公文管理信息化的PEST-SWOT分析

文/龍巖市第一醫(yī)院 邱俐衡

公文管理信息化是現(xiàn)代信息技術(shù)與公文管理工作相結(jié)合的產(chǎn)物，是行政部門運(yùn)用信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)公文的接收、登錄、分辦、批辦、承辦、催辦，以及電子公文的擬制、審核、簽發(fā)、編號、輸出、分發(fā)、歸檔等一系列相關(guān)聯(lián)的電子化管理工作。公文管理信息化建設(shè)，是適應(yīng)國家信息化建設(shè)戰(zhàn)略要求的重要工作?！巴七M(jìn)黨政機(jī)關(guān)電子公文系統(tǒng)安全可靠應(yīng)用”，是2016年《“十三五”國家信息化規(guī)劃》明確提出的重要任務(wù)之一。

一、公文管理信息化的現(xiàn)狀

作為行政辦公的重要組成，公文管理信息化的建設(shè)情況與辦公自動化（Office Automation，一般簡稱OA）的發(fā)展息息相關(guān)。1975年，美國首先提出辦公自動化設(shè)想，1978年開始流行于日本等國。我國在1978年提出推行辦公自動化，1983年成立了辦公自動化學(xué)會，至今，辦公自動化（OA）已發(fā)展到第5代——協(xié)同型辦公自動化（流程管理），而第6代——智慧OA、移動OA也正在實(shí)踐中不斷成熟，甚至在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)先行推廣。如何借助信息化的浪潮深入推進(jìn)公文管理信息化建設(shè)，完善電子公文系統(tǒng)，提高行政效率，是當(dāng)下研究的重點(diǎn)。

二、PEST-SWOT分析模型的構(gòu)建

SWOT分析法是運(yùn)用系統(tǒng)的思想對組織的內(nèi)部環(huán)境（優(yōu)勢與劣勢）和外部環(huán)境（機(jī)遇與威脅）進(jìn)行分析，使決策更加合理的一種戰(zhàn)略分析方法。PEST模型則是用于分析組織外部環(huán)境的模型，它通過對政治、經(jīng)濟(jì)、社會和技術(shù)四方面因素對組織所處的環(huán)境進(jìn)行分析。

本研究將二者相結(jié)合，建立PEST-SWOT模型，找出公文管理信息化自身的優(yōu)劣勢和面臨的機(jī)遇與威脅，并提出相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略。

三、公文管理信息化的PEST-SWOT分析

（一）優(yōu)勢分析。1.降低資源消耗。在傳統(tǒng)的收文模式中，人工管理占據(jù)了所有的工作環(huán)節(jié)：收到文件、登記并打印文件、辦公室擬辦、呈送領(lǐng)導(dǎo)閱辦、領(lǐng)導(dǎo)簽批意見后再由辦公室復(fù)印給相關(guān)科室執(zhí)行、文件歸檔。在此過程中，多次打印、復(fù)印、分發(fā)及存檔，造成了紙張和人力的極大浪費(fèi)。公文管理信息化則借助計(jì)算機(jī)技術(shù)精簡流程，提高公文管理效能，降低人力和用紙資源消耗。2.減少公文審核工作量。在紙質(zhì)發(fā)文的時(shí)代，很多科室在起草公文時(shí)就出現(xiàn)文種選擇不當(dāng)、公文字體不標(biāo)準(zhǔn)和格式不規(guī)范等問題，給辦公室審核增加了許多工作。電子公文系統(tǒng)自帶的公文套用格式能夠更好地規(guī)范公文書寫，減少因公文格式問題造成的返工糾錯(cuò)環(huán)節(jié)，加快公文審核速度。3.建立可追溯性信息鏈。人工管理時(shí)，因缺乏合理的制度和嚴(yán)格的執(zhí)行，文件漏發(fā)、錯(cuò)發(fā)和延誤等問題較為常見。在公文管理電子化的建設(shè)過程中，對公文管理的整個(gè)流程進(jìn)行整理，把公文管理流程化、制度化，讓每個(gè)流程的參與人員通過公文系統(tǒng)實(shí)時(shí)了解工作進(jìn)展，收文員能夠密切追蹤分發(fā)公文的后續(xù)工作開展情況、及時(shí)催辦和督辦，建立起屬于每份公文獨(dú)一無二的信息鏈，真正做到來源可查、去向可追、責(zé)任可究，避免部門間的相互推諉，把工作落到實(shí)處。4.突破時(shí)間與空間的限制。在傳統(tǒng)的紙質(zhì)管理體系中，僅有一份的紙質(zhì)公文在不同領(lǐng)導(dǎo)之間的流轉(zhuǎn)往往就占據(jù)了大量的時(shí)間，而公文管理電子化讓不同的領(lǐng)導(dǎo)在相同時(shí)間、不同地點(diǎn)能夠同時(shí)閱讀、檢索和批閱同一份文件，大大提高了工作效率。第六代OA（移動OA）還突破了辦公的空間限制，實(shí)現(xiàn)了異地辦公。尤其對于時(shí)限性較強(qiáng)的公文，比如特急的公文，只需移動互聯(lián)網(wǎng)和智能客戶端，就能隨時(shí)隨地登錄公文系統(tǒng)，及時(shí)完成公文的簽批和辦理，極大地節(jié)約了辦公成本。

（二）劣勢分析。資金、人力等資源投入較大。俗話說“巧婦難為無米之炊”，性能與穩(wěn)定性俱佳的服務(wù)器、計(jì)算機(jī)、掃描儀等設(shè)備配置，是順利實(shí)現(xiàn)公文管理信息化必不可少的物質(zhì)條件。設(shè)備與軟件的日常維護(hù)也需要一大筆費(fèi)用，比如電子公文系統(tǒng)、OA系統(tǒng)的定期維護(hù)和升級，計(jì)算機(jī)、服務(wù)器等產(chǎn)品的更新?lián)Q代。如果單位自主開發(fā)辦公軟件，則需要較大資金和一批專業(yè)的技術(shù)人才隊(duì)伍；如果從第三方獲得，則容易出現(xiàn)維護(hù)不及時(shí)和溝通障礙等問題，對單位的管理水平有較高的要求。

（三）機(jī)遇分析。1.政治環(huán)境。一是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的持續(xù)推進(jìn)。自2016年李克強(qiáng)總理在國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”以來，中國政府對電子政務(wù)平臺的建設(shè)給予高度重視，先后出臺《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點(diǎn)的實(shí)施方案》《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》等重要文件，這對包括公文管理在內(nèi)的行政管理系統(tǒng)提出了更高水平的信息化要求。二是相關(guān)規(guī)定和制度逐步完善。一方面，電子公文和電子簽名的證據(jù)力逐步確立。2003年國務(wù)院頒布的《電子公文傳輸管理辦法》認(rèn)定“電子公文與相同內(nèi)容的紙質(zhì)公文具有同等法定效力”。2004年8月通過的《中華人民共和國電子簽名法》第七條規(guī)定：“數(shù)據(jù)電文不得僅因?yàn)槠涫且噪娮?、光學(xué)、磁或者類似手段生成、發(fā)送、接收或者儲存的而被拒絕作為證據(jù)使用”；另一方面，電子文件的歸檔管理有了重要發(fā)展。長期以來，我國對電子文件的歸檔按雙套制辦法進(jìn)行管理，即對電子文件制作紙質(zhì)或縮微膠片拷貝同時(shí)歸檔保存。不僅未節(jié)省人力資源、仍然浪費(fèi)紙張，還為信息系統(tǒng)研發(fā)增加了一筆經(jīng)費(fèi)開支。近年來，國家開始推出電子文件單軌管理政策。國家檔案局2016年發(fā)布的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》指出：“在有條件的部門開展電子檔案單套制（即不再生成紙質(zhì)檔案）、單軌制（即不再生成紙質(zhì)檔案）管理試點(diǎn)”，2018年10月發(fā)布的《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》（第13號令）指出：“滿足本規(guī)定第五章規(guī)定且不具有永久保存價(jià)值或其他重要價(jià)值的電子文件，以及無法轉(zhuǎn)換為紙質(zhì)文件或縮微膠片的電子文件可以僅以電子形式進(jìn)行歸檔”。2.社會環(huán)境。隨著信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展，各國都在加快公文處理信息化的腳步。2012年，美國行政管理與預(yù)算局和檔案與文件管理署聯(lián)合發(fā)布的《政府文件管理指令》中規(guī)定，2016年末之后形成的電子郵件須以電子方式移交和保存，2019年末之后擴(kuò)展到所有類型文件。澳大利亞《數(shù)字連續(xù)性2020政策》及其補(bǔ)充政策要求，2016年起所有文件須以數(shù)字形式生成，移交至國家檔案館保存的文件必須是數(shù)字格式，不需要移交的文件由各機(jī)構(gòu)以數(shù)字形式管理。3.經(jīng)濟(jì)環(huán)境。信息化正在廣泛并深刻地影響和改變著人類社會。中國科學(xué)院梅宏院士指出：“當(dāng)前，信息技術(shù)正從助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輔助工具向引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心引擎轉(zhuǎn)變，一種新的經(jīng)濟(jì)范式——‘?dāng)?shù)字經(jīng)濟(jì)’正在逐漸成型，即將進(jìn)入信息技術(shù)帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的爆發(fā)期和黃金期”?！皵?shù)字經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展將進(jìn)一步推動“辦公數(shù)字化”的發(fā)展，深化公文管理信息化的建設(shè)。4.技術(shù)環(huán)境。隨著信息技術(shù)的日益成熟，信息安全的保障手段也越來越多。比如身份識別方面，虹膜識別技術(shù)、人臉識別技術(shù)、步態(tài)識別技術(shù)等都在不斷發(fā)展，其中，人臉識別技術(shù)已為大眾熟知且廣泛應(yīng)用。技術(shù)的創(chuàng)新和成熟無疑為公文管理信息化建設(shè)提供了強(qiáng)有力的保障。

（四）威脅分析。1.政治環(huán)境。目前我國與公文有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)主要是《黨政機(jī)關(guān)公文格式》（GB/T 9704-2012）和《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，二者都針對紙質(zhì)公文，電子公文仍缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。目前，各省份、各地市乃至各單位在電子公文系統(tǒng)建設(shè)方面呈“煙囪”式發(fā)展，自成體系。單單是現(xiàn)行的公文格式就有超過20種，比如WPS、PDF、XML。不僅增加了文件互換的障礙，也阻礙了公文的流通，為今后電子公文傳輸和系統(tǒng)整合留下了難題。2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境。“倉廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱?！蔽覈鶈T遼闊，各地域間由于歷史、地理等方面原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，貧富差距較大。這種經(jīng)濟(jì)上的不平衡，在很大程度上影響了信息化水平的不平衡，進(jìn)而影響了公文管理信息化的進(jìn)程。3.社會環(huán)境。公文管理電子化對新時(shí)代人才提出了更高的要求，既要有良好的公文處理技巧、又要具備嫻熟的信息化技能。這類復(fù)合型人才的匱乏在很大程度上制約了公文管理電子化的進(jìn)程。電子公文系統(tǒng)對參與公文處理各環(huán)節(jié)的相關(guān)人員，包括簽發(fā)文稿的領(lǐng)導(dǎo)干部，都提出了較高的信息化水平要求，現(xiàn)有企事業(yè)單位的工作人員大多限于學(xué)歷和知識儲備的不足，難以適應(yīng)較復(fù)雜的信息系統(tǒng)管理。4.技術(shù)環(huán)境。電子公文具有易存儲、復(fù)制快和傳遞隱蔽的特點(diǎn)，一旦泄密往往涉及文件較多，危害較為嚴(yán)重。目前竊密手段已呈現(xiàn)更加多樣化和高科技化的發(fā)展態(tài)勢，而多數(shù)單位還缺乏防范電子資料泄密的技術(shù)手段和相應(yīng)措施，存在較大隱患。

四、對策和措施

（一）抓住外部機(jī)會，發(fā)揮自身優(yōu)勢，制定SO組合策略。1.以國家政策為導(dǎo)向，加快公文管理信息化建設(shè)步伐。各地區(qū)、各單位應(yīng)借“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展的契機(jī)，積極建立健全公文管理信息化制度，推進(jìn)公文管理信息化建設(shè)。2.借鑒國內(nèi)外公文管理信息化的經(jīng)驗(yàn)。選派部分國內(nèi)管理者和信息技術(shù)人才到國外學(xué)習(xí)公文管理信息化推進(jìn)成果，借鑒發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，制定適合我國國情的公文管理信息化建設(shè)對策，并在實(shí)踐過程中不斷總結(jié)和完善。3.利用信息技術(shù)保障電子公文安全。各地區(qū)、各單位的信息部門應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，嚴(yán)格控制電子公文處理每個(gè)環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，比如，建立分級權(quán)限訪問機(jī)制，并對訪問系統(tǒng)的人員采用身份識別技術(shù)確認(rèn)身份；公文流轉(zhuǎn)過程中采用數(shù)字簽名、數(shù)字水印等技術(shù)，防止被非法知悉和篡改；加強(qiáng)日志監(jiān)控，對登錄人員、時(shí)間、對象和操作過程進(jìn)行跟蹤和登記。

（二）依靠自身優(yōu)勢，抵御外部威脅，制定ST組合策略。1.建立有特色的公文管理安全體系。電子公文系統(tǒng)的安全管理應(yīng)主要側(cè)重于管理和控制。首先，國家層面應(yīng)積極出臺信息安全相關(guān)法律法規(guī)，從法律層面規(guī)范電子信息的應(yīng)用，特別是做好機(jī)關(guān)單位的電子信息安全工作。其次，各單位應(yīng)完善內(nèi)部的信息安全管理制度，如做好數(shù)據(jù)備份工作、建立重要崗位變更登記的信息安全保障制度，加強(qiáng)信息安全管理培訓(xùn)，增強(qiáng)員工信息安全意識。在具體應(yīng)用當(dāng)中，應(yīng)積極利用日益成熟的信息技術(shù)，為電子公文系統(tǒng)保駕護(hù)航，比如安裝殺毒軟件、建立防火墻等，防止黑客入侵，防止重要文件泄密。2.以信息化要求為基礎(chǔ)，重視人才的引進(jìn)和培養(yǎng)。在引進(jìn)新時(shí)代復(fù)合型人才的同時(shí)，對現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化。首先應(yīng)加強(qiáng)宣貫，使現(xiàn)有人員認(rèn)識到公文的重要性。其次，定期舉辦信息技術(shù)培訓(xùn)班、講座等活動，讓相關(guān)人員熟練掌握計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)知識，掌握電子公文系統(tǒng)的必要功能。最后，對電子公文處理辦法、公文格式、業(yè)務(wù)流程等作出科學(xué)完整的規(guī)定，形成監(jiān)督和考核機(jī)制，建設(shè)一支高素質(zhì)的信息化隊(duì)伍。

（三）抓住外部機(jī)會，改進(jìn)自身劣勢，制定WO組合策略。1.保障資金來源。公文管理信息化建設(shè)，是一個(gè)單位軟實(shí)力建設(shè)的重要舉措，單位應(yīng)提高認(rèn)識，將建設(shè)和維護(hù)經(jīng)費(fèi)列入年度財(cái)務(wù)預(yù)算，設(shè)計(jì)好合適本單位的電子公文系統(tǒng)，并保障系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府部門和國有企事業(yè)單位，應(yīng)積極申請國家方面的財(cái)政補(bǔ)貼和技術(shù)改造資金支持。2.學(xué)習(xí)借鑒信息化水平較高地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。在軟件開發(fā)和設(shè)計(jì)方面，應(yīng)向信息化水平較高的地區(qū)借鑒已建成的電子公文系統(tǒng)，以“科學(xué)、合理、高效、便捷”的設(shè)計(jì)理念搭建符合本地區(qū)、本單位的個(gè)性化電子公文系統(tǒng)。制度設(shè)計(jì)方面，多借鑒公文管理信息化開展較好地區(qū)的相關(guān)制度，規(guī)范電子公文流程，完善相關(guān)制度，保障公文管理信息化建設(shè)的有序推進(jìn)。

（四）改善內(nèi)部劣勢，化解外部威脅，制定WT組合策略。1.制定相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)信息化建設(shè)工作。針對電子公文的處理和電子公文系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，制定國家標(biāo)準(zhǔn)，為整合國內(nèi)電子公文系統(tǒng)、增進(jìn)電子公文的流通奠定基礎(chǔ)。結(jié)合不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和信息化建設(shè)能力，制定不同的信息化標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行差異化考核。在落實(shí)信息化建設(shè)具體方案時(shí)，應(yīng)層層落實(shí)工作責(zé)任、分解任務(wù)到具體部門和個(gè)人、嚴(yán)格把控工作節(jié)點(diǎn)，確保信息化建設(shè)工作有序按時(shí)推進(jìn)。2.加強(qiáng)宣傳教育，提高信息化意識。充分利用各種新聞媒體和宣傳手段，做好推動信息化建設(shè)的宣傳教育工作，增強(qiáng)信息化意識，正視電子公文的優(yōu)缺點(diǎn)，排解各方因不了解電子公文而產(chǎn)生的懷疑和懼怕情緒，營造全社會關(guān)心、支持和參與信息化建設(shè)的良好氛圍，把干部群眾的思想統(tǒng)一到國家關(guān)于信息化工作的重大決策上來。尤其對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、信息化水平較低的地區(qū)，增強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的信息化知識與技能培訓(xùn)，加強(qiáng)對信息化發(fā)展的趨勢、特征、作用和影響的認(rèn)識，不斷提高推進(jìn)信息化建設(shè)的自覺性和應(yīng)用信息技術(shù)的能力。

五、結(jié)語

信息革命是“第四次工業(yè)革命”，它深刻地影響了社會生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系。公文管理信息化是信息革命提升生產(chǎn)效率的重要體現(xiàn)，是歷史的必然選擇。本文通過構(gòu)建PEST-SWOT模型，對公文管理信息化在我國發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行分析，運(yùn)用戰(zhàn)略管理理論等方法，聯(lián)系實(shí)際，提出相應(yīng)發(fā)展策略。限于筆者自身能力與水平，許多問題的探討還不夠深入，公文管理信息化的發(fā)展戰(zhàn)略也應(yīng)隨著問題的發(fā)展、技術(shù)的更新等變化而不斷地完善，這些將作為今后進(jìn)一步研究的課題。