央地財(cái)政收入劃分調(diào)整了啥？

左琳

既是為減稅降費(fèi)保駕護(hù)航，更是改善地方稅收、引發(fā)對(duì)央地財(cái)稅收入關(guān)系深層思考的重要信號(hào)。

減稅降費(fèi)是今年積極財(cái)政政策的頭等大事。

國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中提出，通過(guò)減稅降費(fèi)2019年全年將減輕企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)近2萬(wàn)億元。在這一背景下，10月9日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《方案》”），時(shí)隔3年，再次調(diào)整中央與地方財(cái)政收入分配關(guān)系。

政策提出保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定、調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制及后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方等三項(xiàng)措施，既是為減稅降費(fèi)保駕護(hù)航，更是改善地方稅收、引發(fā)對(duì)央地財(cái)稅收入關(guān)系深層思考的重要信號(hào)。

推動(dòng)央地財(cái)政分配關(guān)系再調(diào)整

1994年和2016年是中國(guó)財(cái)稅史上兩個(gè)重要的節(jié)點(diǎn)。

1994年之前，中央政府與地方政府間的財(cái)政關(guān)系從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中央財(cái)政集權(quán)發(fā)展至“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政體制——地方財(cái)政在劃分的支出范圍內(nèi)多收多支、少收少支，自求平衡，只需上繳一定數(shù)額的預(yù)算，其余均可自留，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)了地方生產(chǎn)的積極性。然而，各地都想保住自己這塊“奶酪”，隨著地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中央財(cái)政預(yù)算收入占全部預(yù)算收入或占GDP比重持續(xù)下降，中央財(cái)政愈發(fā)捉襟見(jiàn)肘。地方財(cái)力雖然持續(xù)增強(qiáng)，但財(cái)權(quán)仍不自主。

為解中央財(cái)政之渴，更好發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控的作用，中央政府于1994年進(jìn)行了分稅制改革，將稅種分為中央稅、地方稅與共享稅，并分設(shè)國(guó)稅、地稅兩套征稅系統(tǒng)，把原本屬于地方的消費(fèi)稅100%劃歸中央，同時(shí)在增值稅上，中央與地方各分享75%及25%。

分稅制的出現(xiàn)和實(shí)施徹底調(diào)整了中央與地方的稅收分成比例，中央財(cái)政的日子好過(guò)了起來(lái)。經(jīng)濟(jì)的迅猛增長(zhǎng)使得財(cái)稅收入多年高于GDP增速增長(zhǎng)，這是屬于財(cái)政的黃金時(shí)期。但隨著宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，恰逢減稅降費(fèi)政策的推出，一些地方財(cái)政不斷下滑，有些甚至出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。相反的是，中央財(cái)政始終保持穩(wěn)健，如何平衡中央與地方財(cái)稅分成又一次成為難題。

轉(zhuǎn)機(jī)出現(xiàn)在2016年。是年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案》，明確提出既要保障地方既有財(cái)力，不影響地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行，又要保持目前中央和地方財(cái)力大體“五五”格局，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。但因稅制改革未完全到位，推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革還有一個(gè)過(guò)程，因此暫定過(guò)渡期為2～3年。

增值稅無(wú)疑是中國(guó)第一大稅種。2017年，國(guó)內(nèi)增值稅占全國(guó)一般公共預(yù)算收入決算的39.1%，高于其他稅種。對(duì)增值稅實(shí)行“五五分享”也必定會(huì)激勵(lì)地方財(cái)政發(fā)展。3年期滿(mǎn)，保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定無(wú)疑讓各地財(cái)政松了一口氣。長(zhǎng)江證券研究所的趙偉團(tuán)隊(duì)分析認(rèn)為，本次改革在過(guò)渡期結(jié)束后，確認(rèn)了“五五分享”，有助于穩(wěn)定地方預(yù)期;地方為了做大稅基、擴(kuò)充稅源，有更強(qiáng)的動(dòng)力發(fā)展本地經(jīng)濟(jì);增值稅征稅體系完善、稅源穩(wěn)定，穩(wěn)定增值稅分享比例，有助于保持央地財(cái)力格局總體穩(wěn)定，減少改革沖擊。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認(rèn)為，此次《方案》出臺(tái)向構(gòu)建規(guī)范化的央地財(cái)政關(guān)系邁進(jìn)了一大步，但依然需要較長(zhǎng)時(shí)間的努力。他告訴《中國(guó)報(bào)道》記者，央地收入劃分是否合理，必須結(jié)合事權(quán)劃分改革和轉(zhuǎn)移支付制度改革進(jìn)行評(píng)判。無(wú)論什么樣的改革，最終都應(yīng)該有助于各級(jí)政府擁有充分的財(cái)力，以有效提供公共服務(wù)，從而更好地改善營(yíng)商環(huán)境，更好地促進(jìn)美好生活目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。分級(jí)財(cái)政是分稅制改革的應(yīng)有之義，收入劃分不僅要保持央地財(cái)力格局的基本穩(wěn)定，更要解決好地方財(cái)力與事權(quán)和支出責(zé)任的匹配問(wèn)題。

地方財(cái)政吃下“定心丸”

對(duì)于收入體系不夠健全的地方財(cái)政來(lái)說(shuō)，《方案》確實(shí)算得上一針“強(qiáng)心劑”。

在1994年施行分稅制之后，稅收權(quán)力向中央靠攏。中央財(cái)政收入變高，但事權(quán)小;即便有補(bǔ)貼，地方財(cái)政僅依靠稅收也實(shí)難負(fù)擔(dān)得起繁雜的教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支出。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，從1994年至2018年，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入在全國(guó)一般公共預(yù)算收入中的占比在50%左右浮動(dòng)，支出占比則始終高于收入占比。

國(guó)家整體的財(cái)政收入也在放緩，2011年還是25%，到了2016年已經(jīng)跌到了4.5%，其中很重要的原因就是跟著企業(yè)利潤(rùn)率一道下行的稅收。即便自2016年起增值稅變成“五五分享”，但對(duì)于負(fù)擔(dān)更重的地方政府來(lái)說(shuō)還是不那么充足。

為拓寬財(cái)政收入，行政事業(yè)性收費(fèi)成為地方政府開(kāi)源的選擇，亂收費(fèi)的情況也屢見(jiàn)不鮮。但隨著中央政府對(duì)此現(xiàn)象的治理整治，如國(guó)務(wù)院主管部門(mén)上網(wǎng)公布中央和地方政府性基金及行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單，從源頭上防范亂收費(fèi)，地方政府的收入又縮小了一塊。

與此同時(shí)，大規(guī)模減稅降費(fèi)政策也開(kāi)始實(shí)施。2018年初，政府工作報(bào)告確定了規(guī)模達(dá)1.1萬(wàn)億元的減稅降費(fèi)目標(biāo)，對(duì)企業(yè)和個(gè)人利好的政策對(duì)地方財(cái)政就顯得不是那么友好了。今年10月17日財(cái)政部舉行的2019年三季度財(cái)政收支情況新聞發(fā)布會(huì)提出，“受經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、減稅降費(fèi)政策效果顯現(xiàn)等影響，今年地方財(cái)政收入增速放緩，收支平衡壓力較大”。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副院長(zhǎng)白景明曾表示，減稅降費(fèi)對(duì)地方財(cái)政確實(shí)造成一定影響，但各省份情況不同。對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭較好的地區(qū)，財(cái)政收入或許還沒(méi)有太大壓力，但對(duì)于小微企業(yè)較多或經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠景氣的地區(qū)來(lái)說(shuō)，這就是個(gè)大問(wèn)題。

在這樣的情況下，《方案》提出的增值稅留抵退稅政策就在一定程度上減輕了地方財(cái)政的壓力，也平衡了各地的財(cái)政收支。

當(dāng)進(jìn)項(xiàng)稅額大于銷(xiāo)項(xiàng)稅額時(shí)，就出現(xiàn)了留抵稅額。進(jìn)項(xiàng)稅指的是納稅人在購(gòu)進(jìn)貨物、無(wú)形資產(chǎn)或者不動(dòng)產(chǎn)等時(shí)候支付的增值稅額;銷(xiāo)項(xiàng)稅則指銷(xiāo)售時(shí)收取的增值稅額?！耙簿褪钦f(shuō)如果我們企業(yè)為了研發(fā)產(chǎn)品投入100萬(wàn)購(gòu)買(mǎi)設(shè)備，但產(chǎn)品沒(méi)能被研發(fā)出來(lái)，那我的銷(xiāo)項(xiàng)稅就為0，進(jìn)項(xiàng)稅為100萬(wàn)，留抵稅額也是100萬(wàn)?！鄙虾Ｒ晃会t(yī)藥產(chǎn)業(yè)園從業(yè)者向《中國(guó)報(bào)道》記者解釋。

對(duì)于前期投入資金大、生產(chǎn)銷(xiāo)售周期長(zhǎng)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，該項(xiàng)稅目帶來(lái)很大的資金壓力。但今年3月，財(cái)政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署三部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深化增值稅改革有關(guān)政策的公告》，規(guī)定在滿(mǎn)足一定條件下，可以向主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)退還增量留抵稅額，對(duì)激發(fā)企業(yè)繼續(xù)發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)的信心和熱情起到有力推動(dòng)。

稅務(wù)工作人員為企業(yè)辦理涉稅業(yè)務(wù)。

然而，這筆退稅要由地方財(cái)政承擔(dān)50%，因此在本次《方案》中明確規(guī)定，為緩解部分地區(qū)留抵退稅壓力，增值稅留抵退稅地方分擔(dān)的部分（50%），由企業(yè)所在地全部負(fù)擔(dān)（50%）調(diào)整為先負(fù)擔(dān)15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)，墊付多于應(yīng)分擔(dān)的部分由中央財(cái)政按月向企業(yè)所在地省級(jí)財(cái)政調(diào)庫(kù)。

趙偉團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，留抵退稅政策的調(diào)整對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、增值稅增長(zhǎng)較緩的省份，改革負(fù)擔(dān)或減輕更為明顯——一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的制約，外購(gòu)數(shù)額較大、增值稅收入增長(zhǎng)較緩，退稅負(fù)擔(dān)會(huì)較重，而本次退稅改革有利于減輕這些省份的改革負(fù)擔(dān)、緩解財(cái)政壓力。楊志勇也告訴《中國(guó)報(bào)道》記者，并不是每個(gè)地方的財(cái)政都有這樣的承擔(dān)能力，采取措施減輕地方財(cái)政壓力顯然對(duì)減稅降費(fèi)政策的后續(xù)推行起到支持作用，是值得稱(chēng)贊的，對(duì)于建立增值稅留抵退稅長(zhǎng)效機(jī)制也具有重要意義。

進(jìn)一步健全地方稅收體系

在本次《方案》中，最后一項(xiàng)措施是后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，即按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來(lái)源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境。

消費(fèi)稅是政府向消費(fèi)品征收的稅項(xiàng)，可從批發(fā)商或零售商征收，只在應(yīng)稅消費(fèi)品的生產(chǎn)、委托加工和進(jìn)口環(huán)節(jié)繳納，更易于征管。而此項(xiàng)措施的頒布，相當(dāng)于將稅項(xiàng)從生產(chǎn)端轉(zhuǎn)移到銷(xiāo)售端，等產(chǎn)品銷(xiāo)售出去再繳稅。

楊志勇認(rèn)為，從消費(fèi)稅入手是探索健全地方稅體系的積極舉措，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移必然涉及消費(fèi)稅制改革，進(jìn)而引導(dǎo)地方思考如何塑造更好的消費(fèi)環(huán)境。北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院財(cái)稅與應(yīng)用研究所所長(zhǎng)李旭紅曾在媒體采訪時(shí)表示，在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，能夠引導(dǎo)政府主體關(guān)注對(duì)于消費(fèi)市場(chǎng)的扶持，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，提升產(chǎn)業(yè)升級(jí);同時(shí)將消費(fèi)稅逐步下劃地方，補(bǔ)充地方稅收收入來(lái)源，有助于健全地方稅收體系。

盡管將稅收后移會(huì)導(dǎo)致征收難，但在趙偉團(tuán)隊(duì)看來(lái)，先對(duì)高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟、稅收占比較低的品目實(shí)施改革，有助于把控風(fēng)險(xiǎn);僅將增量部分歸屬地方，短期內(nèi)央地財(cái)力格局或保持平穩(wěn)。

“無(wú)論如何，從消費(fèi)稅入手，比從房地產(chǎn)稅入手健全地方稅體系要好得多，因?yàn)槎唐趦?nèi)，即使開(kāi)征房地產(chǎn)稅，所能帶來(lái)的稅收收入也很有限?！睏钪居赂嬖V《中國(guó)報(bào)道》記者，現(xiàn)在關(guān)鍵在于優(yōu)化稅目、降低稅率，并將收益體現(xiàn)在地方財(cái)政上。