衛(wèi)生行政處罰案卷存在的問(wèn)題與解決對(duì)策

衛(wèi)生行政處罰案卷是衛(wèi)生行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政處罰過(guò)程中依照法定職能和程序針對(duì)特定對(duì)象制作的，具有法律意義的若干文件的組合體。衛(wèi)生行政處罰案卷在檔案管理中作為一個(gè)保管單位，在檔案檢索和數(shù)量統(tǒng)計(jì)中作為一個(gè)基本單位。衛(wèi)生行政處罰案卷在行政訴訟和復(fù)議中還有重要的證據(jù)作用。為了進(jìn)一步提升衛(wèi)生行政處罰案卷制作質(zhì)量，規(guī)范衛(wèi)生行政執(zhí)法行為，保證法律法規(guī)的正確實(shí)施，筆者匯總了近年來(lái)衛(wèi)生行政處罰案卷存在的問(wèn)題并提出解決對(duì)策，供同行借鑒和參考。

一、存在問(wèn)題

（一）違法主體方面。1.在案卷評(píng)查中發(fā)現(xiàn)，案件調(diào)查終結(jié)后對(duì)外發(fā)出的執(zhí)法文書(shū)中被處罰主體表述不統(tǒng)一，看起來(lái)似乎不是一個(gè)被處罰主體。2.案卷中缺乏被處罰主體的法定資質(zhì)和身份證明材料。3.委托書(shū)的授權(quán)內(nèi)容中缺乏代理人身份證明或授權(quán)內(nèi)容不夠具體。

（二）程序方面。1.處罰案卷中記載采取的行政強(qiáng)制措施缺乏法律、法規(guī)或規(guī)章依據(jù)。2.在送達(dá)行政處罰事先告知書(shū)和行政處罰決定書(shū)上存在程序違法，如兩種執(zhí)法文書(shū)同時(shí)送達(dá)，或行政處罰事先告知書(shū)送達(dá)未滿3日即作出行政處罰。3.為防止證據(jù)滅失或以后難以取得而先行登記保存的物品7日內(nèi)無(wú)做出處理決定且無(wú)說(shuō)明原因。4.在處罰決定書(shū)或監(jiān)督意見(jiàn)書(shū)中缺乏對(duì)違法行為責(zé)令改正的有關(guān)內(nèi)容。5.未上報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延長(zhǎng)辦案期限，違法行為在立案后超過(guò)3個(gè)月才做出行政處罰。6.行政處罰案件結(jié)案不符合規(guī)定的條件，如被處罰人拒絕履行處罰決定的無(wú)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行就做出結(jié)案。7.行政執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)違法者有屬于其他部門(mén)管轄的違法行為，沒(méi)有移交也沒(méi)有做出有關(guān)說(shuō)明。

（三）證據(jù)方面。1.案卷的證據(jù)材料中缺乏證據(jù)的提供時(shí)間。2.無(wú)證據(jù)提供者和確認(rèn)者簽字（蓋章）或證據(jù)的復(fù)制件上未注明“經(jīng)核對(duì)與原件無(wú)誤”字樣。3.案卷現(xiàn)場(chǎng)筆錄所記載的事實(shí)要素，沒(méi)有在相應(yīng)的詢(xún)問(wèn)筆錄等證據(jù)材料中加以認(rèn)定，也沒(méi)有提取相應(yīng)的物證加以佐證，即不能形成完整的證據(jù)鏈條。4.案件證據(jù)形式單一，如個(gè)別案件中的證據(jù)只有一份現(xiàn)場(chǎng)筆錄或幾份詢(xún)問(wèn)筆錄。5.在違法所得的認(rèn)定時(shí)，缺乏證據(jù)材料，或取證不全面。6.處罰案卷中取證存在片面性，如僅僅收集了對(duì)被處罰者不利的證據(jù)，未收集對(duì)其有利的證據(jù)，如對(duì)被處罰者從輕、減輕或不予行政處罰的證據(jù)材料。

（四）法律適用方面。1.行政執(zhí)法人員適用法律無(wú)具體到條、款、項(xiàng)、目，存在不同程度的遺漏現(xiàn)象，如有的處罰只適用到條，無(wú)具體到款、項(xiàng)、目。2.在做出處罰時(shí)違法行為和適用法律條款不對(duì)應(yīng)。3.錯(cuò)誤適用行政處罰的種類(lèi)，如將取締和責(zé)令改正作為行政處罰適用。4.不能正確行使行政處罰自由裁量權(quán)，突出表現(xiàn)在無(wú)使用行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，從輕、減輕、不予行政處罰隨意作出，缺乏證據(jù)、理由、法定情節(jié)等。5.違法者存在多個(gè)違法行為的不能正確實(shí)施合并處罰，具體表現(xiàn)為多個(gè)違法行為未分別裁量合并處罰。

（五）案卷質(zhì)量方面。1.案卷未按文書(shū)出現(xiàn)的時(shí)間順序進(jìn)行裝訂，給閱卷帶來(lái)諸多不便。2.案卷有關(guān)執(zhí)法文書(shū)中當(dāng)事人基本情況記載不全，如出現(xiàn)這種情況的文書(shū)，一旦作為證據(jù)適用，其證據(jù)效力會(huì)大打折扣。3.未按上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的要求使用統(tǒng)一格式執(zhí)法文書(shū)，不符合有關(guān)檔案管理要求。4.案卷執(zhí)法文書(shū)中案由表述混亂，如未按國(guó)家規(guī)范要求書(shū)寫(xiě)案由或同一案卷不同執(zhí)法文書(shū)中的案由表述不統(tǒng)一。5.案卷執(zhí)法文書(shū)中的受理記錄、立案報(bào)告中缺乏案件來(lái)源項(xiàng)目。6.案卷執(zhí)法文書(shū)的現(xiàn)場(chǎng)筆錄中使用主觀判斷、推斷或結(jié)論性語(yǔ)言等，不符合執(zhí)法文書(shū)規(guī)范要求。

二、解決對(duì)策

（一）依法認(rèn)定違法主體。在衛(wèi)生行政執(zhí)法活動(dòng)中，正確認(rèn)定違法主體是實(shí)施處罰的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。按照有關(guān)法律規(guī)定,公民、法人或其他組織違法可以認(rèn)定違法主體，但法人或其他組織必須經(jīng)依法設(shè)立。違法主體的正確認(rèn)定,是法律賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法定職責(zé),是正確處理行政違法案件的基礎(chǔ)和前提。違法主體認(rèn)定錯(cuò)誤，直接導(dǎo)致行政處罰行為無(wú)效，在案卷評(píng)查中就是零分。建議行政執(zhí)法人員切實(shí)加強(qiáng)法律、法規(guī)和規(guī)章的學(xué)習(xí)，熟練掌握違法主體的認(rèn)定方法，為依法正確實(shí)施行政處罰打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）嚴(yán)格遵守法定程序。司法公正離不開(kāi)程序公正，程序公正是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的重要手段。程序違法，就不能實(shí)現(xiàn)程序正義，還可對(duì)實(shí)體公正造成嚴(yán)重危害。如行政機(jī)關(guān)作出行政處罰后務(wù)必事先告知被處罰人，這是法律賦予被處罰人的基本權(quán)利，行政處罰事先告知行為作為一種程序是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法定義務(wù)。被處罰人可以利用這種程序上的權(quán)利對(duì)抗行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，那就是以程序違法為由不接受行政處罰或要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)享有實(shí)體上處罰權(quán)利，承擔(dān)程序上的義務(wù)。被處罰人享有程序上的權(quán)利，但必須承擔(dān)實(shí)體上的義務(wù)。程序公正，才能保障實(shí)體正義、公正、公平。

（三）依法收集證據(jù)。依法收集證據(jù)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，按照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的程序、方式和方法收集證據(jù)。行政執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)違法行為后，應(yīng)盡快到達(dá)案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，及時(shí)、快速收集證據(jù)，以免發(fā)生證據(jù)滅失或以后難以取得。建議衛(wèi)生行政執(zhí)法人員在調(diào)查取證過(guò)程中，應(yīng)按照《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》，盡力采取多種取證方式，收集多種證據(jù)材料，以全面客觀證明違法事實(shí)，使收集的證據(jù)經(jīng)得起推敲，不會(huì)被推翻。

（四）嚴(yán)格規(guī)范法律適用。法律適用是法律規(guī)范在各類(lèi)執(zhí)法事項(xiàng)的具體應(yīng)用。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在具體法律適用中要堅(jiān)持《立法法》規(guī)定的四項(xiàng)原則：1.上位法優(yōu)于下位法。2.特殊法優(yōu)于普通法。3.新法優(yōu)于舊法。4.一般不溯及既往。國(guó)家權(quán)力部門(mén)對(duì)法律適用作出的解釋?zhuān)彩切姓?zhí)法法律適用的重要遵循。堅(jiān)持做到準(zhǔn)確、合法和及時(shí)。準(zhǔn)確就是事實(shí)清楚、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)；合法就是主體合法、權(quán)限合法、程序合法；及時(shí)就是對(duì)法律適用的時(shí)限要求。

（五）提高行政處罰案卷質(zhì)量。國(guó)務(wù)院2004年出臺(tái)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定“健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度”?？梢?jiàn)行政處罰案卷評(píng)查是落實(shí)各級(jí)政府全面依法行政的重要手段之一。各級(jí)衛(wèi)生行政執(zhí)法部門(mén)應(yīng)建立健全行政處罰案卷評(píng)查機(jī)制，通過(guò)評(píng)查發(fā)現(xiàn)行政處罰工作存在的問(wèn)題，總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)，查找辦案不足，改進(jìn)辦案工作，提升執(zhí)法水平。

建議各級(jí)衛(wèi)生行政執(zhí)法部門(mén)及其執(zhí)法人員要高度重視行政處罰案卷的制作，使各個(gè)處罰案卷經(jīng)得起復(fù)議和訴訟機(jī)關(guān)審查，確保行政處罰案件辦成鐵案，切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)法律的尊嚴(yán)。