做好農(nóng)村宅基地制度改革試點和盤活閑置農(nóng)房工作

文_李國祥

黨的十八屆三中全會提出要深化農(nóng)村宅基地制度改革。2014年，經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準，全國人大常委會授權(quán)，原國土資源部會同有關(guān)部門選擇北京市大興區(qū)等33個縣（市、區(qū)）開展宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革試點工作，到2018年已經(jīng)取得了積極進展。2018年，國家機構(gòu)改革將農(nóng)村宅基地管理和改革的職責賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政部門。如何開展農(nóng)村宅基地改革和管理？各地總體思路基本明確，但一些具體工作仍在探索中，需要根據(jù)機構(gòu)改革后的職能、中央相關(guān)文件精神及法律法規(guī)要求推進工作。

一、穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點

2014年，國家開展了農(nóng)村宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地和征地改革試點。在試點地區(qū)幾年改革探索的基礎(chǔ)上，按照農(nóng)村土地制度改革頂層設(shè)計，2019年8月26日第十三屆全國人大常委會十二次會議審議通過了關(guān)于修改土地管理法的決定。據(jù)此不難理解，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)市場交易和工業(yè)化及城鎮(zhèn)化建設(shè)等征用農(nóng)村土地，要依據(jù)新的土地管理法相關(guān)規(guī)定開展。換言之，2020年1月1日起，凡是符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在全國范圍內(nèi)都可以直接入市開展使用權(quán)交易了，不再全國選擇一些地方進行改革試點了，征地也是依據(jù)新的土地管理法在全國范圍內(nèi)來開展工作而不再改革試點了。與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和征地不同，農(nóng)村宅基地改革與管理雖然明確了行政主管部門，但仍然需要在全國選擇一些地方繼續(xù)開展改革試點。這也就是說，農(nóng)村宅基地方面的一些業(yè)務(wù)只能在試點地區(qū)開展，而沒有列為改革試點的地區(qū)則不能開展相應(yīng)工作。如農(nóng)村宅基地資格權(quán)有償退出，以及與宅基地直接相關(guān)的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押，需要獲準改革試點后才能開展相關(guān)工作。

無論在改革范圍還是在改革內(nèi)容上，農(nóng)村宅基地制度建設(shè)明顯地與農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市和征地制度不同，特別是體現(xiàn)在農(nóng)村宅基地改革要“穩(wěn)慎”上。如何理解穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革？

穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革，必須按照“三權(quán)分置”總體設(shè)計，在落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和不斷完善宅基地管理的基礎(chǔ)上，積極探索宅基地使用權(quán)適度放活的有效形式。盡管社會上對農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的理解存在一定的差異，甚至一些地方將宅基地等同于經(jīng)營性建設(shè)用地，但是實質(zhì)上農(nóng)民宅基地的制度改革更加慎重，進程要求更加穩(wěn)妥，這主要是農(nóng)民宅基地不僅僅涉及農(nóng)民權(quán)益，而且還關(guān)系中國特色社會主義現(xiàn)代化道路能否成功，既希望通過宅基地改革能夠盤活農(nóng)村土地資源，又能夠讓農(nóng)民從中長期獲得收益，還希望在城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民放棄宅基地后給他們在一定期限內(nèi)留一條“退路”。

穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革，核心是在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。如何確定農(nóng)民的宅基地資格權(quán)？焦點是如何確定集體的層級，是界定在村民小組、還是行政村，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)級？或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的市縣級？不同改革試點地區(qū)有不同的探索，目前沒有明確文件對此限定。如有的地方將集體界定在村民小組并允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)村民間轉(zhuǎn)讓宅基地。如何尊重農(nóng)民處置宅基地資格權(quán)？如當農(nóng)民進城后，是有償退出，還是繼續(xù)保留宅基地資格權(quán)？現(xiàn)有政策和相關(guān)規(guī)定明確要求退出或者保留宅基地應(yīng)由進城農(nóng)民自主選擇，任何管理部門不能以農(nóng)民宅基地退出或者保留作為農(nóng)民進城的條件。如果農(nóng)民退出宅基地，未來回鄉(xiāng)時再希望重新有償獲得宅基地，是屬于資格權(quán)還是僅僅屬于使用權(quán)？農(nóng)民有償退出宅基地，與農(nóng)民在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓宅基地資格權(quán)和使用權(quán)如何區(qū)別對待？等等。這些問題不僅是現(xiàn)實問題，也是理論問題，需要穩(wěn)慎擴大改革試點和范圍。通過試點，檢驗改革設(shè)計，比較優(yōu)劣，然后才能進一步優(yōu)化農(nóng)村宅基地制度安排，選擇適宜的制度安排上升為法律法規(guī)和中央文件相關(guān)規(guī)定。

穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地改革，還需要積極探索宅基地使用權(quán)放活的有效形式，這樣才能盤活閑置宅基地和住宅，在確保農(nóng)民住有所屋前提下促進農(nóng)村宅基地優(yōu)化配置。當然，目前我國放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)是有嚴格限定的，盡管農(nóng)村集體內(nèi)部宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是放開的，但對農(nóng)村集體間及集體與集體外之間的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并不是完全放開的。這就需要在試點地區(qū)通過實踐摸索不同集體間村民和城鄉(xiāng)居民間流轉(zhuǎn)交易使用權(quán)規(guī)范問題，如有的地方允許城鄉(xiāng)居民合作建房，并規(guī)定使用期滿后宅基地和房屋使用權(quán)歸擁有宅基地資格權(quán)的農(nóng)民?？偟膩碚f，改革試點地區(qū)都可以在守住底線要求前提下，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，積極探索適度放活宅基地使用權(quán)的“落地”形式。

需要注意的還有，雖然目前我國一些地方開展了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款改革試點，涉及的主要是農(nóng)民住宅，沒有涉及宅基地使用權(quán)，但是農(nóng)民住房為宅基地的附屬物，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)理應(yīng)同時包括房屋的財產(chǎn)權(quán)和宅基地的使用權(quán)，二者不可能分開，或者分開了價值就會大幅度縮水。在實踐中，需要合理評估農(nóng)民抵押房屋價值和風(fēng)險發(fā)生后的處置問題。如有的地方對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)開展評估，抵押進行登記，對于抵押住房后不能還款的農(nóng)民，探索抵押閑置房產(chǎn)處置方式方法，以解決農(nóng)民缺乏抵押物造成貸款難問題。

二、積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作

隨著城鎮(zhèn)化的推進，大量農(nóng)村人口進城成為市民，部分農(nóng)民還在城鎮(zhèn)購買了商品房，即使有些農(nóng)民沒有進城，但收入增加后也在城鎮(zhèn)購買了商品房，原來農(nóng)村的宅基地及其住房可能就閑置。一個農(nóng)民家庭可能在不同時期獲得過多次宅基地，或者根據(jù)當時家庭人口情況建設(shè)了多處房屋，獲得時可能是合法的。但是，隨著時間推移，家庭人口的變動，原來與人口相配的宅基地與房屋可能已經(jīng)多了從而不得不閑置。根據(jù)調(diào)查，目前全國大約有10%略多的農(nóng)村宅基地和房屋是閑置的。農(nóng)村人口總是在不斷變化，估計未來農(nóng)村宅基地和房屋閑置的情形還會增多。

如何對待農(nóng)民閑置的宅基地和房屋？是必須嚴格“恪守”擁有資格權(quán)（即農(nóng)村集體成員）的農(nóng)民使用宅基地，還是允許沒有資格權(quán)的農(nóng)民也可以使用宅基地和房屋？現(xiàn)實生活中，如果限定農(nóng)村集體成員才能使用宅基地，那么農(nóng)村集體成員往往都有宅基地，有供給可能沒有需求，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場形成不起來，閑置宅基地和住宅問題不容易解決，同時鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興實踐中涌現(xiàn)的鄉(xiāng)村旅游和民宿等對農(nóng)村土地使用權(quán)的需求又難以得到滿足。

2019年9月30日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，明確提出要因地制宜選擇盤活利用模式，支持培育盤活利用主體，鼓勵創(chuàng)新盤活利用機制，依法規(guī)范盤活利用行為等。

盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和住宅，主要有兩種利用模式：整治和再利用。

整治農(nóng)村閑置宅基地，增加可利用土地面積，解決土地要素保障難題或者置換更多建設(shè)用地指標。整治閑置宅基地，需要動員說服農(nóng)民，開展有償退出宅基地資格權(quán)工作或者用新的宅基地與農(nóng)民進行置換工作。這項工作是群眾工作，要有耐心，不能強制，更不能發(fā)生激烈沖突。只有一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民全部清退了宅基地，方能對廢棄的宅基地進行整治，復(fù)墾復(fù)綠。閑置宅基地整治復(fù)墾復(fù)綠的經(jīng)濟動力來自于哪里？有償退出，需要給予退出宅基地的農(nóng)民進行補償。這在一些地方開展了探索。如有的地方利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，交易宅基地復(fù)墾指標；有的地方將宅基地復(fù)墾指標調(diào)整為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，用于集體建設(shè)用地入市。有了資金來源，清退農(nóng)民閑置宅基地和給閑置住宅一定的經(jīng)濟補償?shù)墓ぷ骶腿菀鬃隽恕?/p>

再利用農(nóng)民閑置住宅，就是允許各類市場主體利用閑置農(nóng)房發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，如發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗、創(chuàng)意辦公、電子商務(wù)等，也可以基于現(xiàn)有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、倉儲及冷鏈物流等。誰來再利用農(nóng)民閑置住宅？除自營外，農(nóng)民還可以通過出租、入股等方式將閑置宅基地交由他人經(jīng)營，既可以是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者合作組織，也可以是返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，還可以是工商資本投資者。

積極盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房，必須依法規(guī)范管理，做到穩(wěn)妥。要吸取過去一些地方在整治和再利用閑置農(nóng)房實踐中曾遭到農(nóng)民抵制和違法違規(guī)等的教訓(xùn)，不搞大拆大建，不能強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地和強迫農(nóng)民“上樓”，更不能侵占耕地和違規(guī)開發(fā)及違法違規(guī)買賣或者變相買賣宅基地。

三、規(guī)范開展農(nóng)村宅基地管理

黨和國家機構(gòu)改革后農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住房的行政管理已經(jīng)賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，各地需要加快做好銜接工作，健全新的管理體系和機構(gòu)隊伍，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和中央相關(guān)文件，切實加強農(nóng)村宅基地管理，指導(dǎo)宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、糾紛仲裁管理和宅基地合理布局、用地標準、違法用地查處，指導(dǎo)閑置宅基地和閑置農(nóng)房利用等工作。

根據(jù)2019年中央一號文件作出的部署，要求加快農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，力爭2020年基本完成。這是一項基礎(chǔ)性工作，對農(nóng)村宅基地深化改革和閑置住宅盤活利用等具有根本性意義。原農(nóng)業(yè)行政管理部門用了5年時間完成了承包地確權(quán)登記頒證工作，積累了豐富經(jīng)驗，可以在宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作中發(fā)揮積極作用。

農(nóng)村宅基地管理，必須嚴格規(guī)范新房屋建設(shè)用地審批程序，實行一戶一宅。目前，我國一些地方農(nóng)村宅基地分配不公問題突出，有的農(nóng)戶占用幾處宅基地，有的農(nóng)戶占用宅基地面積嚴重超過當?shù)貥藴?，而有的農(nóng)戶迫切需要建房但沒有宅基地，對此農(nóng)民意見很多。一戶一宅、限定標準、規(guī)劃管控，是我國農(nóng)村宅基地制度的基本要求。為了防止多占、超占、亂占宅基地，必須嚴格宅基地審批程序。根據(jù)相關(guān)規(guī)定和各地的實踐，要按照“村民申請—村級審議公示—鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核—縣級批準”程序，主管部門到宅基地申請實地審查、批準后實地丈量批放、住宅建成后實地核查，進行全程監(jiān)管。

農(nóng)村一些地方農(nóng)民多占宅基地，原因十分復(fù)雜，但都是歷史形成的。有的農(nóng)民宅基地是從祖輩繼承過來的，有的農(nóng)民宅基地是在新村建設(shè)中獲得而原有的宅基地又沒有放棄，有的甚至是在改革開放早期管理不嚴而違法侵占耕地等獲得的。處理農(nóng)民多占、超標準占用宅基地，比較困難。在改革試點的一些地方探索有償使用，這種經(jīng)濟手段管理方法理論上很理想，但現(xiàn)實中多數(shù)地方較難使用。

總體上說，對于歷史形成的宅基地面積超標和一戶多宅等問題，要按照漸進解決思路分類進行認定和處置，在一些關(guān)鍵節(jié)點上，如農(nóng)民翻建住宅時，如果有多占的宅基地，特別是違法違規(guī)多占的宅基地，就必須先退還給集體，然后才允許合法新建住宅，這樣在農(nóng)村不至于造成混亂，也不至于造成農(nóng)民的抵觸和反感，維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

在加強農(nóng)村宅基地管理工作中，對于農(nóng)村新增人口需要宅基地建房的，各地要通過村莊整治、廢舊宅基地騰退等多種方式增加宅基地空間，滿足符合宅基地分配條件的建房需求。

加強農(nóng)村閑置宅基地再利用管理也是農(nóng)村宅基地管理的一項重要工作。一方面，對于農(nóng)民和農(nóng)村集體利用閑置宅基地振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的，管理部門要審核是否符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和環(huán)境保護等要求；另一方面，對于城鎮(zhèn)居民和工商資本投資者租賃農(nóng)民閑置住房居住或者開展經(jīng)營的，必須加強合同管理，管理部門要引導(dǎo)監(jiān)督雙方簽訂規(guī)范合同，按照合法的合同約束雙方行為，保護雙方權(quán)益，盡可能減少糾紛，避免違反現(xiàn)有法律法規(guī)。