城市交通與用地協(xié)調發(fā)展的規(guī)劃案例分析

孟維偉，由婷婷，羅瑞琪

（中國市政工程華北設計研究總院有限公司，天津市300074）

0 引 言

隨著城市建設規(guī)模的不斷擴大和機動化交通的迅速增長，城市交通問題越來越突出，主要表現(xiàn)在城市組團間交通量劇增，城市對外交通壓力巨大，城區(qū)內部交通擁堵無序、停車問題突出等方面。

城市交通問題產生的原因，除了交通設施不能滿足機動車增長需求外，城市規(guī)劃體系和技術路線不完善導致的交通與用地協(xié)調不足也是目前城市交通問題產生的重要因素之一。在城市規(guī)劃實踐中，不論是新區(qū)建設還是舊城更新，都應進一步確立交通與土地利用協(xié)調發(fā)展的理念。本文通過借鑒國際先進經驗，探討城市交通與用地協(xié)調發(fā)展規(guī)劃的可行性，從而緩解城市交通問題。

1 交通與用地協(xié)調發(fā)展問題研究

城市交通與城市土地利用是城市空間結構形成的兩種主導因素，兩者相輔相成，相互作用、相互反饋。城市土地利用空間結構是城市交通系統(tǒng)空間布局的基礎，同時城市交通系統(tǒng)也進一步引導土地利用發(fā)展方向，強化城市空間結構。對于城市規(guī)劃來說，研究如何充分、合理地利用各種交通條件，組織各項城市功能，引導城市空間有序發(fā)展，提高城市運行效率，是規(guī)劃的基本工作之一。其主要途徑即實現(xiàn)交通與用地的協(xié)調發(fā)展[1]。

2010 年，建設部《城市綜合交通體系規(guī)劃編制辦法》要求“城市綜合交通體系規(guī)劃應當與城市總體規(guī)劃同步編制，相互反饋與協(xié)調”，明確提出了綜合交通規(guī)劃應“優(yōu)化交通模式與土地使用的關系”[2]。

目前，建立相對完整的數據分析系統(tǒng)，成為近年來交通規(guī)劃的主要技術手段。

第一，通過數據分析建立起交通與用地相互反饋的關系，提出主動引導交通體系規(guī)劃的思想和數學模型系統(tǒng)；

第二，逐步建立城市區(qū)域性交通改善措施及技術體系。

目前，在實踐中應用較多的是公共交通引導下的土地開發(fā)模式（TOD, Transit-oriented Development），即建立公共交通引導下的城市土地開發(fā)利用規(guī)劃思路，以協(xié)調交通系統(tǒng)和土地利用的關系，緩解舊城區(qū)更新過程中的交通壓力，避免新城區(qū)產生新的交通問題[3]。

綜合來看，現(xiàn)階段交通與用地協(xié)調的基本思路有兩種：一種是“供給滿足方式”；另一種是“交通與用地協(xié)調發(fā)展方式”。“供給滿足方式”是指通過隨開發(fā)強度和地區(qū)人口的增加而增設各種道路交通設施來緩解交通問題，是在“土地利用規(guī)劃先行、再進行交通設施配套”的常規(guī)思路下進行交通與用地同步發(fā)展的方式。該方式只能一時緩解而無法從根源上解決交通問題?！敖煌ㄅc用地協(xié)調發(fā)展方式”是指通過交通引導土地利用發(fā)展，土地利用布局引導交通出行，使得交通設施建設與土地利用布局相互支撐，協(xié)調發(fā)展。該方式優(yōu)化了交通與土地開發(fā)的關系，有利于城市的健康發(fā)展。

2 交通與用地協(xié)調發(fā)展規(guī)劃實踐

2.1 新加坡交通與土地一體化規(guī)劃

新加坡是國際航運中心，國土面積小、人口密度大，采用高強度開發(fā)的規(guī)劃和建設模式是其必然的選擇。由于成功實現(xiàn)了交通與用地發(fā)展一體化的規(guī)劃，新加坡不僅土地利用高效集約，而且也是交通系統(tǒng)效率最高的城市之一。

2.1.1 總體規(guī)劃編制

新加坡于1958 年編制了第一版土地利用總體規(guī)劃，交通規(guī)劃被列為主要內容之一。但是，受當時規(guī)劃思想的限制，該版規(guī)劃更多從工程學角度出發(fā)，過于注重道路網絡的布局，而未將道路交通與周邊土地利用有機銜接，導致大量的長距離過境道路穿越城區(qū)。同時，產業(yè)區(qū)與居住區(qū)距離大，難以實現(xiàn)職住平衡。20 世紀80 年代以來，開發(fā)指導規(guī)劃以土地利用和交通規(guī)劃為核心，逐步取代了總體規(guī)劃。1971 年，新加坡完成了新一輪概念規(guī)劃的編制。該規(guī)劃確定了未來20 年的城市空間發(fā)展。該版規(guī)劃最突出的特點是“交通與用地系統(tǒng)的整合”，后又有1991、2001、2011 年規(guī)劃，日趨完善（見圖1）。

圖1 新加坡概念規(guī)劃

新一輪概念規(guī)劃具有以下特點：

（1）圍繞城市中心規(guī)劃環(huán)狀發(fā)展帶，高密度住宅與工業(yè)區(qū)環(huán)繞城市中心，其他功能中心相對分散并由交通干道連接。

（2）新城建設及配套大運量交通系統(tǒng)（MRT），規(guī)劃把原有的單中心加放射性道路的空間模式轉變?yōu)槌鞘兄行膮^(qū)加外圍環(huán)狀路的形態(tài)，避免造成中心區(qū)的交通擁堵。

（3）就業(yè)中心規(guī)劃也貫徹“交通與用地系統(tǒng)的整合”原則。新加坡的企業(yè)也通常選址在城市周邊土地充裕且地價便宜的區(qū)域。在規(guī)劃中，這些工業(yè)企業(yè)聚集在工業(yè)園區(qū)內，避免分散布局。

（4）零售商業(yè)從市中心區(qū)逐步分散到外圍，公共交通車站周邊成為零售商業(yè)集中的區(qū)域。由于土地交通可達性高，即便是非城市中心區(qū)，其車站周邊的地價也高于平均地價30%左右。

2.1.2 交通管控政策

新加坡的公交系統(tǒng)（MRT）于1983 年開始動工，修建MRT 正值新加坡高速發(fā)展時期，這也是MRT 能夠引導城市增長方向的原因之一。MRT 連接了新城的中心區(qū)，巴士系統(tǒng)則將新城其他部分與中心區(qū)連接起來。新加坡的巴士系統(tǒng)由私人運營，1/3 乘坐MRT 的客流采用巴士換乘MRT，幾乎所有的新城居民都居住在距巴士站5 min 的步行距離內。新加坡公交系統(tǒng)（MRT）的成功離不開與巴士系統(tǒng)的無逢銜接。

新加坡在1991 年概念規(guī)劃的基礎上，繼續(xù)強調公交系統(tǒng)的主導地位。同時，為了保證新建居住區(qū)仍具有較高的交通可達性，新加坡采用了“組團式”規(guī)劃結構。土地開發(fā)被分配到區(qū)域中心、次區(qū)域中心、城市邊緣中心與新城中心。該規(guī)劃追求各中心功能與布局的平衡，并采用輕軌交通連接新建的中心，從而縮短通勤距離。

新加坡通過交通與用地發(fā)展一體化的規(guī)劃策略實現(xiàn)交通與用地的一體化、協(xié)調發(fā)展，通過制定中長期概念規(guī)劃，將土地開發(fā)與交通體系密切結合，通過嚴格的交通管控政策，大大提高了城市運營效率，也保證了城市運行的公平。

2.2 哥本哈根公共交通引導土地利用

2.2.1 總體規(guī)劃編制

1947 年，哥本哈根市政廳提出了“手指形態(tài)規(guī)劃”（見圖2）。城市開發(fā)沿放射形走廊發(fā)展，軌道交通系統(tǒng)沿著發(fā)展走廊自中心城區(qū)向外輻射，軌道交通線路沿線的土地開發(fā)與軌道交通整合，多數公共建筑和高密度的住宅區(qū)都集中在軌道交通車站周圍，使新城的居民方便地利用軌道交通出行。在中心城區(qū)，公交系統(tǒng)與完善的慢行系統(tǒng)結合，共同維持并加強了中心城區(qū)的交通功能。哥本哈根的居民主要采用公共交通、步行以及自行車出行，人均汽車擁有率較低。

圖2 哥本哈根交通引導土地利用形態(tài)示意

城市發(fā)展方向與交通走廊結合，且指向中心城區(qū)，有利于維持一個強大的中心城區(qū)。軌道交通系統(tǒng)覆蓋了新城區(qū)，滿足了新區(qū)與市中心之間的出行需要。如此，提高了土地利用率，并節(jié)省了大量基礎設施的投資。

2.2.2 交通發(fā)展政策

為了支持城市土地開發(fā)，哥本哈根交通規(guī)劃從交通投資、非機動車配合及價格杠桿等方面采取措施。

（1）交通優(yōu)先投資政策

城市郊區(qū)化及擴散效應導致重軌交通載客率下降。針對該問題，哥本哈根政府優(yōu)先保證交通投資，投入更多的巴士來連接走廊之間和距離鐵路車站較遠的新城區(qū)域，同時進一步提高車站周圍的開發(fā)強度。

（2）非機動化出行政策

哥本哈根積極發(fā)展自行車道路網，從20 世紀80 年代中期開始，哥本哈根逐步減少機動車道及路邊停車空間，改建為自行車道。目前，40%的居民選擇騎自行車再換乘軌道交通的出行方式。同時，優(yōu)化自行車道騎行設計，從交通設施轉向慢行、休閑空間，創(chuàng)造了愜意的騎行空間，提高了非機動車出行的積極性。

2.3 香港土地混合使用和集成開發(fā)

香港是世界的金融中心，也是重要的交通樞紐。香港土地資源較少，地價最昂貴，開發(fā)強度大。1000 km2左右的用地面積承載了近700 萬常住人口，并且年流動人口超過100 萬人。人口密度高、開發(fā)強度大，城市運轉效率需求高，對道路交通出行強度要求極大。

從城市整體發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，香港從發(fā)展戰(zhàn)略、設計技術導向以及土地出讓制度三方面均建立了交通與用地協(xié)調發(fā)展的框架，主要體現(xiàn)在以下3個方面。

（1）公共交通引導下的城市土地使用模式（TOD）

受土地條件緊張、人口密度高、地形條件復雜等因素的制約，香港在過去近50 年的快速發(fā)展過程中，采取了高密度、組團化發(fā)展模式，形成了以公共交通，尤其是軌道交通引導下的高密度土地利用方式。在此發(fā)展模式的引導下，全港約45%的人口居住地在距離地鐵車站500 m 的范圍內。

香港以金融服務業(yè)為主，其就業(yè)人口密度高，出行強度大，更需要大運量的軌道交通支持。為此，香港的用地與大運量的公共交通緊密結合，新界地區(qū)約有80%的產業(yè)用地布置在軌道車站附近的就業(yè)中心內，而用地面積僅占新界總面積的2.5%，呈典型的高密度緊湊布局。各類商務設施更高度集中在各類公共交通樞紐附近。

高密度的發(fā)展使土地利用更集約、高效，不僅利于公共交通的發(fā)展運營，也增強了地鐵站附近物業(yè)的吸引力，使交通公司的投資取得穩(wěn)定的利潤回報。

（2）土地混合使用

在土地混合使用的理念下，建筑空間容納了更多的交通空間。除交通站點外，慢行系統(tǒng)、城市休憩公共空間、公交站和交通換乘站也與建筑緊密結合，各種空間要素組織成立體網絡，不僅改善了出行環(huán)境，也增強了城市活力。

（3）功能集成開發(fā)

在用地緊張的條件下，土地高密度、混合使用以及不同功能集成開發(fā)，成為香港土地資源的最有效利用方式。此種土地使用方式避免了很多對外出行的需求，縮短了出行距離，提高了運行效率。香港的建筑較多采用綜合體形式，如金鐘太古廣場，將商業(yè)、辦公、酒店以及軌道交通站點等功能布置在一棟建筑內，各部分有機銜接，高度集成，互相促進，使建筑本身運行和土地使用具備高效、集約的特點。

一般情況下，香港的交通站與建筑組合采用以下方式：地下二層與地鐵車站結合，其他部分作為停放使用；地面一層與公共交通汽車站結合，且與地鐵站出入口鄰近，使換乘距離最短，盡少占用建筑空間的同時，提高了交通效率；地上二層為商業(yè)、辦公等功能區(qū)，與空中步行道銜接，使步行系統(tǒng)網絡化。通過交通設施與其他建筑集成，趨近于“零換乘”，一方面增加綜合交通體系的運行效益，另一方面促進區(qū)域業(yè)態(tài)的提升，提高城市經營效益。圖3 為交通站與建筑組合設計示意圖。

圖3 交通站與建筑組合設計示意圖

香港土地使用與交通設施整合開發(fā)的實踐表明，以公共交通規(guī)劃建設引導城市產業(yè)結構升級和空間發(fā)展，對于土地資源緊張、人口密度大的地區(qū)來說，是解決城市發(fā)展交通瓶頸、提升城市活力的有效措施。

3 結 語

面對高速城鎮(zhèn)化與機動化雙重作用下城市發(fā)展的實際需求，尤其是機動化產生的各種交通問題，應首先樹立交通與用地協(xié)調發(fā)展的規(guī)劃理念，并構建交通與土地利用規(guī)劃協(xié)調融合的城市規(guī)劃編制技術路徑，從規(guī)劃編制層面為交通與用地協(xié)調奠定基礎。

通過總結國際經驗，在規(guī)劃實踐方面，交通設施與土地一體化、集成設計的思想和方法值得高強度開發(fā)區(qū)域借鑒。在城市的管理方面，高密度地區(qū)用地局限，新增交通供給難度較大，研究有效的需求管理更具有現(xiàn)實意義。