成都都市圈現(xiàn)狀及未來趨勢研判

李萬勇， 李 磊

(1.四川省建筑設計研究院，四川成都 610000；2.華夏幸福成都小鎮(zhèn)事業(yè)部規(guī)劃設計中心，四川成都 610000)

成都市新一輪城市總體規(guī)劃(報批中)確立了新的城市發(fā)展戰(zhàn)略，城市將按照”東進、南拓、西控、北改、中優(yōu)”差異化發(fā)展策略構建新的發(fā)展框架。成都未來發(fā)展走向到底如何，是一個值得關注的問題。

1 成都在跨地域功能空間組織方面比較薄弱

成都市作為國家中心城市和省內首位城市，其經(jīng)濟輻射和社會聯(lián)系范圍必然超越市域行政邊界的范圍。但從多年來成都空間規(guī)劃體系的演進來看，基于經(jīng)濟社會聯(lián)系打破市域行政邊界進行功能地域的空間組織一直是成都空間規(guī)劃體系的薄弱環(huán)節(jié)。

憑心而論，成都規(guī)劃在市域范圍內打破行政邊界進行諸多嘗試，取得了不錯的效果。早年的六走廊規(guī)劃①、13個戰(zhàn)略功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)城生態(tài)區(qū)規(guī)劃，以及近期成都市著力打造龍泉山森林公園，都是在市域內打破區(qū)市縣行政邊界的規(guī)劃嘗試。放眼市域以外，跨市域的區(qū)域規(guī)劃并不是沒有。新一輪城市總體規(guī)劃報批稿中在搭建市域內部空間格局的基礎上，也有專章論述區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

近期，四川省委提出構建“一干多支、五區(qū)協(xié)同”的區(qū)域發(fā)展新格局，作為“一干”的環(huán)成都經(jīng)濟圈必然涉及跨市域的空間組織。

上文提到的薄弱，一方面是指上述這些跨市域區(qū)域規(guī)劃編制出來后缺乏實質性強有力的實施舉措。另一方面，成都空間規(guī)劃體系對于以成都市中心城區(qū)②為核心的跨行政區(qū)邊界的規(guī)劃空間地域一直缺乏清晰的界定，相應的規(guī)劃編制、研究都沒有跟上。

1.1 上位規(guī)劃缺乏對成都核心的描述

成都市總體規(guī)劃的上位規(guī)劃，無論是發(fā)改委體系的主體功能區(qū)規(guī)劃、城市群規(guī)劃，還是住建系統(tǒng)的一系列規(guī)劃，整體規(guī)劃范圍是清晰的，都存在一個問題，即對于成都核心的描述簡單模糊的。

2007年啟動的《成渝城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃》，直接確定成都1 h經(jīng)濟圈包括成都市和資陽、眉山、德陽三座城市。

2009年通過四川省建設廳組織的專家評審的《成都平原城市群發(fā)展規(guī)劃》③提出，未來的成都平原城市群將形成“一核兩極、一帶一軸、五區(qū)”的產(chǎn)業(yè)空間結構。其中，成都市中心城區(qū)為“一核”(范圍見腳注3)，樂山、綿陽市區(qū)為“兩極”。

2013年4月公布的《四川省主體功能區(qū)規(guī)劃》提出構建“一核、四群、五帶”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，形成成都都市圈發(fā)展極核。成都、川南、川東北、攀西四大城市群，成德綿廣(元)、成眉樂宜瀘、成資內(自)、成遂南廣(安)達與成雅西攀五條各具特色的城鎮(zhèn)發(fā)展帶。該規(guī)劃沒有明確成都都市圈的具體范圍。

2015年7月，《四川省省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2014-2030年)綱要》通過了住房和城鄉(xiāng)建設部組織的審查會審查。在2016年省廳公布的《四川省省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2014-2030年)》征求意見稿里有“成都大都市圈”的概念，提出成都大都市圈范圍包括成都、德陽、眉山三市全域，資陽市的雁江區(qū)、簡陽市和樂至縣，以及雅安市的雨城區(qū)和名山區(qū)(圖1)。

圖1 四川省省域城鎮(zhèn)空間結構規(guī)劃

2016年4月，國務院印發(fā)《關于成渝城市群發(fā)展規(guī)劃的批復》。規(guī)劃提出構建“一軸兩帶、雙核三區(qū)”的空間格局，但沒有明確“雙核”之一的成都核心的具體范圍(圖2)。

圖2 成渝城市群發(fā)展規(guī)劃空間格局示意

2017年，省政府辦公廳印發(fā)《成渝經(jīng)濟區(qū)成都城市群發(fā)展規(guī)劃(2014-2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)。《規(guī)劃》提出，強化成都發(fā)展核心，推進形成“一核、三軸、一環(huán)”的城鎮(zhèn)空間格局。規(guī)劃中的成都核心指的是成都市域。

注釋：①今天重新審視這三份空間研究成果會有很多啟發(fā)，比如廣州院提出依托新都構建副中心的構想值得我們思考。

②廣州院明確指出使用都會區(qū)就是要區(qū)別于成都市規(guī)劃局界定的都市區(qū)。

③中規(guī)院提出的都市區(qū)包括成都市域外加廣漢市、彭山縣(現(xiàn)在已改區(qū))，成都院沿用了上版總規(guī)提出的都市區(qū)范圍，廣州院除了提出都會區(qū)概念以外，還界定了一個半徑50～60 km的日常通勤圈和半徑100 km的緊密聯(lián)系圈。

④即中國城市化究竟是以大城市為主還是以小城鎮(zhèn)為主。

⑤不知道大家是否注意到上文成渝城鎮(zhèn)群、成渝城市群名稱的變化沒有？

1.2 成都自身在跨市域空間組織方面研究不足

上述規(guī)劃屬于成都總規(guī)的上位規(guī)劃，對于成都城市發(fā)展本身簡化一點，可以理解。我們再來看看成都市本身的一些規(guī)劃。

成都在1996版總體規(guī)劃中就提出了都市區(qū)的概念，范圍比現(xiàn)在的一、二圈層合在一起略小。從都市區(qū)用地規(guī)劃圖來看，都市區(qū)只是中心城區(qū)加上外圍城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)，實際上更像是城市規(guī)劃區(qū)(圖3)。

圖3 1996版總體規(guī)劃中都市區(qū)用地規(guī)劃

2002年11月，在啟動新一輪總規(guī)編制之前，成都市也參考廣州市的經(jīng)驗，邀請中規(guī)院、廣州院、成都院三家單位開展了成都市空間發(fā)展的戰(zhàn)略研究。①三家單位都研究了城市未來的擴展問題，提出了一系列的空間單元概念，比如都會區(qū)②、都市圈、都市區(qū)等。這些空間單元不但范圍不同，概念內涵差異也頗大，也反映出來當時在這方面研究的薄弱。③

中規(guī)院和成都院一起在戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎上開始了新一輪總體規(guī)劃的編制。直到2016年，這版總規(guī)才獲得國務院批復。在編制過程中，中規(guī)院又提出過都市區(qū)的概念，范圍包括了成都一、二圈層區(qū)市縣，面積3 681 km2。成都市規(guī)劃設計研究院獨立開展了都市區(qū)的規(guī)劃研究，編制完成《成都市都市區(qū)總體控制規(guī)劃》(2011年度全國優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃設計獎三等獎)。編制過程中曾經(jīng)試圖借鑒美國大都市統(tǒng)計區(qū)(MSA)的經(jīng)驗，通過人口密度、地區(qū)公民生產(chǎn)總值等數(shù)據(jù)，結合衛(wèi)片判讀來劃定現(xiàn)狀都市區(qū)的范圍，并判斷未來都市區(qū)的范圍。由于資料數(shù)據(jù)方面原因，未能完成最初的構想，最終的都市區(qū)規(guī)劃實際上就是3 681 km2范圍內的用地布局規(guī)劃。

2016年1月，成都市人民政府工作報告中提到，成都市要加快構建“雙核共興、一城多市”網(wǎng)絡城市群大都市區(qū)發(fā)展格局。成都市規(guī)劃管理局發(fā)布了《政府工作報告》中涉及的國際化大都市最新規(guī)劃理念解讀。其中，對成都大都市區(qū)的定義為“成都市域及周邊緊密聯(lián)系的城市共同構成的同城化地區(qū)。范圍包括成都市域12 121 km2及成都周邊的資陽、德陽、眉山市域全部區(qū)縣，以及雅安的雨城區(qū)和名山區(qū)，共36個區(qū)(市)縣，總面積3.23×104km2?！?/p>

綜合上述分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，成都對于自身城市跨地域功能組織空間更多采用的是行政表述，實際缺少經(jīng)濟社會等方面的深入研究，空間概念也并不清晰，在各種規(guī)劃中(空間規(guī)劃本身就有統(tǒng)一的必要性)，都市區(qū)、都市圈等概念被反復提及，但由于背景不一樣，內涵和外延差異很大。

2 幾個概念辨析

城市群(或城鎮(zhèn)群)這個概念是姚士謀提出來的，在國內得到了廣泛的引用。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出要以城市群為主體優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)。城市群和城鎮(zhèn)群本身就是一回事，由于有了城市化路徑的爭論④，才產(chǎn)生了兩個詞的不同內涵⑤。城市群(城鎮(zhèn)群)這個概念存在很多問題，最大的問題是國內沒有統(tǒng)一的嚴格的權威的界定指標，劃定城市群的范圍比較任性，空間尺度差異很大?！俺鞘腥骸钡挠⑽腢rban Agglomeration本來在國際上是都市區(qū)的概念。因此，在城市本身這個研究層面要少用城市群的概念，如果一定要用，也要明確都市區(qū)就是城市群的基本內容和形態(tài)。對于城市發(fā)展在大區(qū)域層面的空間形態(tài)，結合具體情況可以慎用城市群這個概念。

都市區(qū)(Metropolitan Area)是大中城市的城市功能地域的概念，是以大中城市為核心及其與這個核心有著密切社會經(jīng)濟聯(lián)系的基本非農(nóng)化的地域，主要指標包括非農(nóng)化水平、人口密度和通勤狀況。在都市區(qū)之上，還有聯(lián)合都市區(qū)和都市連綿區(qū)。美國的大都市統(tǒng)計區(qū)由美國人口普查局和其他聯(lián)邦政府機構出于統(tǒng)計目的使用，因此研究中一定要有現(xiàn)狀的都市區(qū)和未來都市區(qū)的區(qū)分。

都市圈概念來自于日本。在日本，以人口100×104人以上的政令指定城市為中心、外圍區(qū)域向中心城市通勤率不低于15 %的區(qū)域即可算作都市圈。崔功豪認為，我國百萬人口以上的特大城市具有明顯的都市圈中心城市發(fā)展特征。都市圈規(guī)劃，重點就是通過各種“流”來確定中心城市的直接腹地(包括了大量鄉(xiāng)村地區(qū))。

從建立統(tǒng)一空間規(guī)劃體系角度，考慮國內的城鄉(xiāng)關系，個人建議以后多使用都市圈這個概念，也便于和國際接軌(都會區(qū)、都會圈建議就不要用了)。由于都市區(qū)概念國內也有大量使用，需要對兩者再做一個簡單區(qū)分：都市區(qū)是以中心城市為中心，連片城市化區(qū)域，都市圈則在都市區(qū)的基礎上包含了大量鄉(xiāng)村地區(qū)。都市圈可以認為是比都市區(qū)更大的一個概念。

3 劃定成都都市圈

國內目前對于對于都市圈識別的標準方法都比較偏技術，有時候簡單的定性判斷反而更有益。

3.1 成都都市圈的發(fā)展階段

圖4 都市圈發(fā)展階段劃分

從都市圈的空間和功能演變來看，都市圈存在一個由集聚，到擴散，再到多中心，多中心擴散的發(fā)展極端(圖4)。根據(jù)相關研究成果，都市圈的腹地范圍宜在1 h交通通勤范圍之內，最遠不超過2 h，可以將80 km范圍內的區(qū)市縣納入研究范圍。通過成都市的各項指標(人口規(guī)模占比、經(jīng)濟規(guī)模占比、固定投資占比、房地產(chǎn)投資占比以及產(chǎn)業(yè)結構)在研究范圍的占比，來綜合判斷成都都市圈發(fā)展階段。

這里采用一個簡單的方法進行判斷。張庭偉教授在對北美城市發(fā)展歷史進行研究的基礎上，于1989年提出了“始顯點理論”，該理論認為當一個國家或地區(qū)人均國民生產(chǎn)總值( GDP )達到2 500美元時城市郊區(qū)開始出現(xiàn)，達到4 000美元時達到比較顯著的水平，城市人口向郊區(qū)遷移。郊區(qū)居住最大的問題是通勤，上述指標估計和能否支付小汽車費用有關?？紤]通貨膨脹率，2017年始點為8 600美元，顯點為14 000美元。2012年，成都市人均GDP為9 000美元(不知道是不是巧合，2012年四川省全面啟動了成都天府新區(qū)的建設)，2017年，成都市人均GDP為12 271美元。據(jù)此，我們可以認為，成都都市圈已進入全面近域擴散階段，正因為如此，成都城市發(fā)展的當務之急就是在空間層面組織都市圈構成要素。

3.2 成都都市圈的半徑

借鑒世界城市都市圈的范圍與尺度可知，都市圈大致分為兩類：一類空間范圍相對較小，如巴黎、倫敦大都市圈，空間范圍大致在1.1×104～1.2×104km2，人口規(guī)模在1 100×104～1 200×104人；另一類空間范圍相對較大，如東京、紐約，空間范圍大致在3.3×104～3.7×104km2，人口規(guī)模在2 200×104～4 200×104人?？梢詫⑹澜缂壎际腥Τ叨却_定為3×104km2(100 km半徑)，準世界級都市圈確定為2×104km2，國際化都市圈確定為1×104km2。80 km可以作為絕大多數(shù)中國城市都市圈的最大半徑(圖5)。

(a)首都圈 (b)巴黎 (c)倫敦大 (d)紐約大

從成都在國家城鎮(zhèn)體系以及世界城市體系的位次來看，成都都市圈的范圍劃定在10 000 km2左右為宜，成都未來的都市圈半徑應該在60～80 km之間。在這個判斷基礎上，結合成都的區(qū)域路網(wǎng)結構可以進一步劃定成都都市圈。

3.3 成都的環(huán)放路網(wǎng)結構

環(huán)放路網(wǎng)結構幾乎成了國內目前絕大部分城市規(guī)劃方案的選擇。環(huán)放路網(wǎng)結構是一種有中心的均衡結構。每一座城市一方面要加強與上位城市的聯(lián)系(處于上位城市的放射路上)，通過環(huán)路，聯(lián)系同等級城市；另一方面，也要著力構建以自己為中心的環(huán)放路網(wǎng)，以利于向下輻射。對于城市而言，在構建路網(wǎng)體系的過程中，放射路和環(huán)形路的建設時機的選擇就尤為重要，這實際上也是在某個時間節(jié)點對城市空間結構的階段性選擇。所以說，環(huán)放結構和都市圈概念可以說一脈相承，環(huán)放路網(wǎng)就是都市圈的骨架。

成都由于地形平坦，在某種意義上是國內最為典型的環(huán)形放射城市。我們可以基于成都的環(huán)放路網(wǎng)劃定成都都市圈范圍(圖6)。

圖6 成都及周邊區(qū)域路網(wǎng)示意

都市圈本身會擴展，內部空間也會演化。東京都市圈半徑從1920年的10 km，發(fā)展到1960年的40 km和1995年的80 km；之后經(jīng)過20年的建設發(fā)展，隨著多系統(tǒng)、多層次、規(guī)模巨大的軌道交通網(wǎng)絡的建設，都市圈半徑拓展至2015年的100 km。從都市圈內部空間來說，15 km范圍內屬于都市核心功能圈層，30 km范圍內屬于都市0.5 h通勤圈層。都市圈緊密圈半徑為60 km，面積1×104km2，屬于都市1 h通勤圈層。都市圈協(xié)調合作圈層，半徑80 km，面積2×104km2，屬于都市1.5 h通勤圈層。在城市不同的發(fā)展方向上，由于經(jīng)濟對外聯(lián)系強度、城市經(jīng)濟密度的差異，同一圈層會出現(xiàn)半徑擴大或縮小的情況。

成都環(huán)狀道路當然不是正圓形，我們借助于環(huán)路周長和環(huán)內面積可以擬合一個大致的半徑。第三繞城高速路的周長半徑大約69 km，面積半徑約60 km，結合前文對成都都市圈半徑的判斷，我們得出未來成都都市圈以第三繞城高速路周邊地區(qū)為外圍邊界(考慮到高速公路出入口以及放射路，會有形態(tài)變化)。

考慮到近遠期發(fā)展特別是交通的改善，同時從功能角度，可以將成都都市圈進一步劃分為緊密圈、協(xié)同圈兩個圈層。

滴滴出行最近公布了國內主要城市的出行半徑。滴滴 “出行半徑” 的定義：以市中心為原點，絕大多數(shù)(超過90 %)的出行起點或終點都分布在以此為半徑的圓圈之內(表1)。

根據(jù)滴滴出行半徑數(shù)據(jù)，城市滴滴半徑與城市規(guī)模、人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平高度相關，但差距沒有想像中那么大。人口規(guī)模、經(jīng)濟總量、建成區(qū)規(guī)模都不到北京1/2的成都的出行半徑超過29 km，和北京的差距很小。①

表1 滴滴出行半徑排行榜 km

注釋：①滴滴半徑實際考慮的是汽車出行，北京、上海的其他交通方式(比如軌道)發(fā)達，出行半徑目前肯定超越30 km。

②近年，隨著中心城區(qū)人口飽和，人口向二繞沿線區(qū)市縣聚集比較明顯，特別是2017年人口新政，高新南區(qū)、天府新區(qū)人口虹吸效應比較明顯。

參考滴滴出行半徑以及成都市近期人口聚集情況②(圖7)，成都目前都市圈發(fā)展以第二繞城高速路周邊地區(qū)為界線(1 h交通圈范圍)。未來，第二繞城高速路以內區(qū)域(30 km為半徑)將屬于0.5 h通勤圈。雖然屬于理論測算，但是考慮到在城市中心外圍副中心的出現(xiàn)(并不是都到城市中心工作)，30 km半徑還是屬于城市功能一體的范圍。第二繞城高速路周邊地區(qū)也就是未來成都都市圈的緊密圈層(圖8、圖9)。

4 成都都市圈的未來發(fā)展

未來成都都市圈的發(fā)展將不再局限在成都市域范圍內，德陽、眉山、資陽部分區(qū)域都已經(jīng)屬于都市圈協(xié)同圈的范圍。

圖7 2015年成都市及周邊區(qū)域常住人口及增長率情況(引自波士頓咨詢相關研究報告)

圖8 成都都市圈現(xiàn)狀大致范圍(最小單元為鎮(zhèn))

圖9 未來的成都都市圈大致范圍(最小單元為鎮(zhèn))

成都應該更為主動地推動與三地的全面合作，將三地屬于都市圈協(xié)同圈范圍內的空間納入同城化范圍，在產(chǎn)業(yè)、交通、市政、生態(tài)等多個方面深度合作。目前，成都周邊各城市都在落實省委五區(qū)協(xié)同的要求，主動加強與成都的對接，環(huán)成都區(qū)域發(fā)展格局已經(jīng)初步呈現(xiàn)。

目前成都新一輪總規(guī)提出的“一心兩翼三軸多中心”結構，實際上還只是在成都市域范圍(新納入了簡陽)內，基于東進戰(zhàn)略提出的空間發(fā)展框架，缺乏在都市圈范圍內的戰(zhàn)略思考。從成都都市圈角度，龍泉山森林公園很難作為區(qū)域空間組織的“心”，構想的市域空間結構很難真正形成。

都市圈概念的提出，本身就意味著存在一個城市核心，所謂的單中心和多中心并不矛盾(多中心本身也是層級的)。對比國內外城市發(fā)展情況，如果從新老中心的距離、新中心的功能和規(guī)模角度來看，成都早已是一座多中心城市。從區(qū)域空間發(fā)展格局來看，成都中心城區(qū)仍將是整個成都都市圈的核心，天府新區(qū)直管區(qū)和空港新城的中心必將成為都市圈的多中心之一。

新一輪城市總體規(guī)劃確定了東進、南拓戰(zhàn)略，受天府新區(qū)、空港新城的影響，中心城區(qū)內原來以天府廣場、春熙路為中心劃定的中央商務區(qū)功能上必將發(fā)生變化(文化功能增強)，城市中心位置形態(tài)也將發(fā)生變遷。目前，依托人南路—天府大道和地鐵一號線，從天府廣場到大源組團一線的帶狀區(qū)域，承擔了城市主要的金融、商務功能，是城市目前實際的CBD區(qū)域。未來的成都發(fā)展將依托這一中心構建自己的都市圈空間架構。