政府購(gòu)買體育公共服務(wù)中的利益博弈與風(fēng)險(xiǎn)防控研究——以“徒步穿越大湘西”為例

劉藝文

前言

20世紀(jì)90年代上海市率先嘗試政府購(gòu)買公共服務(wù)，經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，在我國(guó)得到了全面推廣。近年來(lái)各級(jí)政府開(kāi)始將政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式運(yùn)用于體育公共服務(wù)中，這種方式有利于體育項(xiàng)目更好的推廣和開(kāi)展，但同時(shí)也伴隨著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生者分別是政府、體育社會(huì)組織和大眾，這三方在政府購(gòu)買體育公共服務(wù)中為了自身的利益形成了一種互相博弈的關(guān)系，這種博弈具有良性互動(dòng)的一面，有助于促進(jìn)政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的發(fā)展，同時(shí)也容易產(chǎn)生一些風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)對(duì)具體事例“徒步穿越大湘西”進(jìn)行分析，探討政府在購(gòu)買體育公共服務(wù)中各方利益行為和風(fēng)險(xiǎn)防控措施，對(duì)政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的發(fā)展具有重要意義。

1 研究對(duì)象

以“徒步穿越大湘西”活動(dòng)中政府購(gòu)買體育公共服務(wù)中產(chǎn)生的利益博弈和風(fēng)險(xiǎn)為研究對(duì)象。

2 研究方法

2.1 文獻(xiàn)資料法

為了全面了解政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的情況，采用現(xiàn)代信息技術(shù)和手段，從互聯(lián)網(wǎng)和學(xué)校圖書(shū)館收集，并對(duì)這些文獻(xiàn)資料進(jìn)行分類分析和整理。

2.2 實(shí)地考查法

根據(jù)任務(wù)的需要，對(duì)徒步穿越大湘西活動(dòng)路線進(jìn)行實(shí)地考察，了解政府購(gòu)買體育公共服務(wù)現(xiàn)狀及相關(guān)政策法規(guī)。

2.3 案列分析法

對(duì)由湖南省體育局主辦，由湖南凌鷹戶外體育運(yùn)動(dòng)有限公司全程運(yùn)營(yíng)并提供專業(yè)的活動(dòng)支持及后勤安全保障的活動(dòng)“徒步穿越大湘西”進(jìn)行案例分析。

3 政府購(gòu)買體育公共服務(wù)中利益相關(guān)者分析

政府購(gòu)買體育公共服務(wù)是指政府通過(guò)招標(biāo)或其他方式將原來(lái)政府直接提供的體育公共服務(wù)委托給適合的體育社會(huì)組織執(zhí)行，政府依據(jù)最終體育公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付服務(wù)費(fèi)用。購(gòu)買體育公共服務(wù)的程序是政府按照財(cái)政預(yù)算編制時(shí)限與實(shí)際需求，提出購(gòu)買項(xiàng)目?jī)?nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)。在政府門戶網(wǎng)站公開(kāi)購(gòu)買項(xiàng)目預(yù)算資金、主要內(nèi)容、承接標(biāo)準(zhǔn)等信息征求大眾意見(jiàn)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等方式，抽取3到5名專家對(duì)承接主體進(jìn)行審查，審查過(guò)程接受監(jiān)督。確定體育社會(huì)組織后在政府網(wǎng)站上公示一周，公示無(wú)異議的簽訂合同。政府監(jiān)督社會(huì)組織嚴(yán)格履行合同，體育社會(huì)組織積極主動(dòng)的完成相關(guān)工作并配合政府審查。

弗里曼認(rèn)為利益相關(guān)者是指“能夠影響一個(gè)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到一個(gè)組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過(guò)程影響的所有個(gè)體和群體”。[1]政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的目標(biāo)是為了更好的服務(wù)大眾，促進(jìn)全民健身事業(yè)的發(fā)展。其利益相關(guān)者是政府、體育社會(huì)組織、大眾。在“徒步穿越大湘西”項(xiàng)目中政府是指湖南省體育局，是本次項(xiàng)目主導(dǎo)者，其根據(jù)大眾需求制定目標(biāo)，舉辦招標(biāo)會(huì)，審核標(biāo)書(shū)，最終確定項(xiàng)目的承接方。體育社會(huì)組織是指凌鷹戶外運(yùn)動(dòng)公司，是本次項(xiàng)目承接方，根據(jù)湖南省體育總局提出的目標(biāo)撰寫(xiě)標(biāo)書(shū)，中標(biāo)后負(fù)責(zé)全程運(yùn)營(yíng)“徒步穿越大湘西”項(xiàng)目。大眾是指接受服務(wù)的群體，是本次項(xiàng)目的享受者，參與“徒步穿越大湘西”項(xiàng)目，享受優(yōu)質(zhì)的體育公共服務(wù)。在“徒步穿越大湘西”項(xiàng)目過(guò)程中，政府、體育社會(huì)組織、大眾都有不同的利益訴求。

政府是購(gòu)買體育公共服務(wù)的主導(dǎo)，它在購(gòu)買體育公共服務(wù)的利益是服務(wù)大眾，提高大眾生活品質(zhì)。在購(gòu)買過(guò)程中合理利用資金，花最少的錢，辦大眾滿意的事。湖南省體育局調(diào)查了近年來(lái)體育市場(chǎng)上流行馬拉松、越野跑、徒步等戶外體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，這類項(xiàng)目大眾參與度較高，而且對(duì)弘揚(yáng)中華紅色文化，拉動(dòng)舉辦地的經(jīng)濟(jì)具有重要意義。湖南省體育局通過(guò)購(gòu)買體育公共服務(wù)的形式將項(xiàng)目外包給了凌鷹戶外運(yùn)動(dòng)公司。體育社會(huì)組織是購(gòu)買體育公共服務(wù)的承接方，它的主要利益是與政府構(gòu)建良好合作關(guān)系，在承接項(xiàng)目的過(guò)程中盈利、樹(shù)立良好社會(huì)形象打造品牌的知名度。凌鷹戶外運(yùn)動(dòng)公司承接了“徒步穿越大湘西”項(xiàng)目，第一，在項(xiàng)目過(guò)程中物資的采購(gòu)、路線的規(guī)劃、工作人員的安排等一系列都需要與政府進(jìn)行溝通，在你來(lái)我往的過(guò)程中，雙方構(gòu)建良好的合作關(guān)系。使自己成為社會(huì)體育項(xiàng)目承接的主要力量，并在以后的項(xiàng)目、資金方面得到政府的支持，將利益最大化。第二，通過(guò)徒步穿越項(xiàng)目的成功舉辦，給大眾提供良好的服務(wù)，與大眾進(jìn)行交流，營(yíng)造良好的社會(huì)形象，樹(shù)立品牌。大眾是購(gòu)買體育公共服務(wù)中的被服務(wù)者，它的主要利益是享受到優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，公民的權(quán)利得到保障。

4 政府購(gòu)買體育公共服務(wù)中利益相關(guān)者的博弈及其風(fēng)險(xiǎn)分析

以“徒步穿越大湘西”為例。政府方面，湖南省政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《湖南省政府購(gòu)買公共體育服務(wù)實(shí)施方案》，湖南省體育局從眾多體育社會(huì)組織選取凌鷹戶外體育運(yùn)動(dòng)公司運(yùn)營(yíng)“徒步穿越大湘西”項(xiàng)目，根據(jù)方案實(shí)施購(gòu)買程序。并且在實(shí)施過(guò)程中履行了監(jiān)督職責(zé)。大眾方面，滿足大眾的需求，近年來(lái)流行徒步、馬拉松、越野跑等戶外體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，大眾參與度較高，“徒步穿越大湘西”體育項(xiàng)目連續(xù)舉辦了四年，受到了大眾的喜愛(ài)。物資采購(gòu)少數(shù)透明，在湖南省政府采購(gòu)網(wǎng)可以查詢到《湖南省體育局“走紅軍走過(guò)的路，徒步穿越大湘西”單一來(lái)源采購(gòu)公示》，但無(wú)法查詢到其他具體的財(cái)政數(shù)據(jù)。體育社會(huì)組織方面，湖南凌鷹戶外體育運(yùn)動(dòng)與政府建立了良好的合作關(guān)系，通過(guò)“徒步穿越大湘西”項(xiàng)目加強(qiáng)與大眾的交流，樹(shù)立了良好的社會(huì)形象。連續(xù)六年評(píng)為全國(guó)十佳戶外機(jī)構(gòu)，其名下有國(guó)家體育旅游精品賽事、世界級(jí)旅游目的地賽事、全地形越野跑賽事等。

根據(jù)實(shí)例分析。政府與體育社會(huì)組織利益博弈下產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，第一，在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中，對(duì)政府購(gòu)買體育公共服務(wù)沒(méi)有專門的規(guī)定，湖南省政府制定了《湖南省政府購(gòu)買公共體育服務(wù)實(shí)施方案》，只有大致的購(gòu)買程序，具體的購(gòu)買要求、詳細(xì)的監(jiān)督辦法均沒(méi)有，法律體系不全面，極易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。第二，政府掌握著購(gòu)買體育公共服務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，社會(huì)組織位于被選擇的位置，雙方處于不平等的狀態(tài)。通俗的說(shuō)體育社會(huì)組織有求于政府，在這樣的情形下容易滋生腐敗。第三，政府在選擇體育公共服務(wù)承接方時(shí)，對(duì)參加競(jìng)爭(zhēng)的體育社會(huì)組織沒(méi)有進(jìn)行深入的調(diào)查，在不了解體育社會(huì)組織的真實(shí)能力下匆忙的做出購(gòu)買決策，可能導(dǎo)致體育社會(huì)組織沒(méi)有能力完成項(xiàng)目，大眾對(duì)服務(wù)不滿意。第四，沒(méi)有有效的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，評(píng)價(jià)主體就是購(gòu)買方，沒(méi)有獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)人員沒(méi)有專業(yè)的資質(zhì)，沒(méi)有科學(xué)合理的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，這些很可能導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果的不公正。

政府與大眾利益博弈下產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，第一，政府在確定體育項(xiàng)目以前應(yīng)該征求大眾意見(jiàn)，但是政府公布消息渠道單一，在大眾沒(méi)有閱讀到消息時(shí)體育項(xiàng)目就被確定了，無(wú)法確保政府最終確定的體育項(xiàng)目就是大眾真正所需要的。第二，官方公布的財(cái)政數(shù)據(jù)都是年度總數(shù)據(jù)，無(wú)法查詢到體育項(xiàng)目花費(fèi)的具體財(cái)政數(shù)據(jù)，大眾根本無(wú)法進(jìn)行財(cái)政監(jiān)管。

體育社會(huì)組織與大眾利益博弈下產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)政府與體育社會(huì)組織之間產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，大眾就成為了風(fēng)險(xiǎn)的承受者，第一，購(gòu)買體育公共服務(wù)在我國(guó)近幾年才興起，政府不了解體育項(xiàng)目的具體運(yùn)作，在購(gòu)買體育公共服務(wù)時(shí)會(huì)出現(xiàn)高于或是低于市場(chǎng)價(jià)的情況，當(dāng)高于市場(chǎng)價(jià)時(shí)，體育社會(huì)組織盈利會(huì)越多，但服務(wù)質(zhì)量并不一定會(huì)提高。當(dāng)?shù)陀谑袌?chǎng)價(jià)時(shí)，體育社會(huì)組織為了盈利，可能會(huì)從大眾處收取其他費(fèi)用，此時(shí)服務(wù)質(zhì)量肯定會(huì)差。第二，某一個(gè)體育社會(huì)組織成功的舉辦一次或是幾次體育項(xiàng)目后，政府會(huì)對(duì)該體育社會(huì)組織形成依賴，相關(guān)的體育項(xiàng)目都會(huì)由該體育社會(huì)組織來(lái)舉辦，甚至?xí)绊懙秸贫ㄙ?gòu)買體育公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，不利于政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的發(fā)展，損害大眾利益。

5 政府購(gòu)買體育公共服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)防控措施

5.1 完善政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的法律法規(guī)

法律法規(guī)是指導(dǎo)著政府購(gòu)買體育公共服務(wù)行為，是防范風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。目前我國(guó)政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買體育公共服務(wù)缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)，在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》沒(méi)有對(duì)政府購(gòu)買體育公共服務(wù)做出專門的規(guī)定，使得我國(guó)各級(jí)政府購(gòu)買體育公共服務(wù)缺乏國(guó)家層面的法律依據(jù)。各級(jí)政府制定政府購(gòu)買體育公共服務(wù)方案只有大體框架。國(guó)家層面需要盡快制定相關(guān)法律體系，在國(guó)家層面沒(méi)有對(duì)政府購(gòu)買體育公共服務(wù)做出專門的規(guī)定之前，各級(jí)地方政府根據(jù)該地政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的發(fā)展制定和完善相關(guān)的地方性規(guī)范文件，通過(guò)法律法規(guī)嚴(yán)格規(guī)范政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的過(guò)程。

5.2 加強(qiáng)政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的綜合能力

政府購(gòu)買體育公共服務(wù)使得政府從具體的服務(wù)事務(wù)中解脫出來(lái)，但政府并不是徹底不管，而是責(zé)任比以前更加重大。第一，在做決策前在政府門戶網(wǎng)站上公開(kāi)征求大眾意見(jiàn)，同時(shí)利用電子媒體信息覆蓋廣和傳播速度快的特點(diǎn)增強(qiáng)傳播力度，充分調(diào)查大眾的真正的需求，組織相關(guān)專家進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和可行性分析，針對(duì)大眾需求做出決策。第二，確定體育項(xiàng)目后，需要對(duì)該體育項(xiàng)目的市場(chǎng)運(yùn)行成本進(jìn)行調(diào)查，避免出現(xiàn)購(gòu)買價(jià)過(guò)高于或過(guò)低于市場(chǎng)價(jià)。對(duì)承接服務(wù)的體育社會(huì)組織進(jìn)行深入的調(diào)查，考察體育社會(huì)組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)是否合理、專業(yè)人員配備情況、財(cái)務(wù)制度是否清晰和是否有承接大型賽事的經(jīng)驗(yàn)等，從多方面進(jìn)行考核，再確定承接方，保障大眾能夠接受到最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。第三，在體育項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中要跟蹤監(jiān)管，政府并不是購(gòu)買過(guò)后就做甩手掌柜，需要扮演一個(gè)監(jiān)工的角色，跟進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度，掌握資金使用狀況，服務(wù)落實(shí)情況。通過(guò)加強(qiáng)政府自身的綜合能力，減少風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

5.3 健全政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的監(jiān)督體系

內(nèi)部監(jiān)督，第一，由政府監(jiān)管部門對(duì)資金使用及流向進(jìn)行自我監(jiān)督，并定期向社會(huì)公布具體資金明細(xì)表，增加資金的透明度。第二，對(duì)負(fù)責(zé)政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的官員進(jìn)行監(jiān)督，目前政府在購(gòu)買體育公共服務(wù)中處于主導(dǎo)的位置，體育社會(huì)組織爭(zhēng)取項(xiàng)目時(shí)可能會(huì)向負(fù)責(zé)的官員使用行賄的手段，為了防止這樣風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門加強(qiáng)對(duì)負(fù)責(zé)的官員進(jìn)行監(jiān)督，并加強(qiáng)道德教育。第三，政府監(jiān)管部門要加強(qiáng)對(duì)承接項(xiàng)目的體育社會(huì)組織的監(jiān)督，定期抽查項(xiàng)目的進(jìn)展，并要求其提供質(zhì)量安全報(bào)告和項(xiàng)目成本財(cái)務(wù)明細(xì)。

外部監(jiān)督，政府部門要給大眾灌輸積極參與體育公共事業(yè)監(jiān)督的意識(shí)，積極行使監(jiān)督的權(quán)利。第一，鼓勵(lì)大眾查閱政府財(cái)政報(bào)告，對(duì)檢舉官員腐敗和舉報(bào)體育社會(huì)組織不法行為的大眾給與獎(jiǎng)勵(lì)。第二，發(fā)揮媒體的作用，在購(gòu)買體育公共服務(wù)的過(guò)程中，讓新聞媒體參與其中，行使監(jiān)督的權(quán)利，減少風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

5.4 引入政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

政府是購(gòu)買的主體，同時(shí)又是評(píng)價(jià)的主體，相當(dāng)于自己給自己評(píng)價(jià)，很難做到公平公正，引入第三方獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，有利于政府購(gòu)買體育公共服務(wù)的發(fā)展。首先要形成公平公正的評(píng)價(jià)原則，其次建立科學(xué)合理的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，可以從政府的投入、體育社會(huì)組織的供給、大眾滿意度三個(gè)方面來(lái)建立，最后選取專業(yè)的評(píng)價(jià)人員構(gòu)成，形成科學(xué)、有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。