推進民航數據共享交換工作的研究與實踐

□ 民航局信息中心 邢 偉/ 文

推進政務信息系統(tǒng)整合共享，是黨中央國務院的重大決策部署，是推進國家治理能力現(xiàn)代化的重要手段。以黨中央國務院的要求為契機，以推動智慧民航建設為指引，民航局近期啟動了數字化轉型，提出了構建民航政務 “大平臺、大數據、大系統(tǒng)”，開展了信息系統(tǒng)整合共享和數據共享交換平臺建設等有關工作，希望借此打破各系統(tǒng)間的壁壘，實現(xiàn)數據跨系統(tǒng)、跨層級、跨地區(qū)的共享與交換。

建設背景

統(tǒng)籌推進數據共享交換工作是落實國家大數據戰(zhàn)略的抓手，是信息技術和行業(yè)監(jiān)管發(fā)展到一定階段的要求。

首先，信息技術升級為民航科技創(chuàng)新、信息系統(tǒng)整合共享提供了技術支持。以大數據、云計算、移動互聯(lián)網等為代表的信息技術持續(xù)快速發(fā)展，正在深刻改變人類的生產和生活方式，推動全社會各領域創(chuàng)新變革。

第二，黨中央國務院為整合共享提供了政策支持和方位引領。習近平總書記在中央政治局集體學習實施國家大數據戰(zhàn)略時強調：“要以數據集中和共享為途徑，推動技術融合、業(yè)務融合、數據融合，打通信息壁壘，形成覆蓋全國、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的數據共享大平臺，構建全國信息資源共享體系，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務”。李克強總理多次指出“要打破‘信息孤島’和‘數據煙囪’，推動政府信息共享，提升政府效能”，要求進一步加快政務信息系統(tǒng)整合共享工作步伐，打通 “放管服” 改革的 “經脈”。

第三，民航強國戰(zhàn)略和高質量發(fā)展對信息化的支撐能力提出了更高要求。以信息技術為引領，以 “智慧” 為重要特征的新一輪科技革命和產業(yè)變革正在重塑民航業(yè)的業(yè)態(tài)和模式。智慧民航發(fā)展正處于數字化技術應用階段向數字化轉型階段的過渡期，利用信息數據推進流程再造和組織變革已形成行業(yè)共識。

民航政務信息化現(xiàn)狀及問題

十多年來，民航先后建成了多個卓有成效的電子政務系統(tǒng)，在安全監(jiān)管、行政辦公、經濟運行監(jiān)測、公共服務等領域發(fā)揮了有力的支撐和保障作用。但當前民航電子政務的整體發(fā)展水平，還不足以滿足國務院 “放管服” 和民航強國戰(zhàn)略的要求，需提高思想認識，創(chuàng)新建設模式，升級技術手段。

（一）系統(tǒng)建設缺乏統(tǒng)籌集約

多年以來，各系統(tǒng)以分散獨立建設模式為主，造成了民航政務信息化 “各自為政、條塊分割、信息孤島、煙囪林立” 的局面，與民航強國和高質量發(fā)展的目標要求不相適應。據統(tǒng)計，民航局42 個已建和在用的政務信息系統(tǒng)中，有12 個系統(tǒng)分散建設和運維，這些系統(tǒng)建設和維護缺乏統(tǒng)籌集約，造成了資源重復投入、信息資源管理分散、信息安全風險等問題。

（二）信息資源缺乏統(tǒng)一管理

大數據時代下，數據資產重要性毋庸置疑，它既是推動數字化轉型升級，也是提升信息技術支撐能力的基礎性資源。隨著電子政務系統(tǒng)的投產應用，數據源多、數據量大、門戶割據等問題日益凸顯。由于缺乏信息資源管理的頂層設計，不僅民航局組織層面難以全面掌握數據資源情況，而且各司局單位之間也缺乏對彼此信息的了解，為履行行業(yè)監(jiān)管職責，需要投入更多時間和精力去協(xié)調獲取其他部門數據。

（三）信息資源共享不充分

實施民航強國戰(zhàn)略需要更豐富準確的數據提供支撐，各級管理人員的信息需求已不僅局限于本部門，需要與其他部門信息進行協(xié)調聯(lián)動以提高管理決策效能。多年以來，各司局系統(tǒng)的建設目標以滿足自身業(yè)務需求為主，在項目規(guī)劃實施過程中并未充分考慮到數據共享交換，形成了若干個信息孤島。由于還未建立數據共享交換機制，各數據資源互相獨立，缺乏有機關聯(lián)，在管理和使用上各自運行、數據互不聯(lián)通，致使業(yè)務協(xié)同能力薄弱，大部分數據僅在局部業(yè)務產生作用，還未形成信息資源支撐業(yè)務的合力。

（四）信息資源標準不統(tǒng)一

由于還未形成覆蓋全局的信息資源標準和規(guī)范，導致數據重復采集和數據利用口徑不一致等問題，主要體現(xiàn)在各業(yè)務系統(tǒng)的基礎數據和業(yè)務數據均不同程度地存在“一數多源” 現(xiàn)象。各系統(tǒng)在建設實施過程中，由于沒有統(tǒng)一標準可供參照，導致同類信息重復采集，加重了行政相對人及基層監(jiān)管單位的填報負擔。另外，標準不統(tǒng)一也會影響數據統(tǒng)計結果的準確性。

推進數據共享交換工作的實踐

為落實黨中央國務院的要求，打破信息孤島，去年以來民航局大力推進數據共享交換工作，站在全局層面統(tǒng)籌規(guī)劃、集約設計，開展了一系列工作著力推動民航行政管理的數字化轉型，積極推進智慧政務建設。

（一）建立規(guī)章制度，明確工作任務

民航局編制印發(fā)了《民航政務信息資源共享管理暫行辦法》和《民航政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，為下階段進一步推進數據共享交換工作提供了政策支持和制度保障?！蛾P于推進民航政務信息系統(tǒng)整合共享工作方案（2019-2020）》，將信息系統(tǒng)整合共享與民航深化改革、提升行業(yè)治理能力有機聯(lián)系起來，其中建設民航數據共享交換平臺、數據分析平臺等任務是深改方案的重點。

（二）信息資源編目

民航局先后開展了兩輪信息資源編制目錄工作。據最新統(tǒng)計，編目信息覆蓋14 個業(yè)務司局，形成314 個信息資源、4827 項信息項，其中無條件和有條件共享3723項，占比77.1%，并按數據屬性、業(yè)務屬性、部門屬性、主題屬性等對信息資源目錄進行了分類分析。通過編目摸清了民航局數據家底，全面梳理了可共享和開放的信息資源清單，為后續(xù)開展數據資源共享交換和分析利用奠定了基礎。

（三）系統(tǒng)遷移整合

根據民航局部署，信息中心已完成9 個分散獨立政務信息系統(tǒng)的整合遷移工作，實現(xiàn)了系統(tǒng)和數據的物理匯聚，進一步推進了數據共享交換工作。同時，遷移系統(tǒng)在民航政務云平臺進行統(tǒng)一運行和集中管理，實現(xiàn)了基礎設施資源集約共享，有助于充分發(fā)揮基礎資源效能，降低了網絡和信息安全風險。

（四）籌建民航政務信息系統(tǒng)整合共享平臺項目

根據《“十三五”國家政務信息化工程建設規(guī)劃》和《民航政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》等文件要求，民航局按五個統(tǒng)一原則開展了民航政務信息系統(tǒng)整合共享平臺項目的籌建工作。將以 “大平臺、大數據、大系統(tǒng)” 思路，主要建設：電子政務云平臺實現(xiàn)基礎設施資源集約管理，降低建設和運維成本；數據共享交換平臺打通各系統(tǒng)間的經脈，全面實現(xiàn)民航各政務系統(tǒng)、民航與國家平臺之間的數據共享和交換；數據分析平臺加強數據分析利用，實現(xiàn)數據資源一站式查詢和分析；行政審批服務平臺推進行政審批事項網上辦理。

（五）建立民航局統(tǒng)一身份認證體系

分散建設導致各系統(tǒng)中組織機構和人員信息自成體系，不僅業(yè)務人員要記住不同系統(tǒng)的多套賬號信息，且認證標準不統(tǒng)一也會造成安全隱患。為進一步推動整合共享工作，民航局明確了2019 年分三步建成統(tǒng)一的數據資源管理機制目標。第一步要求2019 年6 月底前實現(xiàn)局機關人員跨系統(tǒng)的統(tǒng)一登錄驗證訪問，目前該工作已完成，初步建成了集中且高安全性的統(tǒng)一身份認證平臺，并于7月初啟動上線。平臺為民航局機關300 多名公務員開通賬號，實現(xiàn)了 “一次登錄、多系統(tǒng)訪問”，用一個賬號登錄可跨6 個司局訪問10 個業(yè)務系統(tǒng)，是打破數據壁壘的里程碑性突破。

民航數據共享交換平臺

為打破信息孤島，實現(xiàn)信息數據的集中共享、按需交換，亟需建設民航數據共享交換平臺，逐步建立健全數據共享交換機制。

（一）平臺建設目標

首先，平臺將為民航各單位信息系統(tǒng)提供數據共享以及交換服務，通過數據庫、數據接口、數據文件等多種交換方式實現(xiàn)民航內部各系統(tǒng)及民航與國家之間的跨系統(tǒng)、跨層級、跨地區(qū)數據交換與共享。

第二，提供對各類信息資源進行在線檢索和查詢的功能，實現(xiàn)信息資源在線申請、發(fā)布、共享、交換。

第三，構建行業(yè)數據治理體系，通過元數據技術實現(xiàn)民航政務數據資產的目錄化、可視化、系統(tǒng)化、標準化、集約化管理與設置，滿足信息資源統(tǒng)一管理需求。

第四，構建數據倉庫，采集各類政務數據，通過抽取、加載、轉換、關聯(lián)操作，實現(xiàn)分層、分級、分主題存儲匯聚，滿足行業(yè)綜合數據分析需要。

平臺還將發(fā)布經過清理與整合后的行業(yè)基礎信息庫，規(guī)范數據標準，建立行業(yè)基礎代碼的發(fā)布共享和查詢使用機制。

（二）確立平臺建設思路

雖然國家和有關部委已開展了整合共享工作，但由于各部門組織結構和業(yè)務管理的差異，決定了各部門平臺的建設思路不可照搬硬套。為破解民航政務信息孤島局面，信息中心配合綜合司在充分調研的基礎上進行科學規(guī)劃，提出符合民航行政監(jiān)管特點的解決方案。

項目組先后開展了與民航局司局、地區(qū)管理局及技術專家的業(yè)務和技術調研，經充分論證確定了平臺技術架構：將采用數據 “不落地” 在線交換和數據 “落地” 到數據倉庫相結合的技術架構，既充分借鑒國家和其他部委經驗，又針對民航特點創(chuàng)新和豐富了技術應用范圍。

一方面，平臺是實現(xiàn)數據交換傳輸的總樞紐，為接入平臺的系統(tǒng)之間進行數據交換和共享提供不落地的基礎環(huán)境支持。另一方面，平臺是各類數據和信息的總集成，將采集和匯聚各業(yè)務系統(tǒng)數據并落地到數據倉庫，按行業(yè)管理需求形成若干數據主題，各級人員登錄信息資源門戶查看和使用各類信息資源。

在數據分析利用方面，針對司局領導、業(yè)務負責人以及一線監(jiān)察人員三個不同層級的數據需求，確立了數據資源查詢、數據信息搜索、數據結果展現(xiàn)三種數據利用方式，將為各級人員提供不同方式和角度的數據服務。

（三）功能和技術框架

平臺建設內容由統(tǒng)一數據資源門戶、數據治理平臺、數據倉庫等模塊組成，其中統(tǒng)一數據資源門戶提供目錄管理、數據交換和數據服務功能。各模塊功能配合聯(lián)動，共同滿足信息資源查詢、跨系統(tǒng)數據交換的需求，如圖1所示。

系統(tǒng)架構方面，平臺將充分利用并整合ESB 數據服務總線、數據治理、大數據Hadoop、MPP 分布式數據倉庫等最新技術，為數據資源統(tǒng)一管理和數據共享交換提供底層技術支撐。

（四）統(tǒng)一資源門戶

定制開發(fā)統(tǒng)一數據資源門戶，作為信息資源查詢、申請、交換、共享、權限管理等功能的統(tǒng)一入口，實現(xiàn)信息資源目錄、數據交換、數據共享、數據資產的一站式管理，用戶按不同權限實現(xiàn)分級授權和信息查看。門戶將開發(fā)并有機整合數據目錄管理系統(tǒng)、數據共享交換系統(tǒng)、數據服務系統(tǒng)，各單位用戶可根據各自權限在線管理和發(fā)布本單位信息資源，也可在線申請和使用其他單位發(fā)布的信息資源，如圖2 所示。

（五）數據治理

數據治理是實現(xiàn)民航數據資產集中化管理的重要手段，是數據共享交換實現(xiàn)自動化、智慧化、集約化的重要支撐工具，將對業(yè)務系統(tǒng)元數據（數據庫、數據表及字段等）進行統(tǒng)一建模管理。通過部署實施數據治理平臺，已完成對FSOP 飛行標準監(jiān)管、機場安全監(jiān)管、SES 行政監(jiān)管執(zhí)法、綜合統(tǒng)計系統(tǒng)等10 個重點業(yè)務系統(tǒng)的數據梳理，共摸排分析數據庫資源32 個、業(yè)務數據庫表6003 張，完成民航政務數據資產第一階段的整理工作，如圖3 所示。

（六）數據倉庫

數據倉庫通過采集匯聚各系統(tǒng)數據，經過加工、清理轉化形成數據主題，為關聯(lián)分析和快速查詢提供數據支撐。通過深入梳理民航業(yè)務與系統(tǒng)數據之間的關系，從行業(yè)監(jiān)管的需求和特點出發(fā)，已初步形成行業(yè)資源、安全監(jiān)管、行業(yè)發(fā)展、運行保障、服務質量、經濟效益六大業(yè)務主題領域的分類標準，從6003 張數據表中初步確定了具有業(yè)務價值的509 張核心數據表，完成了數據倉庫第一階段的數據建模工作。

（七）數據分析利用

實施數據共享交換，最終就是滿足各級人員對跨系統(tǒng)、跨司局、跨地區(qū)的數據利用需求。根據前期需求調研反饋，各層級人員工作性質不同，對數據的需求也不相同，可以歸納為三個層面：司局級領導更關注宏觀全面的匯總性數據，希望通過圖表、報表等方式直觀地查看數據分析結果；處室及業(yè)務負責人需要其他業(yè)務領域的數據和信息為自身管理決策提供輔助支持；管理局和監(jiān)管局的一線監(jiān)察人員需要有關領域的詳細數據以提高監(jiān)管效率。

針對三個不同層級的數據需求，項目組確立了數據資源查詢、數據信息搜索、數據結果展現(xiàn)這三種數據利用和服務方式。

1. 數據資源查詢

數據資源查詢展現(xiàn)方式為信息資源目錄，用戶登錄統(tǒng)一資源門戶，查詢其他單位發(fā)布的信息資源，了解數據資源所在部門的分布情況，以及數據的更新頻率、字段信息、共享屬性等內容?？赏ㄟ^在線申請的方式，依托平臺在資源提供方系統(tǒng)和本單位系統(tǒng)之間搭建數據交換傳輸通道，通過 “前臺設置規(guī)則，后臺自動對接” 的技術方式，實現(xiàn)跨系統(tǒng)數據對接和交換。

2. 數據信息搜索

數據信息搜索滿足綜合性和細粒度信息查詢需要，其模式基于大數據和數據倉庫技術，實現(xiàn)跨業(yè)務領域的數據全文檢索、交叉檢索、關聯(lián)查詢。其展現(xiàn)方式為按關鍵字或按分類檢索，用戶輸入業(yè)務信息關鍵字，即可查看所有數據倉庫中與此關鍵字有關聯(lián)的數據詳細信息，返回結果可以按照不同業(yè)務主題分類的方式展現(xiàn)。例如輸入 “737” 機型關鍵字，可按關聯(lián)關系和分類展現(xiàn)行業(yè)資源、安全監(jiān)管、行業(yè)發(fā)展等領域與之有關的數據或信息。

3. 數據結果展現(xiàn)

數據結果展現(xiàn)滿足主題性和匯總性信息查詢需要，其模式是基于數據倉庫已采集匯聚的數據主題，開發(fā)數據分析功能，提供數據圖表、報表等數據可視化功能，以不同主題和維度對數據進行匯總分析展現(xiàn)，以最直觀方式提供對數據 “所見即所得” 的查看分析功能。

總結：

大數據上升為國家戰(zhàn)略，民航強國戰(zhàn)略持續(xù)深入推進，需要借助更豐富及時的數據推動政府治理和行業(yè)發(fā)展轉型升級。通過開展信息系統(tǒng)整合共享，規(guī)劃建設民航數據共享交換平臺，各民航政務信息系統(tǒng) “應接盡接” 到平臺，實現(xiàn)信息資源統(tǒng)一管理和共享交換，推動民航電子政務由各自為政向統(tǒng)籌一體、由單一粗放向智慧集約的轉變，讓 “用數據決策、用數據管理、用數據說話” 成為可能。