美國“黃箱”補(bǔ)貼政策調(diào)整適應(yīng)WTO規(guī)則的做法與啟示

張然 田志宏

摘要：通過分析美國“黃箱”補(bǔ)貼政策的調(diào)整方式及其支持水平與結(jié)構(gòu)的變化，總結(jié)了美國在WTO規(guī)則約束下“黃箱”政策調(diào)整的特征。研究表明，1996年以來美國“黃箱”政策先后經(jīng)歷了削減價格支持、掛鉤收入補(bǔ)貼為主導(dǎo)和政策性農(nóng)業(yè)保險為主導(dǎo)3個階段;“黃箱”綜合支持量顯著下降，微量允許水平快速增加;特定產(chǎn)品支持手段逐漸轉(zhuǎn)向非市場價格支持，重點支持具有比較優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品;非特定產(chǎn)品支持措施種類豐富。借鑒美國經(jīng)驗，中國應(yīng)堅定市場化方向，漸進(jìn)式推進(jìn)“黃箱”政策調(diào)整，優(yōu)化政策支持品種結(jié)構(gòu)，依據(jù)WTO規(guī)則創(chuàng)新補(bǔ)貼手段，充分利用非特定產(chǎn)品支持空間。

關(guān)鍵詞：WTO規(guī)則;農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持;“黃箱”政策;“半脫鉤”收入補(bǔ)貼;美國

中圖分類號： F320.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1009-055X（2019）02-0024-09

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2019.02.003

一、引言

“黃箱”政策是世界貿(mào)易組織（WTO）國內(nèi)支持規(guī)則約束和限制的一種農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持措施，它對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易具有較強(qiáng)的扭曲影響。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家對農(nóng)業(yè)的高度重視，中國自加入WTO以來，逐步建立起以價格支持為重心的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持政策體系，對促進(jìn)糧食生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入發(fā)揮了重要作用。與此同時，中國“黃箱”支持水平大幅增加，特別是近年來中國連續(xù)提高最低收購價格和臨時收儲價格及收儲量，部分產(chǎn)品的“黃箱”支持已接近甚至突破微量允許上限。大量的“黃箱”補(bǔ)貼也引起了美國等WTO成員的高度關(guān)注和質(zhì)疑①，中國“黃箱”增長空間受到WTO農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持規(guī)則的實質(zhì)性約束。

2018年中央一號文件提出要“加快建立新型農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系”，調(diào)整改進(jìn)“黃箱”政策是實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)支持政策轉(zhuǎn)型的一個重要基礎(chǔ)。那么，如何在國內(nèi)支持規(guī)則約束下既能提高“黃箱”政策精準(zhǔn)性，又能使“黃箱”政策遵循、適應(yīng)WTO規(guī)則，這是政策決策者需要明確的問題。作為世界農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼大國，美國“黃箱”支持也曾面臨WTO規(guī)則的挑戰(zhàn)。1995年WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》生效以后，美國根據(jù)本國農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)與農(nóng)業(yè)規(guī)則，不斷調(diào)整其“黃箱”政策結(jié)構(gòu)和支持水平，更好地適應(yīng)了WTO規(guī)則。因此，有必要研究美國在WTO框架下“黃箱”補(bǔ)貼政策的調(diào)整方式，總結(jié)美國應(yīng)用WTO規(guī)則改革國內(nèi)農(nóng)業(yè)政策的實踐經(jīng)驗，這對現(xiàn)階段中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整具有重要的啟示意義。

美國農(nóng)業(yè)支持政策改革一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點問題，以往多是以美國農(nóng)業(yè)法案為研究對象，對其中涉及的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的主要內(nèi)容、改革特征及其影響進(jìn)行分析（柯柄生，2002;陳富橋和祁春節(jié)，2003;馮繼康，2007;Daniel A S，2003;David O，2009）[1-5]。近年來，國內(nèi)外學(xué)者對美國“黃箱”政策展開具體研究。其中，國內(nèi)學(xué)者側(cè)重于政策演變梳理與運行機(jī)制分析，如夏益國詳細(xì)介紹了1933—2008年美國農(nóng)作物保險計劃的政策變革[6];袁祥州等聚焦于美國奶業(yè)政策調(diào)整，認(rèn)為美國奶業(yè)國內(nèi)支持實現(xiàn)了由價格支持向利潤保障保險政策的轉(zhuǎn)型[7];齊皓天等系統(tǒng)梳理了美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策的演變脈絡(luò)，發(fā)現(xiàn)美國通過調(diào)整目標(biāo)價格政策的操作方式和政策名稱來適應(yīng)或規(guī)避WTO規(guī)則約束[8];方言和張亦弛對美國棉花保險政策的主要內(nèi)容和執(zhí)行情況進(jìn)行了介紹，并給出對中國農(nóng)業(yè)保險制度的借鑒[9]。國外學(xué)者更多關(guān)注美國“黃箱”政策調(diào)整與WTO規(guī)則的關(guān)系。David B等在系統(tǒng)回顧美國農(nóng)業(yè)政策的基礎(chǔ)上，利用美國1995—2008年農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持通報數(shù)據(jù)詳細(xì)分析了其“黃箱”支持水平[10];Vincent H S通過對美國2014年新農(nóng)業(yè)法案中“黃箱”政策及其預(yù)算的分析，認(rèn)為美國2014年農(nóng)業(yè)法案下的“黃箱”支持不會超出WTO允許的補(bǔ)貼上限[11];Carl Z等研究表明美國新農(nóng)業(yè)法案下的棉花保險政策較好地適應(yīng)了WTO規(guī)則[12]。

整體來看，已有文獻(xiàn)為本文明確美國“黃箱”政策調(diào)整方式、把握美國“黃箱”政策的發(fā)展趨勢提供了大量支持，但針對美國在WTO規(guī)則框架下“黃箱”政策調(diào)整特征的研究較為少見。有鑒于此，本文以烏拉圭回合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》生效以來美國“黃箱”補(bǔ)貼政策為研究對象，從政策手段調(diào)整和“黃箱”支持水平與結(jié)構(gòu)變化兩個方面，探索美國在WTO國內(nèi)支持規(guī)則下“黃箱”補(bǔ)貼政策改革的一般規(guī)律，以便為中國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整更好地適應(yīng)WTO規(guī)則提供經(jīng)驗借鑒與啟示。

二、美國“黃箱”補(bǔ)貼政策調(diào)整的方式

WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》將一國（地區(qū)）農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策分為“黃箱”“綠箱”和“藍(lán)箱”三類?！包S箱”政策是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易具有最大扭曲作用，需要做出削減承諾的農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持措施，它涉及對特定產(chǎn)品和非特定產(chǎn)品的支持，具體包括市場價格支持、營銷貸款、面積補(bǔ)貼、牲畜數(shù)量補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼等措施。烏拉圭回合多邊談判達(dá)成的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》將農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策納入了多邊貿(mào)易一般規(guī)則的管理之中，要求WTO各成員實質(zhì)性削減扭曲貿(mào)易的國內(nèi)支持，通過根本性的改革建立公平和市場為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)貿(mào)易體制。

作為WTO成員之一，美國自1996年開始將WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則作為其制定農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策的重要參考，并沿著規(guī)則倡導(dǎo)的方向不斷調(diào)整其“黃箱”補(bǔ)貼政策結(jié)構(gòu)，逐漸形成了掛鉤收入補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼為主的“黃箱”政策體系，如表1所示。本文基于不同農(nóng)業(yè)法案時期美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要通過立法的形式確立，大約每隔5年就會通過一個綜合性的農(nóng)業(yè)法案。1996—2018年，美國一共出臺4部農(nóng)業(yè)法案，最新為2014年《食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》。 政策支持方式的側(cè)重點，將1996—2018年美國“黃箱”政策發(fā)展過程分為3個階段，歸納各階段“黃箱”支持政策的主要變化，剖析美國配合WTO規(guī)則的政策調(diào)整方式。

（一）1996年農(nóng)業(yè)法案時期（1996—2001年）：削減價格支持政策

美國長期實施的價格支持政策農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策是美國20世紀(jì)30年代至90年代最主要的農(nóng)業(yè)支持措施，政策工具為無追索權(quán)貸款（nonrecourse loans）。 造成農(nóng)產(chǎn)品過剩嚴(yán)重，政府庫存增加，給國家財政帶來了巨大的負(fù)擔(dān)（曹峰等，2015）[13]。1996年農(nóng)業(yè)法案制定時，適逢世界農(nóng)產(chǎn)品價格高漲，政府普遍預(yù)期未來可以依靠市場來調(diào)節(jié)價格，WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的生效更是降低了美國政府實施高補(bǔ)貼的意愿。1996年農(nóng)業(yè)法案時期美國“黃箱”政策最顯著的變化是放棄了實施60余年的價格支持政策只保留了食糖和花生的無追索權(quán)貸款計劃。 ，具體表現(xiàn)為：一是將所有糧棉油作物的無追索權(quán)貸款計劃改為營銷援助貸款計劃（MAL），并規(guī)定貸款率最高不得超過1995年的水平;二是將目標(biāo)價格差額補(bǔ)貼改為與農(nóng)產(chǎn)品當(dāng)期價格和產(chǎn)量都脫鉤的生產(chǎn)靈活性合同（PFC）補(bǔ)貼;三是啟動市場損失援助計劃（MLA），以現(xiàn)金的形式直接補(bǔ)貼生產(chǎn)者收入損失。