破解城鄉(xiāng)教育資源倒掛

宋亮

2012年前后，農村撤點并校被叫停，社會開始關注農村教育、留守兒童、增加農村教育投入。但是農民進城的腳步在那以后并沒有停止。2015年，房地產開始成為中國經濟的“背鍋俠”，新開發(fā)小區(qū)中新建學校也隨之被限制。到了2019年，這種逆城市化的教育資源配置，終于發(fā)酵成為全國性的資源錯配，農家子弟進城后沒有學上，農村學?；氖弲s維持運營。資料顯示：農村生師比反超城市。

鄉(xiāng)村學校搶了鎮(zhèn)中心小學教師

有專家表示，問題早在5年前就已經被發(fā)現(xiàn)，只不過當時診錯了脈，開錯了藥方。

2014年，浙江省一些縣、市農村學校校長曾抱怨：“學校發(fā)展的瓶頸是缺教師?！碑?shù)亟逃姓块T的回答卻是：就全縣來說，我們不缺教師;甚至，我們的教師超編。但是具體到學校，缺教師確實存在。

這個矛盾的說法，引起了教育主管部門的重視。經調查發(fā)現(xiàn)：在2014年的紹興某鎮(zhèn)的一所中心小學，大多數(shù)教師每周的課時都在15節(jié)以上，多的達到20節(jié)，許多教師都說自己課業(yè)壓力過重。但這卻不是編制不足引起的。學校有1000多名學生，按照每25名學生配一位教師，學校不但配足了教師，有的完全小學甚至還超編。

原來，該中心學校的50人編制還包括在職的食堂職工，以及各完全小學的教師。這所鎮(zhèn)中心小學下屬3所完小，學生數(shù)最少的不到100人，平均下來每個年級也就十幾人。但由于按照規(guī)定，完小需6個年級齊全，不能辦復式班。而且，這些完小大多地處偏遠，教師們都不愿意去，中心學校就規(guī)定，要求確保每個完小有10個編制。如此，3所完小就占掉了30個編制，剩下的20個編制就放在鎮(zhèn)中心小學。

鎮(zhèn)中心小學的學生人數(shù)超過3所完小的總人數(shù)，但教師總數(shù)卻還要少10人。這樣一來，鎮(zhèn)中心小學的教學壓力就大增，已經開始執(zhí)行的小班化教學，只好大量并班，學生數(shù)又回到了每班50人以上。而完小雖然增加了教師編制，但要開足開齊所有課程，一些教師還是要身兼很多課程，實際上他們的負擔也沒有輕下來。

現(xiàn)在看來，鄉(xiāng)村教學點從2014年就開始超編，擠占了鎮(zhèn)中心小學的教師名額。但當時得出的結論卻是：農村學校缺教師，主要是結構性缺失，比如一些村小，只有幾十個學生，甚至只有十幾個人，由于學校辦學規(guī)模較小，從生師比來看是不缺教師的，是某些學科缺教師，有些學校甚至美術、音樂、體育等學科連一名教師都沒有。

于是在隨后的幾年，教育部開始增加音樂、美術、體育教師的比例。近年來，教師總數(shù)確實增加了，音體美教師也增加了，結果卻是：鄉(xiāng)村教學點教師更多了，而教師短缺現(xiàn)象從鎮(zhèn)中心小學擴展到了縣一級學校，大城市的學校甚至出現(xiàn)了入學難現(xiàn)象。

“就近入學開倒車”

城市學校的師生比一直優(yōu)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校，到了2019年也依然如此——這一表面現(xiàn)象，長期以來造成了教育部門管理者對實際情況的錯誤認知，導致了長期的資源錯配。時至今日，已經積重難返。

列舉一組新聞事實;北京老城區(qū)：就近入學開倒車。從2018年開始，北京一些教育資源緊缺的區(qū)，如西城區(qū)，開始實施小學入學新政：多校劃片。就是學生在小學入學時，不再執(zhí)行教育部三令五申嚴格要求的就近入學政策，而是同時向附近以及不是很近的多所學校報名，最后被哪所學校錄取，則由電腦派位，不得而知。這叫多校劃片。這場景似曾相識。除了不能交錢擇校之外，并沒有比十年前更合理：那時候是就近入學，一些擇校生交贊助費進了遠處的好學校。就近入學針對的是交錢擇校風，多校劃片，則讓入學政策回到了比過去更糟的情況：入學機制完全不透明，搖號過程完全沒有監(jiān)督。

在沒有執(zhí)行多校劃片的豐臺區(qū)，連夜排隊現(xiàn)象死灰復燃。為了能夠就近入學，能夠向目標學校報名成功，北京一些學生家長不得不拿出10年前用過的辦法——整夜排隊。北京曉月苑小區(qū)一位家長的孩子2019年入學，孩子母親搬著馬扎在北京豐臺區(qū)的一所小學門口排了一整夜，終于得償所愿，進入了離家最近的小學。

北京新城通州：學位嚴重不足。2018年8月，北京市教科院副研究員高兵發(fā)文表示，到2020年北京城市副中心幼兒園、小學、初中的學位需求將達到6.89萬人。缺學位的同時，通州新城嚴重缺老師。按照《北京城市總體規(guī)劃》要求，到2020年北京城市副中心人口規(guī)模調控目標為100萬人。未來北京城市副中心將成為人口密度僅次于北京城六區(qū)的第二大高密度人口區(qū)。對義務教育階段學位需求預測發(fā)現(xiàn)，到2020年通州區(qū)初中階段學位缺口較大，初中階段教育資源緊張程度達到65%，大約需要再補充1.25萬個學位。按照北京城市副中心常住人口與通州區(qū)常住人口占比推算，到2020年北京城市副中心幼兒園學位需求是1.86萬人，小學學位需求是3.26萬人，初中學位需求是1.77萬人。

高兵還指出，通州區(qū)學校布局不均衡。從空間結構來看，通州區(qū)原有學校主要集中在北京城市副中心的西北部。幼兒園、小學和初中階段的優(yōu)質資源與規(guī)劃建設設計的人口分布不適應。高兵介紹，初中階段除九年一貫制學校外，在一些人口密集區(qū)域還沒有學校;小學階段學校主要集中在副中心的西北部老區(qū)，約占副中心小學總量的30%，新區(qū)則沒有學校;學前階段，老城區(qū)幼兒園數(shù)量占副中心幼兒園總量的50%以上。這與城市副中心12個組團發(fā)展的人口分布規(guī)劃不相適應。

城市化進程中學位緊缺

目前正在發(fā)生的一個事實就是，在我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，人口從農村到城鎮(zhèn)，由三四線城市向二線城市，再向一線城市，有一個層層遞進的過程，到最后的結果就是，越來越多的人涌向大城市。像北京、上海、深圳這樣的一線城市，近年來人口暴增，尤其是在新一線城市快速發(fā)展，強二線城市的搶人大戰(zhàn)之下，現(xiàn)在我國超過千萬人口的城市越來越多。

近年來，北京、上海、武漢等城市相繼采取減量發(fā)展政策，拆除了城中村，騰籠換鳥，外遷了低端產業(yè)。但盡管如此，中小學依然面臨學位不足。這是因為，離開大城市的大都是農民工，以及各種低端產業(yè)就業(yè)人口。他們的子女本來就在家鄉(xiāng)上學，是留守兒童。而騰籠換鳥之后，進入到大城市的就業(yè)者多是所謂高素質人才。在城市中安家立業(yè)，子女就近入學，是這些高素質人才的基本操作。近年來，很多城市開啟搶人大戰(zhàn)。2017年，搶人大戰(zhàn)在一、二線城市展開，全國有30多個城市入圍。這些城市，有的直接給房子，有的給補貼，有的給戶口。2017年，西安新增落戶人口25.7萬人，人才凈流入量居全國大城市前列。從2018年初到12月11日，落戶75萬人，人數(shù)是前一年的三倍。武漢于2018年1月至8月，僅東湖高新區(qū)新增實有人口數(shù)量17萬人，總數(shù)達到168萬人，2015年武漢實有人口數(shù)量為105萬人。成都、杭州、長沙、南京、鄭州近幾年人口均出現(xiàn)大幅上漲。

在搶人大戰(zhàn)中拔得頭籌的深圳，僅2017年，就新增常住人口61.99萬人，而2015和2016年，深圳分別新增60萬人和52萬人。也就是說，3年時間，深圳累計新增常住人口高達174萬人。在這種現(xiàn)實壓力下，深圳有學校對申請學位的房子面積進行了限制，對面積在30平方米以下的住戶，限制申請學位。這背后根本的原因在于學位不足，滿足不了學區(qū)范圍內的需求。近日，深圳多區(qū)發(fā)布學位缺口預警，僅福田、龍華、光明、龍崗四區(qū)的公辦學位就缺2.2萬個。深圳羅湖區(qū)更是出臺新規(guī)，對公辦學位全面設限：非深戶籍新近購房、租房的將不受理申請，深圳戶籍新近購房的，也不能保證就近入學。背后根本原因在于，深圳市教育資源與人口現(xiàn)狀嚴重不匹配。

其他參與搶人大戰(zhàn)的城市，也會面臨深圳一樣的問題。這就對教育部門提出了新的要求與挑戰(zhàn)。

立法是破解前提

2015年，教育部教育發(fā)展研究中心基礎教育研究室主任汪明提出：教師編制標準存在明顯的城鄉(xiāng)倒掛問題。一方面，隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，近年來農村義務教育學生數(shù)量總體回落。雖然農村教師總量富余，但結構性短缺問題難以解決。

東北師范大學農村教育研究所2014年調研的數(shù)據(jù)顯示：在農村地區(qū)，學生為211人至240人的學校，生師比為17.21∶1;學生為181人至210人的學校，生師比為16.25∶1。隨著學生人數(shù)減少，生師比呈遞減趨勢。學生為10人以下的學校，生師比僅為4.24∶1。這意味著，學生少于240人的學校，配置教師全部嚴重超編。越是基層的鄉(xiāng)村教學點，教師超編現(xiàn)象越嚴重。

2018年8月，廣東省湛江市十四屆人大四次會議，將《關于落實新建住宅小區(qū)配套建設學校規(guī)劃，努力解決城區(qū)學位不足問題的議案》交由市政府辦理;湛江市人大常委會還提出，城鄉(xiāng)教育資源錯配，已成為教育均衡發(fā)展的新問題。

全國人大代表林水棲表示：國家放開生育二胎，城市化后反而減少了生育。城鄉(xiāng)人口本身和二胎出生率此消彼長，市區(qū)常住人口更加快速增長。進城務工人員隨遷子女進城讀書日益增加等，城區(qū)的生源將不斷增長，城區(qū)義務教育學位供應不足問題將更加嚴峻。城鎮(zhèn)新建居住小區(qū)必須要建設配套相應規(guī)模的標準化學校。然而，一些城市新建居住小區(qū)絕大部分卻沒有落實。城區(qū)學校建設滯后與在校學生和招生的逐年增長，加劇了學位供不應求的矛盾，于是，又出現(xiàn)了大班額現(xiàn)象。

廣東省人大代表唐文波表示：大量農村人口紛紛涌入城區(qū)定居、務工、經商。在城區(qū)就學的學生出現(xiàn)井噴，學校建設卻跟不上城鎮(zhèn)化進程。雷州市2000年城區(qū)人口15余萬人，現(xiàn)在達到了40余萬人，僅僅新增公辦小學1所，擴建高中學校1所。新開發(fā)的樓盤很少按規(guī)定建學校，基礎教育學位嚴重不足。湛江市人大代表宣依娜指出：城鎮(zhèn)學校少，農村學校多，與社會發(fā)展進程背道而馳。湛江全市64所中學，市一級以上學校只有9所，只占全市中學的14%。全市378所完全小學，縣一級以上學校28所，只占全市完全小學的7%。農村學校占全市學校比例近85%。這與人口流向完全相反。

面對城區(qū)學位嚴重不足問題，各級人大根據(jù)前期調研，也紛紛開出“藥方”：嚴格依法落實城鎮(zhèn)新建居住小區(qū)配套標準化學校建設政策，地方政府及相關部門依法采取強硬措施，加大審查、監(jiān)督和處罰力度，推進新城區(qū)學校建設迫在眉睫。