農(nóng)村土地產(chǎn)權結構、經(jīng)營權流轉(zhuǎn)與相關法律問題探討

阿依怒爾·夏吾肯

本文首先從農(nóng)村土地產(chǎn)權結構入手，分析了農(nóng)村土地經(jīng)常流轉(zhuǎn)存在的相關法律問題，最后提出了相應的建議，希望通過本次研究對同行有所幫助。

1、農(nóng)村土地產(chǎn)權結構下的土地流轉(zhuǎn)

①土地產(chǎn)權可以背景下市場化資源配置

經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中需要明確土地的產(chǎn)權歸屬，只有在明確產(chǎn)權歸屬的前提下，農(nóng)民群眾的流轉(zhuǎn)行為才是合法合規(guī)，農(nóng)民群眾也才能夠享受土地流轉(zhuǎn)所帶來的經(jīng)濟收益。如果將農(nóng)民群眾的土地資源轉(zhuǎn)移到其他生產(chǎn)經(jīng)營者手中，農(nóng)民群眾由過去的傳統(tǒng)耕作收益向著土地流轉(zhuǎn)收益轉(zhuǎn)變。對于農(nóng)民群眾來說，土地流轉(zhuǎn)之后的綜合收益要顯著大于流轉(zhuǎn)之前，一方面增加了農(nóng)民群眾的經(jīng)濟收入，另一方面提高了土地利用效率，將更多的勞動力解放出來。

②農(nóng)民與土地商分離，實現(xiàn)資源再分配

農(nóng)民與土地相分離，實現(xiàn)資源再分配，大量土地流轉(zhuǎn)之后，能夠?qū)崿F(xiàn)土地集約化，規(guī)?；?jīng)營，同時也能夠?qū)⑥r(nóng)村地區(qū)的更多勞動力解放出來，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力資源的再配置。隨著城市化進一步加劇，很多農(nóng)村勞動力外出務工，轉(zhuǎn)移到城市建設當中，由農(nóng)業(yè)勞作向著非農(nóng)業(yè)勞作轉(zhuǎn)變，農(nóng)民群眾的增收渠道變得多樣性。由于經(jīng)濟收入渠道變得越來越多樣，傳統(tǒng)小規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營模式，越來越不適合農(nóng)民發(fā)展，這也就進一步加速了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)進程，使得農(nóng)村土地的利用方式和經(jīng)營方式發(fā)生了顯著變化。

2、農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)法律問題分析

①土地權屬不明確

上文論述到，農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的前提是應該保證權屬明確。近年來雖然各級政府部門不斷加強農(nóng)村土地確權工作，但是仍然面臨著不少問題。在實際操作過程中，由于很多土地歸村集體所有，農(nóng)民群眾僅僅享有土地的承包權，在進行土地流轉(zhuǎn)過程中，以哪種權屬進行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)給誰，如何流轉(zhuǎn)，農(nóng)民群眾無法自主決定，由于土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)行為不一致，農(nóng)民群眾僅僅享有農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權而不享有其他權屬，土地流轉(zhuǎn)過之后形成的收入無法進行科學分配，科學預判，損害了農(nóng)民群眾的合法權益。另外農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權在土地流轉(zhuǎn)市場上的目標不一致。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權主要是承擔了農(nóng)村社會保障功能，在土地流轉(zhuǎn)過程中，其經(jīng)濟價值要遠遠低于土地經(jīng)營權。而在市場中，由于農(nóng)村土地經(jīng)營權的價值被夸大，使得土地流轉(zhuǎn)的成本進一步增加，很多農(nóng)村土地被違法改作建設用地，損害了農(nóng)民群眾的經(jīng)濟利益。

②農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式不合理

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式不合理，主要是因為土地權益體系的不合理，在實際工作開展過程中，常常不能夠滿足流轉(zhuǎn)程序要求。很多村集體在開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時，缺乏完善的管理機制和工作程序，很多農(nóng)民群眾往往不能夠證明自己的土地有承包經(jīng)營權，進而也不能夠合法的進行土地流轉(zhuǎn)。大多數(shù)農(nóng)民群眾在流轉(zhuǎn)過程中，忽視了土地流轉(zhuǎn)協(xié)議的重要性，認為只要口頭約定就能夠完成土地流轉(zhuǎn)行為，經(jīng)常會因為土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)生較大變化時，由于雙方缺乏書面協(xié)議，造成土地流轉(zhuǎn)糾紛。現(xiàn)階段國家法律法規(guī)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式也沒有做出明確的規(guī)定，在法律體系當中，明確了經(jīng)過實踐的幾種流轉(zhuǎn)方式，但是法律所規(guī)定的其他流轉(zhuǎn)方式?jīng)]有提供相應的操作標準，法律條文中沒有明確的流轉(zhuǎn)方式面臨著無法律依據(jù)支撐的現(xiàn)象。

③土地評估機制不健全

現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場并不完善，還沒有形成完善的農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)價格市場機制，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，往往是由流轉(zhuǎn)雙方共同商定。由于農(nóng)民群眾對土地價格的市場信息掌握不足，往往成為價格的接受者，這樣導致的流轉(zhuǎn)土地價格的制定存在很大的主觀性和隨意性，土地資源作為主要生產(chǎn)要素，沒有發(fā)揮其應有的市場價值。這一方面不利于農(nóng)民群眾的生存，另一方面還會增加土地流轉(zhuǎn)市場的違約風險。

3、農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)對策

①構建完善的法律法規(guī)和土地評估機制

農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)工作開展過程中應該保證，現(xiàn)有的法律法規(guī)做到與時俱進，更好的適應社會發(fā)展需求。對于不能夠快速制定相關法律依據(jù)和規(guī)范的情況，應該由國家政府部門和立法部門出臺相應的指導意見，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式，流轉(zhuǎn)范圍，流轉(zhuǎn)方案，給出農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的具體操作步驟，并要求各地政府部門依據(jù)實際情況，出臺三個實施細則，將法律中沒有涉及到的內(nèi)容進一步細化。及時將各地實現(xiàn)過程中具備可操作性的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式納入到現(xiàn)行法律法規(guī)體系中，明確具體的適用范圍，適用原則和適用方法，無法給出具體適用范圍的，應該制定相應的指導性意見，以此來逐漸彌補法律監(jiān)管空白，在實踐當中不斷修改，不斷創(chuàng)新。另外還應該進一步加強農(nóng)村土地經(jīng)營權市場交易平臺建設，要盡快推動土地市場信息化，引導農(nóng)民群眾利用該平臺掌握土地信息，土地價格，由被動變?yōu)橹鲃樱苿訕嫿ㄞr(nóng)村土地經(jīng)營權價格評估機制。

②提升流轉(zhuǎn)雙方契約意識，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序

農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過程中要采取一切有力措施，切實提升農(nóng)民群眾的流轉(zhuǎn)意識，特別是要做到依法流轉(zhuǎn)，科學流轉(zhuǎn)，從思維上轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)方式，流轉(zhuǎn)觀念。地方政府部門應該不斷加強農(nóng)村土地經(jīng)營權政策法規(guī)的宣傳教育，利用現(xiàn)代多媒體技術網(wǎng)絡手機等多種途徑，向農(nóng)民群眾宣傳農(nóng)村土地權屬常識，讓廣大農(nóng)民群眾能夠深入掌握土地流轉(zhuǎn)的相關法律法規(guī)和細則，真正做到依法流轉(zhuǎn)，科學流轉(zhuǎn)，維護自身合法權益。另外，地方政府部門應該結合本地區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，出臺規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)程序，并向農(nóng)民群眾認真細致的講解流轉(zhuǎn)程序當中的具體內(nèi)容，引導農(nóng)民群眾在開展土地流轉(zhuǎn)時簽訂協(xié)議書。

③構建完善的社會保障體系，提高農(nóng)民群眾的抗風險能力

要繼續(xù)加強基層農(nóng)村地區(qū)社會保障體系建設，要在醫(yī)療，養(yǎng)老，最低生活保障等方面，確保農(nóng)民群眾在土地流轉(zhuǎn)過程中可能面臨的風險損失。此外還應該進一步加強基礎設施建設，完善農(nóng)業(yè)基礎設施，加快推進農(nóng)業(yè)保險制度，確保農(nóng)民群眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中不會面臨較大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險。另外還應該進一步加強流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的職業(yè)培訓，職業(yè)教育，拓展失地農(nóng)民群眾的就業(yè)能力，加快富余勞動力轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民群眾經(jīng)濟收入，提高整體抗風險能力。

（作者單位：835000新疆伊犁師范大學法學院）