美國加州塔式起重機安全許可與監(jiān)管經(jīng)驗借鑒

文/湯道路

美國加州的塔式起重機監(jiān)管主體與職責(zé)明確，其塔式起重機許可與監(jiān)管體系簡明高效，對完善我國安全許可與后續(xù)監(jiān)管制度有借鑒意義。

塔式起重機塔身高度高，多處于交叉作業(yè)空間，操作風(fēng)險大，是各國安全監(jiān)管的重點之一。美國加利福尼亞州對塔式起重機的安全許可與監(jiān)管體系簡明高效，值得研究學(xué)習(xí)。

美國加州起重機許可與監(jiān)管體系

安全處、壓力容器安全處等十多個專業(yè)處室。起重機安全處主要負責(zé)全州范圍內(nèi)的起重機認證機構(gòu)管理工作、塔式起重機的許可與檢查工作，并參與起重機事故調(diào)查。加州塔式起重機的安全許可與監(jiān)管均為Cal/OSHA負責(zé)。

美國是聯(lián)邦制國家，職業(yè)安全健康監(jiān)管總體上由美國勞工部下屬的職業(yè)安全健康管理局（Occupational Safety and Health Administration，簡稱OSHA）負責(zé)，但是美國聯(lián)邦政府也允許各州建立獨立的職業(yè)安全健康監(jiān)管計劃。目前，包括加州在內(nèi)共有22個州和地區(qū)實施了州計劃，加州的職業(yè)安全健康監(jiān)管績效非常突出。

加州勞動關(guān)系部下設(shè)職業(yè)安全健康管理局（簡稱Cal/OSHA），在全州劃分了4個監(jiān)管地區(qū)并設(shè)立地區(qū)辦事處（Regional Office），每個地區(qū)內(nèi)又劃分若干片區(qū)并設(shè)立片區(qū)辦公室（District Office）。根據(jù)風(fēng)險分類，Cal/OSHA還專門設(shè)立了起重機安全處、采礦與隧道作業(yè)安全處、石棉與致癌物質(zhì)處、電梯

塔式起重機許可證的申請與審批

許可證類型與申請人

加州塔式起重機許可證包括裝配許可證和作業(yè)許可證兩種。所有起重重量超過3t的固定式和移動式塔式起重機均屬監(jiān)管范圍。無論是固定還是移動塔式起重機，都需要申領(lǐng)作業(yè)許可證。對于固定式塔式起重機，如果其高度超過36英尺（約11m），還需要申領(lǐng)裝配許可證。而且固定塔式起重機裝配完成后一旦被移動，即使是同一項目內(nèi)的不同作業(yè)地點，也需要重新申領(lǐng)許可證。

塔式起重機作業(yè)許可證的申請人是起重機經(jīng)營者，而裝配許可證的申請人則是實際從事塔式起重機裝配、攀爬和拆除作業(yè)的人，實踐中可能是起重機經(jīng)營者，也可能是第三方裝配公司。在申請塔式起重機裝配許可證時，申請人還必須提交材料表明在起重機的裝配、攀爬與拆除活動時，有經(jīng)Cal/OSHA認可的起重機認證機構(gòu)人員或起重機經(jīng)銷商安全代表或起重機生產(chǎn)商安全代表在現(xiàn)場監(jiān)督，而且Cal/OSHA推薦申請人優(yōu)先選擇聘請經(jīng)銷商或生產(chǎn)商的安全代表在現(xiàn)場監(jiān)督。

申請與審批程序

申請實行就近原則，申請人應(yīng)當(dāng)向作業(yè)地點最近的地區(qū)辦公室提交申請并交費（裝配許可證350美元，作業(yè)許可證200美元）。如果交通不便，也可以選擇最近的片區(qū)辦公室提交申請。申請材料除了申請人信息、起重機與作業(yè)地點等信息外，還包括申請人近5年起重機培訓(xùn)資料，申請人10年內(nèi)以不同名義或商業(yè)組織形式從事過起重機業(yè)務(wù)的歷史情況說明等資料。

受理申請后，地區(qū)辦公室負責(zé)人會把材料轉(zhuǎn)給Cal/OSHA的地區(qū)高級安全工程師（Regional Senior Safety Engineer，以下簡稱RSSE）審核，在必要的情況下也可以指派Cal/OSHA其他具有起重機安全知識的工程師協(xié)助RSSE工作。

在批準許可以前，RSSE要組織所有相關(guān)方，包括申請人、裝配業(yè)務(wù)承包商、起重機經(jīng)營者、可能受作業(yè)影響的第三方以及工人代表，召開安全評審會，全面評估作業(yè)活動的風(fēng)險及申請人的預(yù)防措施。如果RSSE根據(jù)書面材料認為申請人起重機作業(yè)歷史記錄良好，有足夠的安全管理能力，也可以決定不召開安全評審會。

對于作業(yè)許可證，地區(qū)辦公室應(yīng)當(dāng)在收到申請后10日內(nèi)進行現(xiàn)場檢查，然后才可以簽發(fā)許可證。對于裝配許可證，無需簽發(fā)前現(xiàn)場檢查。

審查期限應(yīng)當(dāng)在Cal/OSHA收到申請后10日內(nèi)，由RSSE決定是否簽發(fā)許可證。

許可的拒絕、暫停與撤銷

如果申請人有以下情況，RSSE會決定拒絕許可：（1）申請程序違規(guī)；（2）在安全評審會上拒絕提供或提供虛假的安全信息；（3）歷史記錄顯示申請人在起重機作業(yè)方面存在重大過失、嚴重失職、故意違法或重復(fù)違法情況，無法相信其能夠保證以后作業(yè)安全。

獲得許可以后如果被許可人有以下情況，RSSE會決定暫?；虺蜂N已簽發(fā)的許可：（1）被許可人在起重機安全方面存在重大過失、嚴重失職、故意違法或重復(fù)違法行為；（2）在裝配、攀爬或拆除活動時未能提前24 h報告監(jiān)管部門；（3）裝配、攀爬或拆除起重機時沒有起重機安全認證機構(gòu)人員或經(jīng)銷商安全代表或生產(chǎn)商安全代表在現(xiàn)場監(jiān)督；（4）發(fā)現(xiàn)起重機以外其他職業(yè)安全健康事項的重大違法行為，表明被許可人可能無法保障安全的作業(yè)環(huán)境；（5）被許可人拒絕檢查人員進入現(xiàn)場檢查。

如果RSSE決定拒絕、暫停或撤銷許可，應(yīng)當(dāng)告知地區(qū)辦公室負責(zé)人，后者上報Cal/OSHA執(zhí)法副局長在24 h內(nèi)決定。一旦作出決定，申請人或被許可人有申請聽證的權(quán)利。

塔式起重機許可的檢查

檢查類型

塔式起重機檢查分為許可前檢查和許可后檢查兩類。根據(jù)規(guī)定，裝配許可證無需許可前檢查，對于獲得作業(yè)許可證的塔式起重機，RSSE或受Cal/OSHA指派的其他檢查人員在一個年度周期內(nèi)應(yīng)當(dāng)檢查兩次。首次檢查應(yīng)當(dāng)在起重機已經(jīng)裝配好但尚未正式開始作業(yè)前進行，第二次檢查應(yīng)當(dāng)在首次檢查后半年內(nèi)任意時間進行。

檢查人員與費用

根據(jù)規(guī)定，RSSE或受Cal/OSHA指派的其他檢查人員有權(quán)對起重機進行現(xiàn)場檢查，申請人或被許可人應(yīng)當(dāng)單獨支付檢查費用。費用標準為每個檢查員每小時75美元，檢查時間還包括從辦公室到現(xiàn)場的往返交通時間，但是不包括研究、準備和其他與檢查無關(guān)的時間。對于固定塔式起重機一次現(xiàn)場檢查人員最少2人最多3人，但是即使是3人檢查也按2人檢查收費。

在起重機的裝配、攀爬和拆除過程中，因為有起重機認證機構(gòu)人員或廠商安全代表在現(xiàn)場監(jiān)督，所以RSSE不必去現(xiàn)場檢查。但是，RSSE也可以根據(jù)實際情況，決定親自實施現(xiàn)場檢查，但除非這項檢查被定性為年度檢查的一部分，否則不應(yīng)當(dāng)收取檢查費用。

起重機隱患通知書

在檢查中發(fā)現(xiàn)的任何隱患都應(yīng)當(dāng)制作起重機隱患通知書。檢查人員應(yīng)當(dāng)與起重機認證機構(gòu)人員詳細討論隱患情況。對于直接影響安全的隱患應(yīng)當(dāng)要求立即改正，如果情況十分緊迫，RSSE還可以簽發(fā)禁止使用令。對于檢查中發(fā)現(xiàn)的不直接影響操作安全的違法行為，檢查人員也應(yīng)當(dāng)通知片區(qū)辦公室備案。對于隱患通知書中列舉的隱患整改情況，檢查人員有權(quán)增加現(xiàn)場檢查并收取檢查費用。

行政處罰

對于檢查中發(fā)現(xiàn)的每一項違法行為可處250美元以上1萬3047美元以下的罰款。根據(jù)加州職業(yè)安全健康法規(guī)定的處罰程序，Cal/OSHA可以為當(dāng)事人設(shè)置不超過2天的改正減免期，當(dāng)事人如果提交證據(jù)證明已經(jīng)改正了違法行為，可以獲得一定比例的罰款減免。如果2天內(nèi)沒有整改也沒有提出讓Cal/OSHA滿意的整改方案，則還會被加征一定數(shù)額的罰款。如果當(dāng)事人對處罰不服，可以向勞動關(guān)系部的申訴委員會提出申訴，但是申訴不停止減免期計算。

固定式塔式起重機檢查的安全事項

固定式塔式起重機的裝配與作業(yè)存在危險，對其進行安全檢查也同樣存在安全風(fēng)險，所以Cal/OSHA也對此類檢查制定了安全規(guī)程，要點有：（1）如果檢查中發(fā)現(xiàn)電器存在問題，檢查人員不得作任何試驗，應(yīng)當(dāng)立即聯(lián)系起重機所有人予以協(xié)助；（2）實施檢查時，檢查員應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況要求操作人員對電源和起重機進行鎖止；（3）檢查人員可以要求雇主提供檢查用吊籃，檢查人員應(yīng)當(dāng)在吊籃里實施檢查，不應(yīng)當(dāng)攀爬檢查。當(dāng)然，RSSE有權(quán)決定何時可以不使用吊籃；（4）檢查人員應(yīng)始終佩戴安全帶和掛繩，使用吊籃時，檢查人員應(yīng)當(dāng)保持身體與吊籃的連接；（5）檢查中應(yīng)當(dāng)使用合適的無線通訊，保證檢查人和操作人都有對講設(shè)備。檢查人員應(yīng)當(dāng)確保操作人員熟悉檢查程序，并知道如何與檢查員溝通，整個檢查過程中檢查員與操作員必須保持通訊暢通等。

加州塔式起重機許可與監(jiān)管的啟示

注重社會參與

安全生產(chǎn)治理需要多元社會主體參與，既能減輕政府監(jiān)管負擔(dān)，又能有效提升治理效果。加州要求固定式塔式起重機在裝配、攀爬和拆除時必須有起重機經(jīng)銷商或生產(chǎn)商的安全代表在現(xiàn)場監(jiān)管，或者有經(jīng)Cal/OSHA認可的起重機認證機構(gòu)專業(yè)人員在現(xiàn)場監(jiān)督。尤其是廠商安全代表，對自己產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性能與安全性能非常熟悉，現(xiàn)場監(jiān)督效能也最高，從而節(jié)省了寶貴的行政監(jiān)管資源。

此外，在許可的安全評審會議中，Cal/OSHA也會邀請雇員代表、其他可能受起重作業(yè)影響的當(dāng)事人代表，公益項目中的政府代表一起參加會議，既有利于更全面地掌握起重作業(yè)可能造成的風(fēng)險，也有利于擴大起重作業(yè)安全的社會監(jiān)督，有利于預(yù)防事故發(fā)生。

注重安全信用

根據(jù)加州法律，提交起重機許可申請時，申請人還應(yīng)書面報告過去10年中申請人以各種名義、各種形式曾經(jīng)進行過起重機作業(yè)的安全記錄。該歷史記錄如果非常好，RSSE可以決定不召開安全評審會，如果非常差可能導(dǎo)致申請被直接拒絕。此外，Cal/OSHA在確定違法行為的具體處罰數(shù)額時，也會參考當(dāng)事人的安全信用記錄并對最終結(jié)果有重要影響。運用安全信用記錄，讓所有當(dāng)事人都認識到一旦存在違法行為或發(fā)生安全事故，不僅影響當(dāng)前經(jīng)營，甚至?xí)绊懙轿磥?0年以內(nèi)的經(jīng)營，即使更換公司名稱或商業(yè)組織形式也難以規(guī)避其不利影響，從而激勵經(jīng)營者珍惜安全記錄，嚴格遵守相關(guān)法規(guī)與標準。

重視技術(shù)審查

加州法律明確規(guī)定，塔式起重機的安全許可審批與檢查，均由Cal/OSHA雇傭的RSSE即地區(qū)高級安全工程師負責(zé)，如果RSSE工作負擔(dān)太重時也可以指派其他工程師協(xié)助，但是必須具備必要的起重機安全知識。整體看來，其許可與檢查具有極強的技術(shù)色彩，Cal/OSHA的地區(qū)辦公室與片區(qū)辦公室主要從事材料傳遞、檔案管理等服務(wù)職能，無逐級上報審查的行政官僚體系特征。

許可與監(jiān)管主體職責(zé)明確

塔式起重機應(yīng)用廣泛，但主要應(yīng)用于建筑工地，因此也會涉及建筑安全監(jiān)管職責(zé)。加州法律明確規(guī)定，塔式起重機的許可由Cal/OSHA負責(zé)，后期檢查與監(jiān)管也由Cal/OSHA負責(zé)，突出“誰許可、誰監(jiān)管”原則，做到了起重機監(jiān)管主體職責(zé)明確，從而避免與其他機構(gòu)職責(zé)重疊、業(yè)務(wù)扯皮等問題。

檢查收費的激勵機制

加州的起重機檢查收費制度比較有特色。一般來說，行政檢查是政府的法定職責(zé)，不應(yīng)當(dāng)向行政相對人收取費用。但是加州通過有限制的檢查收費制度，體現(xiàn)了行政檢查的經(jīng)濟激勵功能：一方面，原則上限制一年檢查兩次，并且每次最多以兩名檢查員工作量計費，在減輕行政支出負擔(dān)的同時，也避免了惡意擴大檢查費用給企業(yè)造成沉重負擔(dān)的可能；另一方面，如果檢查中發(fā)現(xiàn)隱患，并且當(dāng)事人沒能提交證據(jù)證明及時整改，有可能導(dǎo)致增加額外的收費檢查成本，從而激勵當(dāng)事人杜絕隱患發(fā)生或及時整改隱患。此外，鑒于Cal/OSHA派出實施現(xiàn)場檢查的主要是RSSE等專業(yè)安全工程師，收取一定的檢查費用也在一定程度上體現(xiàn)了技術(shù)服務(wù)收費，因而實踐中也更能為企業(yè)接受。此外，Cal/OSHA的行政處罰在限期內(nèi)整改可以申請減免，限期內(nèi)未能整改則加罰的制度也起到了較好的違法改正激勵效果。

起重機檢測不是法定的許可條件

值得注意的是，加州并沒有把起重機檢測作為法定的許可條件，這一方面與檢測成本過高且效果有限有關(guān)，另一方面也與加州法律要求固定式塔式起重機在裝配、攀爬和拆除時，必須要有起重機認證機構(gòu)人員或廠商安全代表在現(xiàn)場監(jiān)督有關(guān)。因為只要是合格出廠且處于使用期內(nèi)的起重機，其質(zhì)量是非常穩(wěn)定的，很少發(fā)生機械部件斷裂等質(zhì)量原因?qū)е碌钠鹬貦C事故，實踐中絕大多數(shù)起重機事故都與裝配不當(dāng)或操作不當(dāng)有關(guān)。因此通過行政許可嚴格把控好裝配環(huán)節(jié)和操作環(huán)節(jié)風(fēng)險，要比依靠時點性的檢測手段，更能體現(xiàn)風(fēng)險防控的全過程與系統(tǒng)性性點。