國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展階段及思考

■ 馮 奎

國(guó)家級(jí)新區(qū)承擔(dān)著國(guó)家改革開放重大戰(zhàn)略任務(wù)。目前，國(guó)家級(jí)新區(qū)已取得顯著的成就。面向未來，對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)價(jià)值目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行新思考。

國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展階段

中國(guó)的新城新區(qū)已經(jīng)構(gòu)建成一個(gè)系統(tǒng)。其中，國(guó)家級(jí)新區(qū)是龍頭，高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)是兩翼，其他各類型的新城新區(qū)是重要的支撐力量與組成部分。截至目前，我國(guó)有19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，有國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)552家。其中，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)中經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)數(shù)量最多，達(dá)到219家；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，數(shù)量為156家和135家；邊境/跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)與其他類型則數(shù)量較少，分別為19家和23家。寬泛意義上，地級(jí)城市以上其他類型的新城新區(qū)總計(jì)3000個(gè)。國(guó)家級(jí)新區(qū)是新城新區(qū)的體系的龍頭，研究國(guó)家級(jí)新區(qū)對(duì)于整個(gè)新城新區(qū)來說，都具有重要意義。國(guó)家級(jí)新區(qū)與中國(guó)改革開放、與中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程密切相聯(lián)。如果從1992年設(shè)立上海浦東新區(qū)開始算起，國(guó)家級(jí)新區(qū)已經(jīng)走過將近30年。這30年中，國(guó)家級(jí)新區(qū)大致經(jīng)歷的四個(gè)階段：

第一階段（1990-2009），為落實(shí)深化改革、實(shí)行對(duì)外開放的重大部署，國(guó)家批復(fù)上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)，形成了今天新區(qū)體系的龍頭。

第二階段（2010-2013），為培育新的區(qū)域增長(zhǎng)極，國(guó)家在內(nèi)陸、東部沿海、西北、南粵布局，相繼批復(fù)成立重慶兩江、浙江舟山群島、甘肅蘭州和廣東廣州南沙4個(gè)新區(qū)。

第三個(gè)階段（2014-2016），為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，優(yōu)化新區(qū)布局，國(guó)家有關(guān)部門進(jìn)一步完善新區(qū)設(shè)立管理辦法和支持政策，國(guó)務(wù)院相繼批復(fù)12個(gè)新區(qū)，其中2014年、2015年各批復(fù)5個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)；2016后批復(fù)長(zhǎng)春新區(qū)、贛江新區(qū)。

第四個(gè)階段（2017年4月以后），批復(fù)雄安新區(qū)。將雄安新區(qū)提到與深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)、浦東新區(qū)同等的高度。雄安新區(qū)要建設(shè)非首都功能疏解集中承載地，是千年大計(jì)、國(guó)家大事。

回顧國(guó)家級(jí)新區(qū)的發(fā)展歷程，可以形成如下基本判斷：一是國(guó)家級(jí)新區(qū)重大布局基本結(jié)束；二是形成了大規(guī)模的存量發(fā)展資源；三是受各種因素影響，新區(qū)發(fā)展出現(xiàn)了差異化、分化現(xiàn)象；四是浦東新區(qū)為龍頭，引領(lǐng)國(guó)家級(jí)新區(qū)再出發(fā)；五是雄安高度、雄安質(zhì)量引領(lǐng)國(guó)家級(jí)新區(qū)建設(shè)模式的轉(zhuǎn)變；六是新區(qū)面臨重大使命、重大機(jī)遇、重大挑戰(zhàn)。從2020年再到本世紀(jì)中葉即2050年，中國(guó)將要建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，國(guó)家級(jí)新區(qū)也即將迎來新的30年。如果從前后60年的歷史來看，國(guó)家級(jí)新區(qū)主要又分為兩個(gè)階段。前30年基本完成重大布局；后30年主要任務(wù)是釋放潛能、激發(fā)動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)。

目前，除已經(jīng)設(shè)立的19個(gè)國(guó)家新區(qū)外，還有一些地方在積極申報(bào)國(guó)家級(jí)新區(qū)，包括武漢長(zhǎng)江新區(qū)、合肥濱湖新區(qū)、杭州大江東產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、沈陽(yáng)沈北新區(qū)、鄭州鄭東新區(qū)、石家莊正定新區(qū)、南寧五象新區(qū)、濟(jì)南黃河新區(qū)、襄陽(yáng)東津新區(qū)、中山翠亨新區(qū)、唐山曹妃甸新區(qū)、烏魯木齊新區(qū)等等。目前大規(guī)模批準(zhǔn)新區(qū)的時(shí)代已經(jīng)過去，未來仍會(huì)有高質(zhì)量的新區(qū)獲得批準(zhǔn)。待批的新區(qū)與現(xiàn)有國(guó)家級(jí)新區(qū)所面臨的任務(wù)是面向2050年的新思考。

國(guó)家級(jí)新區(qū)的思考

（一）價(jià)值目標(biāo)的思考

國(guó)家級(jí)新區(qū)擔(dān)負(fù)著推動(dòng)國(guó)家改革開放的重大使命，一定意義上也是“國(guó)之重器”。我們需要思考的問題：國(guó)家級(jí)新區(qū)所包含的國(guó)家利益在哪里？國(guó)家交付的任務(wù)是什么？國(guó)家級(jí)新區(qū)的必要性在哪里？這個(gè)問題之所以重要，是因?yàn)殛P(guān)于國(guó)家級(jí)新區(qū)數(shù)量越來越多，規(guī)劃、建設(shè)方式出現(xiàn)了一些新現(xiàn)象。比如說：原先是國(guó)家作為發(fā)起主體，現(xiàn)在是推動(dòng)主體漸漸由國(guó)家轉(zhuǎn)向地方。新區(qū)設(shè)立現(xiàn)在的基本程序是：地方申報(bào)-國(guó)家審批-地方落實(shí)。原先是國(guó)家級(jí)新區(qū)本身就是一項(xiàng)重大國(guó)家戰(zhàn)略，現(xiàn)在變成地方落實(shí)國(guó)家既有重大戰(zhàn)略的載體。原先是著眼于全國(guó)布局，現(xiàn)在變成各省分配，每個(gè)省都強(qiáng)調(diào)不能落下，都爭(zhēng)取獲批國(guó)家新區(qū)。

（二）規(guī)劃技術(shù)的思考

國(guó)家級(jí)新區(qū)需要三個(gè)方面的思考，分別是過去時(shí)、未來時(shí)、現(xiàn)在時(shí)。

首先，戰(zhàn)略層面之下的技術(shù)思考。這個(gè)思考主要針對(duì)過去一些地方獲批國(guó)家級(jí)新區(qū)，在“戰(zhàn)略”研究上相對(duì)充分，但戰(zhàn)術(shù)研究仍有不足，一些問題如區(qū)域選址、目標(biāo)規(guī)模、空間布局、開發(fā)時(shí)序等等并沒有完整解決，現(xiàn)在需要思考、研究。

其次，面向未來的情境思考，這就是將來時(shí)。未來30年，一系列重大的變化將要發(fā)生，比如國(guó)家空間戰(zhàn)略正在調(diào)整，新技術(shù)應(yīng)用也帶來巨大變化。而這兩者疊加，將帶來空間發(fā)展的深度調(diào)整，需要思考。

第三，戰(zhàn)略協(xié)同的推演思考，這是現(xiàn)在時(shí)。黨的十九大報(bào)告42次提到國(guó)家戰(zhàn)略，可以說我們面對(duì)一個(gè)戰(zhàn)略的年代。我們現(xiàn)在不是戰(zhàn)略少了，而是這些戰(zhàn)略如何協(xié)同。具體到國(guó)家級(jí)新區(qū)來說，就是各類戰(zhàn)略如何能系統(tǒng)集成，為國(guó)家級(jí)新區(qū)所用？

（三）實(shí)現(xiàn)路徑的思考

實(shí)現(xiàn)國(guó)家級(jí)新區(qū)的既定目標(biāo)所面臨新的路徑選擇。一個(gè)重要的方向是新路徑中一些重大關(guān)系的再平衡。比如老城區(qū)與新區(qū)的關(guān)系。過去新區(qū)的人口增量既來自于老城區(qū)也來自城市以外地區(qū)，但現(xiàn)在這些人口從哪里來？許多新區(qū)規(guī)劃了300-500萬人，如何實(shí)現(xiàn)？又如生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，就是青山銀山如何變成金山銀山？再如投資與增長(zhǎng)的關(guān)系。多數(shù)年份，國(guó)家級(jí)新區(qū)固定資產(chǎn)投資增速都超過地區(qū)生產(chǎn)總值增速。個(gè)別年份，固定資產(chǎn)投資增速是地區(qū)總值增速的5倍以上。債務(wù)與金融風(fēng)險(xiǎn)累積在有的新區(qū)已有所累積。舊有的發(fā)展之路，能否持續(xù)？

（四）動(dòng)力機(jī)制的思考

舊的機(jī)制部分落后、部分失效。比如當(dāng)初有些國(guó)家級(jí)新區(qū)虎虎生威，但現(xiàn)在出現(xiàn)了不同程度的形式主義、官僚主義，效率降低、新的機(jī)制尚未形成。法治化、國(guó)際化、市場(chǎng)化的機(jī)制體制是方向，但還沒有成為完整的系統(tǒng)。面臨其他創(chuàng)新空間在機(jī)制上的競(jìng)爭(zhēng)，這是指在由舊到新的動(dòng)力機(jī)制轉(zhuǎn)換過程中，一些小型化更易創(chuàng)新的空間，它們的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)往往更加突出，而國(guó)家級(jí)新區(qū)則顯得有點(diǎn)老態(tài)龍鐘，在某些方面甚至還比不上具有引領(lǐng)性地位的開發(fā)區(qū)或城區(qū)。國(guó)家級(jí)新區(qū)新一輪發(fā)展，就必須實(shí)現(xiàn)動(dòng)力變革、效率變革、質(zhì)量變革，這需要深入思考。

哈爾濱新區(qū)

（五）協(xié)同治理的思考

國(guó)家級(jí)新區(qū)涉及國(guó)家、省、城市政府，既有國(guó)家戰(zhàn)略意圖，又要充分發(fā)揮市場(chǎng)化機(jī)制的決定性作用。多重力量在不同時(shí)段，有不同的交叉協(xié)同運(yùn)作方式。國(guó)家級(jí)新區(qū)的改革發(fā)展，是現(xiàn)代化協(xié)同治理的考驗(yàn)。我們因此需要著力思考：如何建立國(guó)家級(jí)的決策與議事協(xié)調(diào)機(jī)制；如何實(shí)現(xiàn)重大戰(zhàn)略的協(xié)同；如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)與市場(chǎng)化機(jī)制的協(xié)同等。 總之，通過這些目標(biāo)、規(guī)劃、路徑、機(jī)制、治理的再思考再行動(dòng)，推進(jìn)國(guó)家級(jí)新區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量引領(lǐng)性發(fā)展，在提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、加快轉(zhuǎn)型發(fā)展、推動(dòng)改革開放等方面，國(guó)家級(jí)新區(qū)必須成為引領(lǐng)性的空間。

國(guó)家級(jí)新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的路徑

中央、國(guó)務(wù)院和國(guó)家有關(guān)部門高度重視國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展，國(guó)家級(jí)新區(qū)已取得顯著的成就，面向未來，國(guó)家級(jí)新區(qū)在改革開放中將發(fā)揮更大作用。

首先，更好地發(fā)揮國(guó)家主導(dǎo)作用。一些新區(qū)的管理體制經(jīng)歷多部門共管、省里主管、省會(huì)城市主管等變化。探索必不可少，但反思中也可看見國(guó)家級(jí)新區(qū)推動(dòng)力不夠、體制易變反復(fù)等問題。國(guó)家戰(zhàn)略需要做實(shí)，就應(yīng)更好地發(fā)揮國(guó)家主體在戰(zhàn)略目標(biāo)制定中地位，發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)及推動(dòng)作用。

其次，主線應(yīng)更加明確。釋放存量是基礎(chǔ)，提高質(zhì)量是根本，發(fā)揮能量是目標(biāo)。當(dāng)前及今后一段時(shí)間，可能還會(huì)有新區(qū)獲批，但應(yīng)把重點(diǎn)放在激活存量資源上面。盡快推廣國(guó)家級(jí)新區(qū)可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，其他各類功能區(qū)充分借鑒與集成已有經(jīng)驗(yàn)。

第三，重視發(fā)揮國(guó)家級(jí)新區(qū)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用。一部分國(guó)家級(jí)新區(qū)已具備成為區(qū)域協(xié)調(diào)引擎的作用，還有一些新區(qū)的體量與動(dòng)能不足以成為引擎，應(yīng)規(guī)劃制定發(fā)展路徑，最大限度地發(fā)揮國(guó)家級(jí)新區(qū)核心引擎作用，帶動(dòng)區(qū)域中心城市、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

第四，以戰(zhàn)略協(xié)同的方式來推動(dòng)國(guó)家級(jí)新區(qū)。新區(qū)與自貿(mào)區(qū)、科技創(chuàng)新區(qū)等需要聯(lián)動(dòng)發(fā)展。國(guó)家級(jí)新區(qū)與其內(nèi)部或外部的高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)要同城互動(dòng)。19個(gè)國(guó)家新區(qū)之間也要加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，要充分發(fā)揮戰(zhàn)略協(xié)同的聯(lián)合優(yōu)勢(shì)，以國(guó)家級(jí)新區(qū)促進(jìn)形成帶動(dòng)大改革、大開放的局面。

第五，擁抱新產(chǎn)業(yè)革命，重點(diǎn)是推動(dòng)找到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能、新路徑。應(yīng)結(jié)合國(guó)家級(jí)新區(qū)的區(qū)位、功能定位、現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、未來目標(biāo)綜合判斷形成未來具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)力量的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。在新產(chǎn)業(yè)革命中找準(zhǔn)地位，尤其是在發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)上夯實(shí)基礎(chǔ)。

第六，持續(xù)優(yōu)化空間，推進(jìn)產(chǎn)城高水平融合。一些面積和人口規(guī)模較大的國(guó)家級(jí)新區(qū)，應(yīng)明確實(shí)施大城市戰(zhàn)略，加強(qiáng)公共服務(wù)能力建設(shè)。同時(shí)，優(yōu)化國(guó)家級(jí)新區(qū)的空間結(jié)構(gòu)，推動(dòng)緊湊型空間布局與建設(shè)。注重都市圈、組團(tuán)、特色小鎮(zhèn)、一刻鐘（或半小時(shí)）生活圈、創(chuàng)意空間等空間策略的運(yùn)用。

第七，充分釋放體制機(jī)制活力，形成新型治理架構(gòu)。處理好新區(qū)與老區(qū)、新區(qū)與開發(fā)區(qū)高新區(qū)、新區(qū)與街道、新區(qū)與新城等等關(guān)系，釋放活力。新區(qū)作為最自由最有活力的經(jīng)濟(jì)體，應(yīng)探索包容性、靈活性更強(qiáng)的體制機(jī)制。

第八，打造國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，引領(lǐng)新區(qū)發(fā)展。深刻融入一帶一路，充分借鑒自貿(mào)區(qū)的做法，建設(shè)市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。

（作者系中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長(zhǎng) ）

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2018年19個(gè)中國(guó)國(guó)家級(jí)新區(qū)GDP排行榜

中國(guó)內(nèi)地截至目前共有19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)（珠海橫琴新區(qū)為副廳級(jí)），其中上海市浦東新區(qū)和天津市濱海新區(qū)為民政部正規(guī)行政區(qū)，其余均為功能區(qū)。

國(guó)家級(jí)新區(qū)各省市分布情況-2019.1

浦東新區(qū)、濱海新區(qū)為副部級(jí)，珠海橫琴新區(qū)為副廳級(jí)，其余為正廳級(jí)。

序號(hào) 新區(qū)名稱 獲批時(shí)間 主體城市 面積（平方千米）1浦東新區(qū) 1992年10月11日 上海 1210.41 2濱海新區(qū) 2006年05月26日 天津 2270 3兩江新區(qū) 2010年05月05日 重慶 1200 4舟山群島新區(qū) 2011年06月30日 浙江舟山 陸地1440，海域20800 5蘭州新區(qū) 2012年08月20日 甘肅蘭州 1700 6南沙新區(qū) 2012年09月06日 廣東廣州 803 7西咸新區(qū) 2014年01月06日 陜西西安、咸陽(yáng) 882 8貴安新區(qū) 2014年01月06日 貴州貴陽(yáng)、安順 1795 9西海岸新區(qū) 2014年06月03日 山東青島 陸地2096，海域5000 10 金普新區(qū) 2014年06月23日 遼寧大連 2299 11 天府新區(qū) 2014年10月02日 四川成都、眉山 1578 12 湘江新區(qū) 2015年04月08日 湖南長(zhǎng)沙 490 13 江北新區(qū) 2015年06月27日 江蘇南京 2451 14 福州新區(qū) 2015年08月30日 福建福州 1892 15 滇中新區(qū) 2015年09月07日 云南昆明 482 16 哈爾濱新區(qū) 2015年12月16日 黑龍江哈爾濱 493 17 長(zhǎng)春新區(qū) 2016年02月03日 吉林長(zhǎng)春 499 18 贛江新區(qū) 2016年06月14日 江西南昌、九江 465 19 雄安新區(qū) 2017年04月01日 河北保定 起步約100，近期2000

在已經(jīng)發(fā)布的國(guó)家級(jí)新區(qū)GDP中，上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)一騎絕塵，但有很多新區(qū)的GDP連500億元都未過。但不可否認(rèn)的是，這些新區(qū)以后都將是各地區(qū)和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。