中國足協(xié)引援調節(jié)費制度的法律問題評析

翁武耀，薛皓天

2017年6月20日、2018年2月4日，中國足協(xié)“為限制足球俱樂部追求短期成績、高價引援，規(guī)范球員轉會行為，維護職業(yè)足球聯(lián)賽市場秩序，促進職業(yè)足球健康、穩(wěn)定發(fā)展”[1]，在中超、中甲聯(lián)賽2017年夏季轉會窗與2018年轉會窗出臺了引援調節(jié)費，即“注冊轉會期內引入外援支出超過4 500萬元/人，引入內援支出超過2 000萬元/人的，應等額繳納引援調節(jié)費。[2]”該政策出臺伊始，其內容的嚴厲性使中國足球聯(lián)賽高價引援總支出銳減，限制高價引援取得初步成效。然而，不少俱樂部紛紛以各種方式嘗試規(guī)避調節(jié)費，例如通過違約金、“以薪代費”等方式引入外援。而亦有消息披露，本應納入足球發(fā)展基金會作青訓支出的調節(jié)費，卻因面臨社團管理與收費規(guī)范等法律障礙，一直由足協(xié)代管，無法入賬[3]，調節(jié)費的實施一度陷入兩難。由此，引援調節(jié)費出臺的正當性何在?實施的政策效果如何?該項制度對俱樂部的權益又有何影響?這些都是引援調節(jié)費制度出臺以后需要深思的問題。適值足協(xié)于2018年末又出臺《中超俱樂部財務約定指標(2019-2021)》，對足球俱樂部的總支出、投資人注資、虧損額、球員薪酬以及獎金設置了限額[4]，又稱“四帽”新政。故對引援調節(jié)費的深思將有助于我們更進一步認識足協(xié)目前的治理現(xiàn)狀，并促其采取符合法治精神且行之有效的治理措施，亦為今后“四帽”新政的規(guī)范化實施提供經驗。

1 中國足球的職業(yè)化改革與現(xiàn)狀

中國足球的改革始于1992年的紅山口會議。計劃經濟背景下的“體工隊”模式已使得中國足球問題重重，紅山口會議使其轉向職業(yè)化、市場化的改革方向。隨著1994年的甲A聯(lián)賽的正式開幕，再到2004年的中國足球超級聯(lián)賽，中國足球職業(yè)聯(lián)賽市場從產生到逐步成熟。但由于足球改革的不完善，其也歷經了俱樂部產權不清、賭球受賄、法規(guī)不完善等問題[5]，但聯(lián)賽的職業(yè)化、市場化依然在堅持推進。2015年的《中國足球改革發(fā)展總體方案》提到要建立具有獨立社團法人資格的職業(yè)聯(lián)賽理事會，使擁有中超股份的俱樂部真正派代表至理事會任職，進一步推進足球職業(yè)聯(lián)賽的市場化[6]。而球員轉會作為聯(lián)賽市場的重要組成部分，更需注重發(fā)揮其市場作用，推動中國足球人才資源的培養(yǎng)和儲備。2015年12月30日，中國足協(xié)出臺的《中國足球協(xié)會球員身份與轉會管理規(guī)定》標志著球員和俱樂部在足球市場的交易行為中將享有更為寬廣的意思自治空間[7]?？梢哉f，中國足球正在走向以市場化為導向的足球強國之路。

然而，充分的市場化引發(fā)市場失靈現(xiàn)象。近幾年，在國家體育產業(yè)政策及足球改革的激勵下，廣州恒大、山東魯能、河北華夏幸福等俱樂部對聯(lián)賽市場投入巨大。在2017年冬季轉會窗口期間，世界轉會交易前10有一半為中超占據(jù)，當時評估身價僅為47.5萬歐元的張呈棟[8]，市場轉會價格更高達2 044萬歐元[9]。高價引援市場與激烈的競爭固然能提升中超、中甲的觀賞性，但是短期內使得俱樂部們背負巨額負債，長期并不利國內球員的培養(yǎng)。為此，足協(xié)出臺的引援調節(jié)費制度，本意在通過限制高價引援平息市場資本之熱，引導其走向長期健康發(fā)展。不過，足協(xié)引入引援調節(jié)費，合法性和合理性尚存疑問，上述目的能否有效實現(xiàn)有待考察。

2 引援調節(jié)費的法律屬性分析

2.1 足協(xié)法律定位及引援調節(jié)費行使的權力屬性

2017年《中國足球協(xié)會章程》(以下簡稱《章程》)第3條第1款規(guī)定：“中國足協(xié)是中華人民共和國從事足球運動的組織自愿結成的全國性、非營利性、體育類社團法人”。從《章程》第3條第1款的規(guī)定來看，足協(xié)是由從事足球運動的組織自愿結成的非營利性社團法人，即足球運動組織的行業(yè)協(xié)會。理論上，行業(yè)協(xié)會具有自治性，其成員通過章程等社會契約賦予行業(yè)協(xié)會治理協(xié)會成員的權力，從而實現(xiàn)對行業(yè)內部各俱樂部的自治性管理[10]。然而，《章程》第3條第2款又規(guī)定：“中國足協(xié)……根據(jù)法律授權和政府委托管理全國足球事務?！庇直砻髯銋f(xié)的某種公法屬性，透過“法律授權”與“政府委托”而取得。就后者而言，政府委托是政府機關將行政性事務委托足協(xié)，在這一委托關系中行政主體仍是政府而非足協(xié)。對于《章程》中規(guī)定的“法律授權”，有觀點認為，《體育法》第39條“全國性的單項體育協(xié)會管理該項運動的普及與提高工作，代表中國參加相應的國際單項體育組織”，即為授權足協(xié)管理全國足球事務的法律條款[11]。

上述觀點其實都體現(xiàn)了足協(xié)性質之一面。雖然足協(xié)的內部章程將其定位為“非營利性的社團法人”，在應然層面與改革方向上，都應將之視為獨立的社團法人，并且在2017年1月，足球管理中心被正式撤銷，實現(xiàn)了足協(xié)與體育總局在組織機構上的真正“脫鉤”。但在實然層面，財權方面，“足協(xié)不享有自主經費支配權，均由國家體育總局財務結算中心作出”[12]；在人事任免方面，中國足協(xié)一般由國家體育總局副局長擔任，存在行政人員混同的情形；從職能的視角看，足協(xié)仍是一個承擔足球公共管理職能的公共主體，在足球行業(yè)內具有法律上的管理壟斷權，其“存在濫用權力的可能”[13]。因此，現(xiàn)階段將中國足協(xié)定位為一種客觀事實上履行公共職能，能夠行使公共權力[14]，具有社會與行政共治性質的社會團體，更為妥當。

足協(xié)的引援調節(jié)費政策，始見于2017年2月23日出臺的《關于規(guī)范管理職業(yè)俱樂部的通知》(足球字[2017]81號)，該文件由足協(xié)第十屆執(zhí)委會制定。根據(jù)《章程》第36條第1款規(guī)定，執(zhí)委會作為足協(xié)會員大會的執(zhí)行機構，應當體現(xiàn)廣泛的代表性。但是，第十屆足協(xié)執(zhí)委會的成員中過半數(shù)為行政人員，可見執(zhí)委會的決議實質上有強烈的行政色彩。而根據(jù)足協(xié)《關于2017年夏季注冊轉會期收取引援調節(jié)費相關工作的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)規(guī)定，要求俱樂部需有調節(jié)費轉賬匯款的證明：“若手續(xù)齊全”，才能夠為“俱樂部辦理球員的注冊轉會手續(xù)”?？梢娬{節(jié)費本質上是足協(xié)對俱樂部的一種強制性管理行為，并且處于行政主導之下，是實質上的行政行為。

2.2 引援調節(jié)費與其他強制性財產給付的比較

由于征收引援調節(jié)費是一種自上而下的強制性管理行為，故應與公法上強制性財產給付較為相似。在此，通過與行政事業(yè)性收費、稅、罰款這三類強制性財產給付進行比較，以探尋調節(jié)費的法律屬性，為進一步探究其的合法性與合理性奠定基礎。

2.2.1 行政事業(yè)性收費

所謂行政事業(yè)性收費，究其實質，是指一種基于對待給付的收費。在受益者付費的視角之下，費是指政府部門、企業(yè)和事業(yè)單位社會團體，由于受益人提供一定的勞務或者資源使用權而向受益者收取的費用[15]。但需注意的是，這種行政事業(yè)性收費不是基于民法上的合同，其實質強制性體現(xiàn)在公民的選擇自由是抽象的，要么就接受公共機構單方面確定的條件，要么就放棄以至于無法享受該項公共產品[16]，故引援調節(jié)費與上述行政性事業(yè)收費雖都是名義上的“費”，且二者的征收主體都可以是社會團體，但兩者仍然存在顯著的差異：(1)本質角度，行政事業(yè)性收費一般遵循成本補償與受益者付費原則，而足協(xié)并沒有提供某項準公共物品從而付出成本，所以調節(jié)費不是一種基于回收成本的“受益者付費”；(2)強制性程度，如果調節(jié)費具有上述行政事業(yè)性收費的性質，那么尚存選擇放棄準公共產品的享用以避免繳費的自由。但實際上，俱樂部引援支出達到限定的額度，必須強制繳納調節(jié)費，不存在放棄準公共產品的享用以避免繳費的可能，除非放棄自身的引援需求，故引援調節(jié)費的強制性程度更深。

2.2.2 稅

稅指的是國家或其他公法團體為財政收入或其他附帶目的，對滿足法定構成要件的人強制課以的無對價金錢給付義務。稅收有以下三點特征：(1)稅收以財政收入為其主要目的，但個別稅種強調以特定目的為其首要目的；(2)稅收是一種剝奪私人財產的行為，恪守稅收法定原則；(3)稅收是一種無對價的給付行為，與費的受益原則相區(qū)別，其建基于量能原則[17]。而反觀引援調節(jié)費，首先，雖然調節(jié)費并不符合稅收的財政目的，但它具有對高價引援行為的經濟誘導目的；其次，調節(jié)費規(guī)定繳費將用于足球發(fā)展基金會，具有?？顚Ｓ媚康?；最后，調節(jié)費雖然名義上是一種“費”，但它并不具有對價性特征，而是當引援支出超過一定的“起征點”后，應當向足協(xié)繳納調節(jié)費，體現(xiàn)無對價性。故調節(jié)費符合特定目的稅的特征。但二者在形式上的差異也非常明顯：(1)制定主體上，稅由一國的立法機構制定，調節(jié)費由足協(xié)的執(zhí)委會制定；(2)法源依據(jù)上，稅由法律規(guī)定，而調節(jié)費由足協(xié)的規(guī)范文件規(guī)定。

2.2.3 罰款

所謂罰款，是指由行政執(zhí)法單位強制違反相應法律法規(guī)的個人或單位向其繳納一定數(shù)量金錢的責任形式。引援調節(jié)費與足協(xié)罰款性質的相似點在于：(1)制定主體相同，足協(xié)可以社團罰的形式進行罰款，故兩者的規(guī)范性文件都可由足協(xié)制定；(2)兩者繳納的費用金額都偏高，調節(jié)費對超出“起征點”的引援支出進行等額收取，罰款也是對原標的額的一倍至數(shù)倍進行征收。但二者也存在重大差異：罰款旨在針對違法行為，該違法行為具有可歸責性。而引援調節(jié)費是為了“限制高價引援”“規(guī)范球員轉會行為”，并非為懲戒、杜絕高價引援行為，而是對高價引援行為設置經濟杠桿。

2.2.4 小結

作為兼具公私法屬性社團法人的足協(xié)，其執(zhí)委會在行政主導下制定的調節(jié)費，是一種實質上的公權力行使行為，具有強制性。在實質上，調節(jié)費顯現(xiàn)的無對價性、對高價引援行為的經濟誘導性以及?？顚Ｓ玫忍卣鳎深惐葹樽銋f(xié)規(guī)定的事實上的一種“特定目的稅”。目前足協(xié)出臺的引援調節(jié)費具有公權力屬性，但是考慮到由于形式要件的差異，調節(jié)費不能被歸類為一種稅收，所以理論上將引援調節(jié)費歸入特別公課中的管制性特別公課，更為適當。

3 作為市場干預的引援調節(jié)費的正當性考察

3.1 引援調節(jié)費合法性考察

目前，盡管足協(xié)尚未實現(xiàn)完全的行業(yè)自治，甚至該項調節(jié)費制度的出臺，具有實質上公權力屬性，但其仍不得與足協(xié)內部具有最高效力的規(guī)范性文件《章程》相沖突?！墩鲁獭返?7條第16款規(guī)定“執(zhí)委會有權對會員大會權限以外的所有事務做出決定，但根據(jù)本章程規(guī)定需要由特定機構處理的事務除外”。根據(jù)第26條對于會員大會職權的規(guī)定，除非調節(jié)費的制定屬于該條第12款規(guī)定的“其他重大事宜”，否則制定調節(jié)費并不在其職權范圍內。那么引援調節(jié)費的制定是否是一項“重大事宜”?

依循上文對調節(jié)費法律屬性的探究，由于其具有無對價性等特征，可類比為足協(xié)規(guī)定的事實上的稅收。而稅收是對人民基本權利的介入，所以稅收的課征需經過人民的同意[18]。再加之，引援支出超過限額后需要繳納支出全額的100%費用。故其表現(xiàn)為一種對私人財產權的烈性剝奪與高度干預。如此，該項對俱樂部權益密切相關的調節(jié)費，不可不說是一項“重大事宜”，將其納入會員大會權限范圍，比放任于執(zhí)委會自由裁斷，更符合調節(jié)費對于《章程》的合規(guī)性以及足協(xié)內部治理的民主性要求。

那么，理論上為管制性特別公課的調節(jié)費，是國家基于公權力要求特定人為一定公法上金錢給付義務，所以需要將其約束在法定的范圍內，為其設置標準、制定程序，防止這種公權力超越法定目的肆意“侵犯”私人財產。目前來看，由于《預算法》與《立法法》的相應約束，政府部門的非稅收入正逐漸邁入法治化的軌道。而非政府部門，例如足協(xié)這類帶有官方性質的社會團體，出臺的諸如調節(jié)費一類的特別公課尚遠離法治化軌道。引援調節(jié)費沒有受到行業(yè)內部自治民主有效約束，而足協(xié)對俱樂部征收調節(jié)費這一管理行為實質上邁入公法領域，《體育法》等相關法律法規(guī)中欠缺能夠對之產生約束的相關條款。故這種管理行為實質上脫離私法領域而游走于公法規(guī)制的真空地帶，亟需相應的法律規(guī)范，使其步入法治軌道，使相對人亦可依法享受法律上的救濟。

3.2 引援調節(jié)費的合理性考察

征收引援調節(jié)費本質上是一種公法屬性行為，作為一種手段存在，旨在限制高價引援、促進聯(lián)賽市場健康發(fā)展，因而在這種手段與目的關系中，應當遵循比例原則[19]，即妥當性原則、必要性原則與狹義比例原則[20]。比例原則是丈量該項公法行為是否合理的標尺。所以，對于該項制度，其超出限額須繳調節(jié)費的手段，應與限制高價引援、促進聯(lián)賽市場健康發(fā)展的目的相適應，故應當考察：(1)妥當性，引援調節(jié)費規(guī)則是否能夠實現(xiàn)限制高價引援行為的目標；(2)必要性，在足協(xié)能夠實現(xiàn)限制高價引援行為的所有手段之中，引援調節(jié)費是否是對成員俱樂部權利限制最小的一種；(3)狹義比例性，調節(jié)費對俱樂部權利的損害與其所欲實現(xiàn)的目標應當保持一定的比例關系，對俱樂部的權利侵害應當最小化。以下將具體審視引援調節(jié)費在三項子原則當中的實現(xiàn)情況。

3.2.1 引援調節(jié)費的妥當性考察

引援調節(jié)費《實施意見》中的目標為：“為限制足球俱樂部追求短期成績、高價引援，規(guī)范球員轉會行為，維護職業(yè)足球聯(lián)賽市場秩序，維護職業(yè)足球健康、穩(wěn)定發(fā)展?！本鸵{節(jié)費實施的情況來看，2017年6月19日至7月14日的轉會窗期間，轉會支出僅有1 400萬歐元，比之2016年中超夏季轉會的1.4億歐元，僅為十分之一[21]。而在2018年冬季轉會窗期間，截止2018年3月1日的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中超16強的轉會總支出為1.45億歐元，而上一年冬窗轉會約為3.9億歐元，約占總支出的35%[22]，呈現(xiàn)出反彈趨勢。故制度能否達成其目標還需進一步考量。

在2017年夏窗轉會時，科隆的莫德斯特轉會當時的天津權健，總花費將超過3 500萬歐元，然而，權健與科隆先簽下兩年的租借合同，一次性支付570萬歐元(調節(jié)費限額折算為573歐元)，其后附加了兩年2 900萬歐元的買斷條款[23]。而在2018年的冬窗期間，發(fā)生了更多疑似規(guī)避行為。比如，據(jù)有關媒體報導，比利亞雷爾曾與巴坎布解約，以自由身的形式加盟北京中赫國安，按照先例可不繳調節(jié)費。但實際上巴坎布還須向原俱樂部支付4 000萬歐元違約金[23]，國安以開出1 800萬歐元的年薪(以往年薪不到250萬歐元)加以彌補[24]，通過變相的支出形式以完成轉會。

上述問題的根源不光在于，作為“納稅人”的俱樂部對于無對價的“征稅”帶有一種本能的抵制心理，存在實施“避稅”的原始需求[26]。規(guī)則本身的模糊，比如“資金支出”認定標準的模糊，是造成俱樂部紛紛“避稅”的另一誘因。不少俱樂部通過形式上的交易安排，采取分期付款、“以薪代費”、自由身轉會、簽字費、經紀人傭金等形式，來降低俱樂部向對方球隊支付的轉會費，不觸及引援支出的限額。另外，不僅利用規(guī)則的缺漏“避稅”，足協(xié)對俱樂部財務審計的不完善、對臺下交易的調查困難，亦促成了關聯(lián)方支付與隱藏支付等違反足協(xié)規(guī)章的“逃稅”行為的產生。

為了有效推行調節(jié)費，足協(xié)于2018年2月12日又出臺了《關于執(zhí)行收取引援調節(jié)費相關工作的補充規(guī)定》(以下簡稱《補充規(guī)定》)，以封堵可能的“避稅”漏洞。然而，反“避稅”規(guī)則的確立仍然不能完全保證調節(jié)費的有效實施，足協(xié)對俱樂部財務審計的不足從根本上制約著足協(xié)“審查和調查”的能力，而規(guī)則的粗糙依然考驗著“避稅”條款今后的效力。

3.2.2 引援調節(jié)費的必要性考察

從縱向時間節(jié)點上看，自恒大集團2010年接手廣州足球后，廣州恒大即開啟了中超聯(lián)賽的“黃金時代”，各俱樂部的總收入、轉會費總額、薪資總額紛紛創(chuàng)下新高，由此也引發(fā)了球員身價虛高，俱樂部惡性競爭的局面?？梢姡{節(jié)費制度正是足協(xié)應對聯(lián)賽市場“過度繁榮”的首次治理。

觀察橫向上其他體育職業(yè)聯(lián)賽賽場，歷史悠久的歐洲冠軍聯(lián)賽和歐足聯(lián)歐洲聯(lián)賽，以及美國的職業(yè)籃球聯(lián)賽(NBA)，對于年薪增長和轉會費高漲所引發(fā)的俱樂部間惡性競爭，同樣出臺了類似的財政措施。為應對施行博斯曼法案之后俱樂部經營兩極分化，多數(shù)歐洲職業(yè)足球俱樂部處于虧損狀態(tài)的局面，2010年歐足聯(lián)正式宣布實施財政公平法案(Financial Fair Play)[27]。法案參照國際財務報告準則(IFRS)，規(guī)定收入、支出以及特定支出的豁免標準，進而確定俱樂部是否處于虧損狀態(tài)，考察俱樂部三年的累計虧損情況，在2016-2017賽季，歐足聯(lián)可接受的虧損限額為3 000萬歐元/3年。如果俱樂部虧損情況超出限額，則將面臨歐足聯(lián)的罰款、限制歐戰(zhàn)注冊球員數(shù)量、扣除歐洲賽事收益等處罰[28]。而在NBA，為了保持球隊間實力均衡防止老板燒錢大量購進球員，以及保證球隊的盈利同時兼顧球員的利益，設置了工資帽(Salary cap)與奢侈稅(Luxury tax)是對球隊總薪資上線進行限制，工資帽主要是對NBA球隊的工資上線進行限制使球隊的總薪資不能超過某一數(shù)額。而當球隊薪資超過了工資帽時，如超過0～499萬美元的部分，需要按照1.5∶1來征收奢侈稅，超過500～999萬美元，則按照1.75∶1征收，并以此類推[29]。

由此可見，國外聯(lián)賽早有相應的制度對球隊惡性競爭加以規(guī)制。就財政公平法案而言，并非僅著眼于通過限制高價引援行為來規(guī)制過熱的聯(lián)賽轉會市場，而是制定一套嚴密的財政平衡制度進而從根源上控制各俱樂部的財政支出行為，對經營自由的限制更小。工資帽與奢侈稅底線，最大特點在于工會與老板們之間靈活的協(xié)商性使其在NBA中有良好的運行效果，其機制也較為合理，以超額累進稅率進行征收，并且配合各種條款、薪資構成規(guī)定、累犯處罰等制度確保制度的精密準確與落實。由此可見，對于聯(lián)賽市場的引導，相對單一粗糙的引援調節(jié)費可能并不是最佳選擇，尚有對經營干預限制更小的財政公平制度，以及更注重雙方合意且合理精細的工資帽、薪金奢侈稅等措施可資借鑒。

3.2.3 引援調節(jié)費的狹義比例性考察

就單一的引援調節(jié)費來看，手段與目標是否保持了合理的比例，即在實現(xiàn)目標的手段使用上，是否對俱樂部權益的侵害達到最小化?不過，根據(jù)以下四個方面俱樂部權益受損的情況，引援調節(jié)費亦很難通過狹義比例性的考察。

第一，由于調節(jié)費是一項對私人財產進行強制剝奪的手段，其對公共利益的維護要以私人經濟成本最小化為前提，故需考察是否造成俱樂部過多經濟利益的流失。就經濟利益的損失可從兩方面加以觀察：一是直接的經濟損失，即高價引援所需支付的調節(jié)費金額。以2017中超夏窗轉會中科隆德莫斯特轉會天津權健為例，若其后履行買斷條款仍執(zhí)行調節(jié)費政策，還需支出2 900萬元轉會費用，已超出引援限額4 500萬元人民幣(573萬歐元)。則根據(jù)調節(jié)費規(guī)則，需等額繳納2 900萬歐元調節(jié)費。相比之下，足協(xié)2017年公布的100張各類罰單，其罰款總額僅276萬元人民幣(合約34.5萬歐元)[30]。俱樂部一次繳納的2 900萬歐元調節(jié)費，超過其一整年罰款總額的數(shù)十倍。二是間接的經濟損失。俱樂部購進高價外援，對球賽觀賞性的增加，可促進聯(lián)賽市場盈利。若限制引援，則必然會對市場運營造成負面影響，會產生難以估量的經濟損失。

第二，中超聯(lián)賽2017年夏季轉會窗是6月19日至7月14日，夏季引援調節(jié)費實施細則公布于6月20日，而2018年冬季轉會窗是1月1日至2月28日，冬季引援調節(jié)費政策公布于1月4日。而足協(xié)公布的規(guī)則，作為足球法治建設的一部分，仍需要符合法的可預測性，即人們在實施某種行為之前，有可能測知自己的行為是否符合規(guī)范的要求以及這種行為將會給行為人帶來何種后果。很顯然，引援行為尤其是高價引援是俱樂部的一項重要活動，需要經過球員考察、詢價、球員談判、其他條款和最終確認等環(huán)節(jié)，如果在轉會進行階段即出臺政策加以干預，則可能會使得俱樂部一次重要引援的流產以及前期投入的損失，損害俱樂部合法的預期利益。

第三，在“避稅”現(xiàn)象大量產生之后，足協(xié)出臺了《補充規(guī)定》，其第1條與第2條分別規(guī)定將自由身轉會的違約金費用與“租借變轉會”合同中的租借費，全部計入調節(jié)費的計算之中，第3條更是規(guī)定：“將按照實質重于形式的原則”進行審查的“一般反避稅”規(guī)則。然而上述的反“避稅”規(guī)則仍顯得簡單粗糙，存在將正常引援認定為“高價引援”的可能性，如球員租借期滿后并未按約買斷，以及自由身轉會球員的違約金實際上也并未由轉入的俱樂部支付的情況。而《補充規(guī)定》第1、2條的規(guī)定只簡單將合同中租借費、違約金視為引援支出，第3條更賦予了足協(xié)更大的反“避稅”權力，而未規(guī)定豁免事由和程序上的申辯權，反“避稅”的恣意使用將增加侵害俱樂部私權的可能性。

第四，調節(jié)費對資本雄厚俱樂部的限制效果可能更弱于中小俱樂部。換言之，引援調節(jié)費會在更大程度上限制中小俱樂部對高質量外援的購買力，從而使得大俱樂部獲得引援的相對優(yōu)勢，而影響聯(lián)賽市場的公平競爭。故調節(jié)費對中小俱樂部的利益損害也不應忽視。

4 法治與市場干預條件下引援調節(jié)費制度的反思與建言

4.1 反思

中國足協(xié)與體育總局在機構上的“脫鉤”，意味著足協(xié)向去官方化邁出了重要的一步，但認為其真正成為了“全國性、非營利性、體育類社團法人”還言之尚早。從人事任免、財權、法律的壟斷性授權等方面，目前將足協(xié)認定為事實上的社會與行政共治的特殊社會團體，更為恰當。而由行政主導制定，且具有強制性的引援調節(jié)費，更應當認為是一項公法上的管制性特別公課。然而，現(xiàn)下足協(xié)的內部治理并不完全民主化，執(zhí)委會受行政主導，而公法上對該種特別公課的規(guī)范亦存在缺位，故調節(jié)費面臨著理論上合法性缺失的問題。其問題解決的路徑在于，或完全實現(xiàn)足球行業(yè)協(xié)會的內部民主化，使該項管理行為徹底受到內部民意的約束?；蛭磥砣缛员Ａ舨糠中姓嗔τ谧銋f(xié)中，那么對行政權力的行使，就需要有相應的上位法規(guī)范，方才符合將“權力關進籠子里”的法治要求。

而以比例原則對調節(jié)費的合理性視之：首先，調節(jié)費制度對“限制高價引援”的作用有限，規(guī)避行為的發(fā)生并不利于該項制度的落實。雖足協(xié)出臺《補充規(guī)定》以打擊“避稅”行為，但還面臨著俱樂部“逃稅”的挑戰(zhàn)。其次，除調節(jié)費外，還存在域外聯(lián)賽的治理手段可借鑒，如限制俱樂部財政總開支的財政公平制度，與依托于靈活的協(xié)商機制與精密的制度設計的工資帽與奢侈稅，這些工具的使用可以使治理成本與治理效果達到最優(yōu)化。最后，調節(jié)費這項制度本身對俱樂部私權的整體損害有超出其公共效果之虞，如對私人財產權高度的直接或間接“侵害”、對預期利益的減損以及進一步加劇中小俱樂部與大俱樂部之間的不公平競爭?？剂可鲜鋈齻€方面的問題，實有必要對引援調節(jié)費制度加以精細和改進。

4.2 建言

4.2.1 制定程序須凸顯合意性

就引援調節(jié)費本身，其不僅具有強制性，更具無對價性等特征，故須取得范圍盡可能廣的合意性。足協(xié)作為行業(yè)協(xié)會，其內部治理的正當性與倫理基礎，即來自于“自己決定權”[31]。所以，調節(jié)費須由最高權力機構會員大會制定或進行明確授權，同時，執(zhí)委會成員應更多吸納聯(lián)賽組織代表，增強意見聽取程序的透明度與協(xié)商性，以更廣泛地反映直接利益相關者的訴求。

4.2.2 上位法規(guī)范的填補

鑒于目前的足協(xié)與其他體育社團都具有一定的官方色彩，其出臺的部分強制性管理規(guī)定本質上是一種公法行為，如引援調節(jié)費。故應制定上位法對其加以約束。對具有事業(yè)單位性質的高校收費等非稅收入行為，《教育法》第30條第5款規(guī)定：“遵照國家有關規(guī)定收取費用并公開收費項目”，并且也出臺了相應的部門規(guī)章予以進一步規(guī)范。故對體育社團的相應行為，也可以在《體育法》中制定相應條款加以約束并細化?？紤]到社會團體內部亦存在一定程度的自治管理，故約束規(guī)定可以相對抽象化并設置相應的救濟前置條件。

4.2.3 優(yōu)化調節(jié)費規(guī)則

針對于調節(jié)費起征點較低與支出上限“一刀切”的特征問題，首先，可以考慮將之改為超額累進費稅制(類似于《個人所得稅法》中綜合所得的累進稅率)，不同級距由低到高適用不同費率，這樣利于規(guī)制高價引援與公平競爭，并使俱樂部易于遵從。值得注意的是，“四帽”新政中對于總支出、虧損額等限額也已改用累進費制；其次，明確俱樂部引援的“資金支出”范圍，精細化反“避稅”規(guī)則，賦予俱樂部相應的申辯權利與救濟渠道；再次，對繳納調節(jié)費的引援限額設置靈活的確定方式，不以固定支出額作為基準，綜合外援數(shù)量、轉會費用、薪資等因素以確定限額；最后，為保障俱樂部的預期利益，建議在轉會窗開啟前予以公布調節(jié)費的實施細則。

4.2.4 “四帽”新政的銜接與優(yōu)化

相比于NBA聯(lián)賽的“工資帽”加“奢侈稅”，引援調節(jié)費實際是一種引援支出“帽”加“奢侈稅”，而新出臺的“四帽”政策，其實也是總支出“帽”、投資人注資“帽”、虧損“帽”、薪酬獎金“帽”“四帽”加“引援名額限制”。兩種制度機理相同，故在對俱樂部各項支出的限額設置以及處罰措施上，二者應當相互協(xié)調：首先，應當考慮取消引援調節(jié)費制度；其次，如果保留，應當將調節(jié)費制度應并入“四帽”新政之中。在并入后，需要考慮目前的各項限額設置是否適當，是否應當調高引援支出的限額，是否對引援支出限額采用“四帽”限額的設計方式；最后，借鑒于調節(jié)費制度的經驗，“四帽”新政應對何為“總支出”“注資限額”“獎金”的支出概念予以明確以堵塞對新政規(guī)避的渠道。

4.2.5 加強對俱樂部的財務審計

根本上，調節(jié)費政策及其他足球財政措施的有效實施，需要以對俱樂部的財務審計能力作為保障，如此，方可有效規(guī)制。這樣，可以有效打擊俱樂部為“逃稅”而簽訂陰陽合同、進行關聯(lián)第三方支付等行為。此外，調節(jié)費與財政公平制度的運行均以俱樂部是否處于虧損狀態(tài)為前提。而2018年12月29日足協(xié)發(fā)布了《中國足球協(xié)會職業(yè)俱樂部財務監(jiān)管規(guī)程(2019版)》，其實行效果還將拭目以待，故加強足協(xié)對于俱樂部的財務審計應是一項常抓不懈的工作。

4.2.6 考慮建立財政公平制度

建立財政公平制度能從根本上控制俱樂部的財政支出，從宏觀視角改善俱樂部財務狀況，限制球隊高價引援。當然，鑒于當前歐足聯(lián)實施財政公平制度的現(xiàn)狀，要防止該制度對俱樂部間競爭的負面影響，并與國家的競爭政策相適應。