專業(yè)與賦權：社工機構與政府合作中自主性的獲得

羅 艷

一、問題的提出

20世紀70年代，西方很多福利國家面臨公共服務供給不足、效率不高的困境，社會組織長期以來積極推動地方服務發(fā)展、積蓄了大量的社會資本，緩解了公共物品供需不平衡的矛盾，并且其靈活的服務方式和專業(yè)的服務能力在一定程度上提升了公共服務的供給效率，政府與社會組織之間原本分離和對抗的界限變得模糊，并逐漸形成了相互依賴、相互合作與相互競爭的伙伴關系。可以說，社會組織作為治理主體，承擔并推動公共服務發(fā)展，是國際社會20世紀90年代以來的發(fā)展趨勢。①郁建興、陳可鑒：《福利國家為什么需要慈善部門？》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》，2016（1）。在中國，國家于1998年建立以限制發(fā)展和歸口管理為特征的雙重管理體制，社會組織發(fā)展一度緩慢。黨的十八大以后，政府重新提出“政社分開”，黨的十九大重申“發(fā)揮社會組織作用”，社會組織發(fā)展進入快速發(fā)展期。②彭少峰：《理論脈絡與經(jīng)驗反思：政社關系研究述評》，《社會主義研究》，2019（2）。出于對中西差異詮釋和社會變遷探索的學術自覺，政府與社會組織合作的關系一直以來都是中國學界的重要研究主題。與西方社會政府與社會組織形成的“伙伴關系”相比，國內學者慣于以分類控制①康曉光、韓恒：《分類控制：當前中國大陸國家與社會關系研究》，《社會學研究》，2005（6）。、利益契合②江華、張建民、周瑩：《利益契合轉型期中國國家與社會關系的一個分析框架——以行業(yè)組織政策參與為案例》，《社會學研究》，2011（3）。、嵌入型監(jiān)管③劉鵬：《從分類控制走向嵌入型監(jiān)管：地方政府社會組織管理政策創(chuàng)新》，《中國人民大學學報》，2011（5）。等話語呈現(xiàn)中國政府與社會組織之間的合作形態(tài)。 從表面上來看，這些關系所呈現(xiàn)的是組織對組織的管理，但實質上如學者李友梅所述，制度中的關系最終落腳還是如何管理、引導、約束或者釋放自主性的問題。④李友梅等：《中國社會生活的變遷》，北京：中國大百科全書出版社，2008，第19頁。社會組織的自主性被認為是組織行動能力的根本來源，自主性喪失將導致它們出現(xiàn)目標置換、創(chuàng)新不足等系列問題，進而動搖社會組織存在的基礎，也阻礙政府社會管理改革。因此，這一主題成為政府、組織和學者們重點關注的領域。

2018年，由民政部牽頭起草了《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》，擬擴大直接登記的組織類型，試圖自上而下明確社會組織在社會服務提供中的地位⑤中華人民共和國民政部：《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）公開征求意見的通知》，民政部官網(wǎng)， http://www.mca.gov.cn/article/xw/tzgg/201808/20180800010466.shtml，2018年8月3日。，增強社會組織在公共服務中的自主性，以期彌補“政府失靈”和“市場失靈”。事實上，登記放權、轉移政府職能在社會工作領域早已開始。民政部2009年下發(fā)《關于促進民辦社會工作機構發(fā)展的通知》，提出要支持推進政府購買民辦社工機構服務，以實現(xiàn)“加強現(xiàn)代社會組織建設、促進轉變政府職能”的目標。政策出臺后，各地政府降低社會工作機構成立門檻，廢除以往社會組織成立必須遵從的主管單位掛靠機制，并以政府購買方式推出大量合作項目，期望實踐社會力量參與社會治理、建立健全社會服務體系。民辦社工機構是近年來中國眾多社會組織形態(tài)中最為活躍的一種組織類型，是政府實踐政社關系調試的試驗田，探索其與政府合作中自主空間的獲得，對我國社會治理改革和社會組織功能發(fā)揮有重要的借鑒意義。

二、文獻綜述與分析視角

（一）文獻綜述

即便社工機構發(fā)展迅速，與政府互動頻繁，且在法律上獨立于政府，但不少學者仍然認為，政府與社會組織的關系中，政府的行政利益是關系核心，政府試圖通過社工機構實現(xiàn)行政功能的擴張和資源控制⑥費梅萍：《社會轉型中政府與社團組織關系研究》，《華東理工大學學報（社會科學版）》，2006（3）。；內生于制度的社工機構先天發(fā)育不足，與政府相比資源懸殊，只能置身于政府控制之下，與政府形成“行政隸屬的雙重關系”，淪為合作時的“伙計”⑦李鳳琴：《“資源依賴”視角下政府與NGO的合作——以南京市鼓樓區(qū)為例》，《理論探索》，2011（5）。，合約上的“代理商”⑧陳天祥、鄭佳斯：《雙重委托代理下的政社關系：政府購買社會服務的新解釋框架》，《公共管理學報》，2016（3）。，契約中的“弱者”⑨王村村：《社會工作承運中政府與機構的契約關系及重構》，《社會工作》，2014（3）。。在此關系下，社工機構往往“官方色彩濃厚”，“依然遵循以往的行政路徑”，“難有自主運作的空間”⑩管兵：《競爭性與反向嵌入性：政府購買服務與社會組織發(fā)展》，《公共管理學報》，2015（3）。，且不可避免地會受到原有街區(qū)治理秩序的影響，產(chǎn)生“政治”或者“體制”嵌入①徐盈艷、 黃曉星：《促成與約制：制度嵌入性視角下的社會組織發(fā)展——基于廣東五市政府購買社會工作服務的實踐》，《新視野》，2015（5）。，形成外部服務行政化、內部治理官僚化和專業(yè)建制化的過程②朱健剛、陳安娜：《嵌入中的專業(yè)社會工作與街區(qū)權力關系——對一個政府購買服務項目的個案分析》，《社會學研究》， 2013（1）。，使命淪為活命。

也有學者試圖突破整體性分析框架，從多元和發(fā)展的視角探索機構自主性。一些學者通過案例分析發(fā)現(xiàn)，中國的社會工作機構與政府一開始并沒有如同西方社會一樣建立清晰的邊界，但是正是這種邊界模糊下的主動構建彰顯了機構的自主性，部分社工機構在合作中確立和堅守專業(yè)角色，發(fā)展和明晰了自己的邊界，最終與基層政府形成勢均力敵的局面。③黃曉星、楊杰：《社會服務組織的邊界生產(chǎn)——基于Z市家庭綜合服務中心的研究》，《社會學研究》，2015（6）。與此同時，嵌入制度的社工機構并不僅僅是被動接受建構，其自身也具有改變政府的主動性，這種逆向建構幫助機構從依賴走向自主，從接受讓渡走向主動拓展，從嵌入走向行動。④李曉慧：《政府與社會工作服務機構的互構性承認——以北京市社會工作機構發(fā)展為例》，《學?！罚?2015（3）；何雪松：《改革開放40年與中國社會工作的發(fā)展——“結構-行動”的視角》，《西北師大學報（社會科學版）》， 2019（2）。合作政府本身具有層級性，雖然整體上受到控制，但仍然可以通過制度合法性、在地內生性提升自主性，與基層政府形成平等關系。⑤陳偉杰：《層級嵌入與社會工作的專業(yè)性——以A市婦聯(lián)專業(yè)社會工作服務試點為例》，《婦女研究論叢》，2016（5）；林磊：《在地內生性：社會組織自主性的微觀生產(chǎn)機制——以福建省Q市A社工組織為例》，《中國行政管理》，2018（7）。此外，政府雖然在公共權力、資金及信息上占據(jù)優(yōu)勢，但社工機構在人力資源和專業(yè)能力上表現(xiàn)不俗，通過整合，二者可以在共治的網(wǎng)絡中形成“雙向水平互動”的伙伴關系。⑥唐德龍：《資源依賴、合作治理與公共服務遞送——以深圳市陽光家庭綜合服務中心項目運作為例》，《華東理工大學學報（社會科學版）》，2014（3）。

從過往研究可見，持整體性視角的學者傾向于否認社工機構自主性的存在，認為所謂的機構自主決策也只不過是政府治理技術的變通；而在多元或者拓展的分析視角下，學者看到了社會組織自主性的張力以及在微觀層面對政府的反向控制。這些討論為我們刻畫了社工機構作為社會組織，其自主性的總體狀況和變動可能，但對社工機構自主性獲取的獨特性挖掘不足。也就是說，已有社工機構與政府關系的研究重“機構”輕“社工”，或者說重“組織”輕“專業(yè)”，這顯然與現(xiàn)時國家政策和政府購買服務項目中頻頻出現(xiàn)的“社工”字眼不符，這也是本文重點討論的焦點。

（二）分析視角

從語義上看，自主性包括三種含義：獨立性、自我管理和自我決定。⑦李友梅等：《中國社會生活的變遷》，北京：中國大百科全書出版社，2008，第19頁。在具體的研究中，姚華認為自主性是社會組織自主決定組織及項目的過程。⑧姚華：《NGO與政府合作中的自主性何以可能？——以上海YMCA為個案》，《社會學研究》，2013（1）。黃曉春和嵇欣將其描述為活動領域、活動地域和運作過程中的自主決策。⑨黃曉春、嵇欣：《非協(xié)同治理與策略性應對——社會組織自主性研究的一個理論框架》，《社會學研究》，2014（6）。自主性在層級上又可分為國家制度許可的結構性自主性和日常運作中的技術性自主性。⑩林磊：《在地內生性:社會組織自主性的微觀生產(chǎn)機制——以福建省Q市A社工組織為例》，《中國行政管理》，2018（7）。本研究致力于理解微觀層面的政社互動形態(tài)，因此我們更加注重具體而非抽象意義上的自主性，將自主性定義為社工機構與政府合作的過程中擁有獨立性、可以展開自我管理和自我決定，具體領域包括合約選擇、運作過程和服務內容等。合約選擇自主性具體指機構可以自主決定參與和終止合作關系，這是后兩個維度自主性實現(xiàn)的前提；運作過程自主性具體指機構可以在合作協(xié)議框架內自主決定項目的內部結構和運營過程；服務內容自主性具體指機構可以在合作協(xié)議框架內自主決定提供服務的范圍、內容和人群等。

在自主性形式被界定后，另一個期待回答的問題便是自主性如何獲得。費希爾對發(fā)展中國家社會組織的分析發(fā)現(xiàn)，自主性維護的方式包括組織內部承諾、財務分散、公眾基礎、技術專長、社會和管理知識、策略知識、培訓政府工作人員。①朱莉·費希爾：《NGO與第三世界的政治發(fā)展》，鄧國勝、趙秀梅譯，北京：社會科學文獻出版社，2002，第33-56頁。內地社會組織運用“符號資本”構建長效激勵機制，竭力推行“玻璃式”財務制度，“引進來”和“走出去”獲取內外支持，強化理念責任與專業(yè)化道路②姚華：《NGO與政府合作中的自主性何以可能？——以上海YMCA為個案》，《社會學研究》，2013（1）。，善用 “社會力量”③林磊：《在地內生性:社會組織自主性的微觀生產(chǎn)機制——以福建省Q市A社工組織為例》，《中國行政管理》，2018（7）。和 “政治關聯(lián)”④黃曉春、嵇欣：《非協(xié)同治理與策略性應對——社會組織自主性研究的一個理論框架》，《社會學研究》，2014（6）。等方式爭取合作中的自主性。這些策略雖然形式各異，但無一例外都指向了權能提升，以取得制度和社會認可、提高博弈資本，進而獲得自主性。究其原因，權能弱勢是中國社會組織自主性喪失的核心所在，提升權能也因此成為不同策略殊途同歸的方向。

對于弱者的改變，賦權是一個理想的分析和干預視角?！百x權”的概念最早由巴西教育學家Freire在1973年提出，1976年Solomon用它展開了專題學術研究，在她所著《黑人賦權：社會工作與被壓迫的社區(qū)》中，賦權被認為是一種活動，旨在減少弱勢群體的無權感。⑤Barbara Bryan Solomon. Black Empowerment: Social Work in Oppressed Communities. New York: Columbia University Press, 1976, p.14-45.進入20世紀80年代，賦權理論更為豐富，Rappaort將賦權應用到社區(qū)管理中，認為賦權是個體、組織、社區(qū)對關乎自身利益事件進行控制的過程。⑥Julian Rappaport. Terms of Empowerment / Exemplars of Prevention: Toward a Theory for Community Psychology. American Journal of Community Psychology, 1987, 15(2):121-148.20世紀90年代后，賦權理論進一步擴展，持該視角的學者認為不能僅僅將權力簡單當作日常理解的權力，除了制度與職位所擁有的強制能力，還包括以個體意識覺醒為標志的個體能力培養(yǎng)，以及與其他個體合作產(chǎn)生的影響力,認為賦權具有心理、組織和社區(qū)三個層次。⑦Marc A. Zimmerman. Empowerment Theory: Psychological, Organizational and Community Levels of Analysis. In Julian Rappaport and Edward Seidman (eds.), Handbook of Community Psychology. New York: Kluwer Academic, 2000, p.43-63； Judith A. B. Lee. The Empowerment Approach to Social Work Practice. New York: Columbia University Press , 1994, p.48.Boehm和Staples加以整合后將其簡化為個體和集體兩個維度。⑧Amnon Boehm, Lee H. Staples. Empowerment: The Point of View of Consumers. Families in Society: The Journal of Contemporary Social Services, 2004, 85(2): 270-280.可見，賦權視角下的權力不僅是個體對他人的控制力，也是個體所擁有的權利感，不僅在于制度賦予，亦能在行動中產(chǎn)生。在該視角的啟發(fā)下，本文對權能獲取的論證既包括權能賦予，也包括權力感察覺和與其他群體合作的權力生產(chǎn)。

三、案例介紹

本文以N社工機構承接的政社合作平臺Y項目為分析案例，描述社工機構在與政府合作中的自主性狀態(tài)，揭示強調“專業(yè)性”的社工機構自主性獲得的內在機制。2010年6月至2013年4月，筆者作為該項目的主要負責人之一，經(jīng)歷了項目籌備、招標、運營及評估全部過程。在此期間，筆者寫下了113篇工作日志，保存了溝通郵件和機構文件。這些資料均是本文觀點的重要實證來源。

N社工機構于2010年在H市民政局注冊成立，屬于獨立法人，權力中心為理事會，理事成員由中國香港M協(xié)會高層組成。①M協(xié)會是中國香港大型社會福利機構之一，機構以社工為主導，提供老人、幼兒、青少年、家庭及綜合服務?，F(xiàn)承擔著香港、澳門政府委托的近200個服務項目，擁有員工3000余人。W區(qū)民政局是區(qū)級主管社會行政事務的職能部門，該局受W區(qū)人民政府直接領導，并接受H市民政局的業(yè)務指導。Y項目是W區(qū)民政局和N社工機構聯(lián)合打造的一個區(qū)級為老服務平臺，W區(qū)民政局為項目提供場地和大部分運營經(jīng)費，并以購買服務的方式委托N社工機構運營管理。N社工機構組建運營團隊，為老人及家屬提供咨詢、健康、照料、社交和培訓服務。二者的合作模式如圖1所示。

圖1 Y項目合作模式

Y項目2011年初正式運營，幾年來深得老人、政府和社會的認可。僅2014年，項目便接待各地到訪學習團隊約50個，共計600多人次，榮獲G省居家養(yǎng)老服務示范項目、G省社會創(chuàng)新實驗基地、十佳匯豐社區(qū)伙伴等獎項。2015年9月內部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，該項目已有常規(guī)老人會員1411人、義工698人，2015年5月～8月②項目合約每年5月開始，因此該年統(tǒng)計數(shù)據(jù)由5月開始計算。，團隊完成偶到服務③偶到服務統(tǒng)計方式：中心在前臺設置簽到表，老人到達中心時會按動此表一次，以記錄來中心的老人人數(shù)。偶到服務是中心為老人提供的一項社會支持服務。中心提供空間，鼓勵老人走出家門，來到中心與他人和社區(qū)保持聯(lián)系。17017人次，日托照料服務1847人次，護士、治療師所提供的健康咨詢、保健服務1453人次，上門探訪服務78人次，工作人員開展各類活動（社區(qū)、團康、小組、培訓等）642次。④資料來源于中心內部統(tǒng)計。

在服務運用中，N社工機構具有較大的自主性，具體表現(xiàn)在：

合約選擇自主性。W民政局在制定服務購買協(xié)議前會征求N社工機構建議，雙方在整體目標及執(zhí)行上達成一致后才會最終確定合約內容，這些內容包括：項目人員配比、服務類別、服務數(shù)量及執(zhí)行周期等。合約以年為單位續(xù)簽，機構可以根據(jù)服務需要提出修訂建議，也可以決定是否繼續(xù)承擔項目。W民政局以年度為單位，聘用第三方專家對Y項目進行服務評估。

服務自主性。W民政局為服務平臺的建設提供服務場所和改造資金，但是服務場地的改造和建設方案由N社工機構顧問團隊提供，改造完成后交由N社工機構管理。為老服務平臺的服務運營方案由N社工機構結合專業(yè)、資源和需求制定，經(jīng)W民政局認可后納入?yún)f(xié)議框架。在協(xié)議框架內，提供何種服務、提供給誰、何時提供等完全由N機構決定。在合約完成的前提下，N機構還可以依托平臺發(fā)展合約之外的服務內容。另外，Y項目服務自主性還體現(xiàn)在該項目的具體服務計劃上，Y項目的年度服務計劃由該項目主要部門的社會工作者牽頭制定，之后提交項目主任審核；具體服務計劃則由項目的具體工作人員制定，之后提交項目上級主管審核批準。也就是說，Y項目的服務內容制定和設計方面，N機構具有充足的自主性。

運作自主性?？傮w上看，Y項目負責人對N社工機構理事會負責。財務上，Y項目負責人提交整體或年度預算，交由N社工機構理事會批核；服務人員提交服務預算，由機構上一級主管批核。此外，N社工機構亦可以在不違反國家法律法規(guī)前提下，向項目服務對象收取合理費用，接受社會和企業(yè)資金，用于補充或者發(fā)展服務。人事上，項目運營團隊招募和日常管理由項目負責人完成，準入和晉升機制由理事會決定，W民政局無權決定和直接調動。

四、專業(yè)與賦權：社工機構自主性獲得的策略與機制

新生的社工機構如何運用專業(yè)優(yōu)勢在合作中獲得自主性？在賦權視角下，我們將從權力感知、權力賦予和權力生產(chǎn)三個層面加以詮釋。

（一）專業(yè)性與權力感知：自主性獲得的前提

N社工機構的權力中心在理事會，理事會成員由五位受過訓練的社會工作者組成，其中四位為中國香港民間組織M協(xié)會在職社工；另外，N機構所有部門主管由社工擔任，社工亦是直接服務提供的核心力量。區(qū)W民政局主動邀請N社工機構承擔Y項目的運營時，N社工機構并沒有馬上接受W民政局的邀請，而是將項目中的機構自主性作為合作前提條件?！安贿^如果不是雙方的尊重和配合的話，我覺得不可能做得到那樣，社會服務講公平，講專業(yè)，不可以按照以前的行政方法來，如果不是那也用不著我們來做。”（N社工機構理事長，2010年7月12日會議記錄）

在運營中，社工的理念也指導負責人的日常行為，引導它們與政府保持邊界?！拔襾淼臅r候，理事長和我說，你過去可能會面對很復雜的情況，可是你記住，不是我們全部都按照他們（W區(qū)民政局）的來，我們是希望他們可以明白更專業(yè)、更人性化的服務，包括我們和他們的合作關系……每次我遇到一些復雜情況的時候，我就會想想這個?！保∟社工機構主任，2011年1月6日工作日志）

除了專業(yè)本身需要獨立性以外，作為專業(yè)人員的社會工作者，也需要擁有相對獨立和自主的空間，擺脫行政引導專業(yè)的束縛，追求專業(yè)上的自我實現(xiàn)。在Y項目中，部分工作者曾供職于街道社工崗位，后轉崗至N社工機構，也有一定比例的工作者是社會工作專業(yè)畢業(yè)后直接來到N社工機構。N社工機構營造的人本服務環(huán)境使得他們可以實踐專業(yè)所學、實現(xiàn)專業(yè)人員的個人價值，進而激勵他們更為主動地維護機構的自主空間。

以前（街道）就是做很多文件工作，也沒有專業(yè)的督導，每天都很忙但又不知道在忙什么，這里會有些不一樣的東西，就想著怎么做更專業(yè)、更好的服務。（N社工機構社工，2013年1月12日督導記錄）

香港的服務都很成熟了，地方又小，個人發(fā)揮的空間不大，內地現(xiàn)在服務剛剛發(fā)展，很多都是新的，這個平臺能夠讓我這些年的經(jīng)驗得到更好的發(fā)揮，就像是自己再去圓一個夢，為同工們守好這個地方。（N社工機構主任，2011年5月12日日志）

（二）專業(yè)性與制度認同：自主性獲得的關鍵

中國的政治體制改革正從總體性支配走向技術治理①渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學分析》，《中國社會科學》，2009（6）。，社會工作專業(yè)化的過程，實質也是它在程序和技術上不斷規(guī)范、獲得福利國家制度認可的過程。服務技術上的精致、服務目標上與政府的契合，幫助社工機構獲得制度合法性，進而推動政府主動甚至是被動地為有專業(yè)技術的社會工作機構讓渡空間。

2010年，正逢國家大力發(fā)展社會工作機構、促進社會服務管理改革之時，W民政局所在城市也響應國家政策，出臺文件并預留資金，鼓勵基層政府部門與社會工作機構合作。W區(qū)位于經(jīng)濟發(fā)展較好的中心城區(qū)，在人口老齡化的壓力和經(jīng)濟發(fā)展的推動之下，W區(qū)民政局主導下的社區(qū)養(yǎng)老服務已經(jīng)包括了助老巡視員、家政服務、“星光平安寶”等常規(guī)服務，養(yǎng)老工作居全市前列，但是W民政局仍然希望進一步提升該區(qū)養(yǎng)老服務質量，創(chuàng)建服務品牌、擴大政府影響力。當W區(qū)民政局向市級民政表達社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展愿景、尋求發(fā)展支持時，市級民政鼓勵W區(qū)民政局將養(yǎng)老服務發(fā)展與社工服務購買結合起來，并承諾以社會工作試點專項經(jīng)費的方式給予資助，支持W民政局在區(qū)內打造一個全市乃至全省老年社會工作人才示范基地。既可以獲得上級行政認可，又可以突破改革瓶頸，W區(qū)民政局同意尋求適宜的社會工作機構參與本區(qū)養(yǎng)老改革。

然而，當時可承接這一服務的社工機構并不多，有成功養(yǎng)老服務提供經(jīng)驗的機構更是少見，在不多的選擇之中，N社工機構是較為理想的合作伙伴。N社工機構依托中國香港M協(xié)會成立，機構理事會成員大部分為M協(xié)會專業(yè)社工，能夠在專業(yè)技術上給予N社工機構支持。另外，從20世紀90年代開始，M協(xié)會一直為H市民政下屬老人院提供培訓、咨詢和督導服務，二者的合作取得了不俗的成績，如該市下屬老人院以其優(yōu)質的服務獲得ISO9001: 2000標準認證證書，成為全國模范養(yǎng)老機構、社會工作人才建設示范基地。經(jīng)由與N機構有過合作經(jīng)驗的政府官員推薦，W民政局主動邀請N社工機構承擔Y項目的運營。

一是政府需要確保資金的穩(wěn)定性，二是政府需承諾在服務過程中保持機構的獨立性，并尊重服務的專業(yè)性……我們對我們的專業(yè)有信心，你看H市老人院，他們成為了院舍養(yǎng)老服務專業(yè)典范，所以在專業(yè)性上我可以和你保證。（N社工機構理事長，2010年7月12日會議記錄）

在制度激勵和制度內官員的強化下，為了獲得優(yōu)質服務伙伴，W區(qū)民政局同意在合作中讓渡空間?！疤庨L一直和我推薦你們，說只要你們肯幫忙，這個項目一定可以出彩，你們（M協(xié)會）直接做也好，N社工機構來做也好，形式的事情可以商量，項目上你們說了算?！保╓區(qū)民政局負責人，2010年7月12日會議記錄）

雙方確定合作關系后，N社工機構組建Y項目運營團隊。為了保障服務質量，N社工機構一方面組建以資深香港社工為首的顧問團隊，借鑒香港老年服務的成熟經(jīng)驗，將全人服務理念融入為老服務中心的功能定位、樓層布局和場所設計，并協(xié)助工程落實；另外一方面輸送核心員工赴港參加培訓、提升工作者的微觀服務技術。項目開始之初，W區(qū)民政局也試圖要N機構遵循行政原則，例如定期匯報、追求方案覆蓋面、市場效率等，但在機構將服務方案和煥然一新的大樓展現(xiàn)在W區(qū)民政局眼前時，政府看到了N機構在服務上的能力與擔當，開始賦予機構更大的自主空間?！按髽峭耆煌耍峭心銈兊母?，我能做的就是給你們做好后勤，支持你們。”（W區(qū)民政局局長，2011年10月20日工作日志）

在服務過程中，雖然N社工機構與W區(qū)民政局簽署了合約，但Y項目提供的服務并不止于合約，它常?；谧陨淼纳鐣猿~完成任務。以日托服務為例，合同中約定服務人數(shù)為30人，因為Y項目所提供的優(yōu)質服務的吸引力，日托服務開展不久便超過30人，申請服務的老人進入排隊狀態(tài)。為了解決更多家庭的照料難題，N機構協(xié)調各種力量，將日托服務擴展至近40人，并通過科學的評估機制，選擇有真正有需要的老人進入該項目?；贜社工機構突出的專業(yè)能力，W區(qū)民政局在自主權上的讓渡更為積極，甚至主動調整自己的行政架構。如Y項目作為示范性項目，有諸多行政性任務，W區(qū)民政局為了減少Y項目運營團隊的行政負擔，將下屬單位社區(qū)服務中心定位為政府購買服務的統(tǒng)籌、協(xié)調和評估單位，社區(qū)中心聘用持證社工，以制度內專業(yè)人員服務制度外專業(yè)機構，分擔項目運行中不可避免的行政任務?！八麄兒軐I(yè)，我們請N社工機構來是讓他們做專業(yè)服務的，一些沒有關系的指標，你們就自己消化，不要轉到他們這個地方來了，專業(yè)上的問題比如一些日托個案，你們轉介給他們，找Y中心的話，你們要通過社區(qū)中心，社區(qū)中心把可以完成的行政任務完成，為N社工機構分擔不屬于他們的行政事務?！保╓區(qū)民政局局長，2011年10月20日工作日志）

N社工機構的專業(yè)技術與W區(qū)民政局需求高度契合，這種需求既包括業(yè)績需求，如獲得上級政府認可，也包括實質需求，如技術支持。因此，即便W區(qū)民政局在物質上資源優(yōu)勢明顯，為了制度目標，他們也需要在合作中妥協(xié)。此時，專業(yè)便成為一種被制度承認的權力，助力社工機構獲取自主性。

（三）專業(yè)性與權力生產(chǎn)：自主性獲得的基礎

專業(yè)理念從內增加了社工機構的自主意識，專業(yè)技術又從外賦予了社工機構自主空間，而這種自主性得以構建和維持的基礎在于專業(yè)性目標指向社會服務之提升，鏈接社會需求，從而能夠獲得在地合法性，穩(wěn)定甚至擴展自主空間。

Y項目運行一段時間后，服務效果初顯，解決了W民政局在養(yǎng)老服務提升上的瓶頸，并為其帶來了良好的社會聲譽。在此基礎上，N機構一方面積極“引進來”，即接待不同社工同仁及政府的參訪、邀請同行共同提供為老服務；另一方面注重“走出去”，即參與國內外老年服務研討及展覽會，為同行提供咨詢與培訓，開拓新的項目領域。這些超越了Y項目服務本身的工作擴大了N社工機構的行業(yè)影響力，強化其專業(yè)形象，進一步提升了機構話語權。

此外，機構也注重在地社會關系建設，提升機構在W區(qū)的社會合法性。例如聯(lián)合W區(qū)內各街道的社工機構，共同舉辦阿爾茲海默癥篩查活動、老年運動會；在Y項目中開展“一線通”服務，建立養(yǎng)老資源庫、做實統(tǒng)籌和轉介平臺；組織體制內外服務單位協(xié)調會、單位及老人供需見面會，與區(qū)內其他社會組織共同展開養(yǎng)老服務；培育和發(fā)展個體及單位志愿者，例如構建自愿者管理系統(tǒng)、舉辦義工嘉獎禮等。在地的關系網(wǎng)絡構建，超越了政府當初所讓渡或者賦予的制度合法性，使N社工機構擁有了其他機構甚至是政府本身也難以獲得的在地社會資源，幫助N社工機構維持或者擴展自主性。

這些向外生長或者向內衍生的影響力，經(jīng)由技術性資源發(fā)展成為一種更為穩(wěn)定和不可替代的社會性資源，幫助N社工機構穩(wěn)定了所獲得的自主空間?！叭胀兄行囊郧拔覀円沧鲞^，我們做的時候老人不來，他們一做老人就開始排隊，還是他們專業(yè)啊，我們就很放心地交給他們去做，服務方面由他們來決定，我們不插手?！保╓區(qū)民政局局長，2012年6月20日年筆者郵件）

五、結論與討論

近年來，我國政府借鑒西方經(jīng)驗推動社會服務管理改革、實現(xiàn)公共服務社會化的方向逐步明晰，但政社合作中的自主性問題長期以來都是政府改革的難點，也成為社工機構發(fā)展的痛點。本文以一個社工機構與政府合作的項目為例，呈現(xiàn)社工機構在合作中獲取自主空間的策略及機制。研究發(fā)現(xiàn)，社工機構想要在合作中獲得自主性，專業(yè)性發(fā)揮至關重要。重視專業(yè)性不僅可以契合政府所需，獲得來自制度內的權力讓渡，也培育社工機構社會理念，增強組織本身對自主性的訴求。而專業(yè)性對社會問題的回應，又可以進一步增強組織的社會合法性，鞏固社工機構在合作中的自主性。當然，基于本案例所提煉出的結論也具有局限性，案例中的社工機構背后有服務經(jīng)驗較為豐富的中國香港機構提供專業(yè)支援，這在初期為機構爭取自主性提供了方向引導和技術資源。案例中的基層政府也位于經(jīng)濟、服務發(fā)展較好的地區(qū)，他們對社會服務質量提升的需求更為迫切，專業(yè)更有可能轉化成有效的權力資源，助力機構自主性獲得。二者相互作用所得的結論，未必適用于中國所有的社工機構和政府關系詮釋。但是，以專業(yè)性爭取自主性這一策略，不僅有益于政府職能轉移，又能夠促進機構壯大，提升社會整體福祉，不失為未來政府改革和機構發(fā)展的有效路徑。

本案例所呈現(xiàn)的通過專業(yè)性賦權獲得自主性的做法不僅對社工機構的發(fā)展壯大有借鑒意義，對其他類型社會組織的發(fā)展和社會福利提升也有一定的參考價值。中國的社會組織要想在合法的空間中獲得自主性，不僅需要提升專業(yè)能力，獲得制度認可，也需要強化專業(yè)理念，彰顯社會組織功能。