng)l例》及相關(guān)清單。出口審批時(shí)嚴(yán)格遵循三項(xiàng)原則，即有助于接受國(guó)的正當(dāng)自衛(wèi)能力;不損害有關(guān)地區(qū)和世界的和平、安全與穩(wěn)定;不干涉接受國(guó)內(nèi)政。中國(guó)只與主權(quán)國(guó)家開展常規(guī)軍貿(mào)合作，不向非國(guó)家實(shí)體或個(gè)人提供武器?？傮w而言，中國(guó)軍品出口管制比《武器貿(mào)易條約》的相關(guān)規(guī)定更加嚴(yán)格，加入該條約并不會(huì)影響中國(guó)軍貿(mào)正常發(fā)展。

當(dāng)然，《武器貿(mào)易條約》會(huì)不斷發(fā)展完善，未來或許會(huì)出現(xiàn)一些新情況，需要未雨綢繆，早做打算。例如，有美國(guó)學(xué)者指出，如果未來國(guó)際人道主義法和人權(quán)法變得更加嚴(yán)格，《武器貿(mào)易條約》締約國(guó)的對(duì)外軍貿(mào)就會(huì)受到更多限制。此外，《武器貿(mào)易條約》第20條包含了修正條款，規(guī)定條約生效6年后，締約國(guó)可隨時(shí)對(duì)本條約提出修正案。針對(duì)這些潛在問題，中國(guó)加入條約后，需要通過參加締約國(guó)大會(huì)，以及參與制定和修訂國(guó)際人道主義法和人權(quán)法共塑規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)自身安全與共同安全的雙贏。

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院軍控研究中心主任）