中國政府消費(fèi)支出的偏差及矯正*

文小才

政府消費(fèi)支出指政府部門為全社會(huì)提供公共服務(wù)的消費(fèi)支出和免費(fèi)或以較低的價(jià)格向居民住戶提供的貨物和服務(wù)的凈支出，主要包括教育支出、文化科技支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會(huì)保障支出和政府自身消費(fèi)支出等。中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以來，消費(fèi)成為經(jīng)濟(jì)增長的主要力量。2017年，中國最終消費(fèi)率達(dá)到了53.6%，其中，政府消費(fèi)占社會(huì)最終消費(fèi)規(guī)模的27.02%，政府消費(fèi)對社會(huì)最終消費(fèi)規(guī)模擴(kuò)大起到了重要作用，并對經(jīng)濟(jì)增長做出了重要貢獻(xiàn)。在此背景下，研究中國政府消費(fèi)支出及其政策取向具有重要意義。

一、中國政府消費(fèi)支出的總量差異

政府消費(fèi)支出總量的差異分析，就是把各種政府消費(fèi)項(xiàng)目作為一個(gè)整體，通過歷年絕對數(shù)與相對數(shù)的比較來全面地揭示政府消費(fèi)的總量規(guī)模，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行差異分析。

1.政府消費(fèi)支出的絕對規(guī)模

依據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中“支出法國內(nèi)生產(chǎn)總值及構(gòu)成”表所列示出的“最終消費(fèi)支出——政府消費(fèi)支出”指標(biāo)，2000—2017 年中國政府消費(fèi)支出的絕對規(guī)模見表1。顯而易見，中國政府消費(fèi)支出絕對規(guī)模不斷上升，從2000 年的16680 億元增加到2017 年的117944 億元，增長了7.07 倍，年平均增長率為39.28%。這表明隨著中國整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷加強(qiáng)，政府以公共形式進(jìn)行消費(fèi)的支出總量也越來越多。

2.政府消費(fèi)支出的相對規(guī)模

首先，我們將政府消費(fèi)支出和與之密切相關(guān)的以支出法計(jì)算的GDP規(guī)模相比較，考察政府消費(fèi)支出的相對規(guī)模。政府消費(fèi)支出數(shù)值仍采用《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中“支出法國內(nèi)生產(chǎn)總值及構(gòu)成”表所列示出的“最終消費(fèi)支出——政府消費(fèi)支出”指標(biāo)。從表1、圖1可以明顯看出，2000—2010年中國政府消費(fèi)支出占GDP 比重在快速下滑：從2000 年的16.63%下降到2005 年的13.99%，進(jìn)一步下降到2010 年的12.85%。2011 年這一比例又上升為13.22%，到2017年逐步攀升至14.37%。也就是說，中國政府消費(fèi)支出絕對數(shù)額在不斷上升，但2000—2010 年政府消費(fèi)支出的上升速度不及GDP的增長速度，2011—2017 年這一現(xiàn)象得到改善，卻沒能恢復(fù)到原來水平。

其次，我們用政府消費(fèi)支出作分子，用政府可支配總收入作分母，兩者相比得到政府消費(fèi)支出占政府可支配總收入的比重，考察政府可支配收入中用于消費(fèi)的比重。通過歷年數(shù)值比較可以看出政府消費(fèi)增長速度與政府可支配總收入增長速度之間的對比關(guān)系：該比重下降說明政府消費(fèi)支出增長速度不及政府可支配總收入增長速度，反之同理。在此囿于統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的局限性，考慮到指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)與可比，以最大程度地真實(shí)揭示出政府消費(fèi)的總量規(guī)模，我們使用的政府消費(fèi)數(shù)據(jù)是《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中“資金流量表（實(shí)物交易）”或“資金流量表（非金融交易）”中所列示出的“最終消費(fèi)——政府消費(fèi)”指標(biāo)，而政府可支配總收入數(shù)據(jù)也同樣直接來自此表。從表1、圖2可以看出，政府消費(fèi)支出占政府可支配總收入的比重也是先降后升的，從2000年的109.41%下降到2008 年的68.96%，下降了40.45個(gè)百分點(diǎn)，幅度很大，說明這期間政府消費(fèi)支出的增長速度遠(yuǎn)不及政府可支配總收入的增長速度。從2009 年開始又開始呈上升態(tài)勢，2016 年達(dá)到了80.43%，上升了11.47個(gè)百分點(diǎn)，但也沒有恢復(fù)到原來水平。

表1 2000—2017年政府消費(fèi)支出絕對規(guī)模和相對規(guī)模

圖1 政府消費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重（2000—2017年）

圖2 政府消費(fèi)支出占政府可支配收入的比重（2000—2016年）

二、中國政府消費(fèi)支出的結(jié)構(gòu)差異

政府消費(fèi)結(jié)構(gòu)的差異分析，就是把政府消費(fèi)支出的若干大項(xiàng)作為各個(gè)部分，觀察歷年它們在政府消費(fèi)支出這一運(yùn)行整體中的地位、作用和功能等，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行差異分析。

1.政府消費(fèi)支出的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)

政府消費(fèi)支出各項(xiàng)目具體數(shù)據(jù)的獲得比較困難，現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)資料中沒有細(xì)化的具體消費(fèi)項(xiàng)目。本文采用如下方法：第一步，利用《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》的“財(cái)政——中央和地方財(cái)政一般公共預(yù)算主要支出項(xiàng)目”表，計(jì)算一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)的數(shù)量，作為政府消費(fèi)規(guī)?？偭康拇?。第二步，具體分析一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)在“政府消費(fèi)”中的比重及趨勢。第三步，將除一般公共服務(wù)以外的項(xiàng)目撮合作為政府消費(fèi)中社會(huì)性消費(fèi)的替代，將“一般公共服務(wù)”作為“政府自身消費(fèi)”的替代，分析“政府消費(fèi)”中“社會(huì)性消費(fèi)”與“政府自身消費(fèi)”的對比狀況。

2.“政府消費(fèi)支出”總量替代值的計(jì)算

按照上述方法，我們計(jì)算出2008—2017 年10年間中國政府消費(fèi)總量替代值，其結(jié)果如表2所示。

表2 2008—2017年政府消費(fèi)總量替代值 （單位：億元）

可以看出，以上述方法計(jì)算出的政府消費(fèi)總量替代值和以上引自“支出法國內(nèi)生產(chǎn)總值主要構(gòu)成項(xiàng)”表數(shù)目不一樣。但是，由于我們進(jìn)行的是結(jié)構(gòu)比較，重在揭示各個(gè)比例關(guān)系，因此只要統(tǒng)一口徑，并不影響后續(xù)分析。

3.政府消費(fèi)支出各項(xiàng)目比重

以表2 原始數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合計(jì)算生成的政府消費(fèi)總量替代值，可以計(jì)算出政府消費(fèi)支出各項(xiàng)目在政府消費(fèi)中的比重，多年的比重變化可體現(xiàn)出政府消費(fèi)各項(xiàng)目比重的走勢，見表3。

上面的計(jì)算結(jié)果大致反映出了如下現(xiàn)實(shí)：第一，一般公共服務(wù)、外交、國防支出的比重在逐年下降。其中，一般公共服務(wù)支出下降最多，從2008 年的23.59%下降到2017年的13.16%，下降達(dá)10.43個(gè)百分點(diǎn)。第二，教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、文化體育與傳媒、環(huán)境保護(hù)這幾項(xiàng)支出比重在上升。其中，教育支出比重上升最多，從2008年的21.7%上升到2012年的27.38%，上升6.44個(gè)百分點(diǎn)，之后的年份又有所下降；其次是醫(yī)療衛(wèi)生支出，從2008 年的6.64%上升到2017 年的11.52%，上升4.88 個(gè)百分點(diǎn)；再次是社會(huì)保障和就業(yè)支出，從2008 年的16.39%上升到2017 年的19.62%，上升3.23 個(gè)百分點(diǎn)；環(huán)境保護(hù)支出也從2008年的3.5%上升到了2017年的4.48%，上升將近1個(gè)百分點(diǎn)。第三，政府消費(fèi)中社會(huì)性消費(fèi)②與政府自身消費(fèi)的對比，社會(huì)性消費(fèi)在逐年增加，從2008年的76.42%增加到2018 年的86.83%，而政府自身消費(fèi)則相應(yīng)在逐年減少?？梢钥闯觯话愎卜?wù)費(fèi)在中國政府消費(fèi)中呈下降態(tài)勢，但仍占有較大比重。當(dāng)前，中國政府實(shí)行大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策，各級政府的財(cái)政收支矛盾更加突出，需要進(jìn)一步減低一般公共服務(wù)費(fèi)在政府消費(fèi)支出中的比重；而社會(huì)性消費(fèi)關(guān)系民生，近年在中國政府消費(fèi)中所占比重雖有所提升，但仍顯偏低。

4.政府消費(fèi)支出的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)

由于城鄉(xiāng)各自獨(dú)立的政府消費(fèi)支出數(shù)據(jù)資料難于獲得，我們從某些側(cè)面或局部初步觀察城鄉(xiāng)之間政府消費(fèi)支出，這里我們以教育、醫(yī)療為例。

一是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育。政府基礎(chǔ)教育消費(fèi)支出偏重于城市，是相當(dāng)長歷史時(shí)期內(nèi)中國基礎(chǔ)教育發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)。雖然近年來中央財(cái)政以轉(zhuǎn)移支付方式加大了農(nóng)村基礎(chǔ)教育、貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育的政府消費(fèi)支出力度，但并沒有使城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育不平等的狀況從根本上得到改變。表4 顯示了2008—2017 年10 年間農(nóng)村小學(xué)、初中生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)與全國平均水平的比較。可以看出，無論是生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出還是生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出，農(nóng)村的小學(xué)和初中都不能趕上全國水平。盡管國家出臺了許多扶助救濟(jì)措施，幫助低收入家庭的學(xué)生獲得公平的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，但是從每年預(yù)算內(nèi)教育撥款受益者的總體分布情況來看，農(nóng)村居民獲益程度要低于城市居民。

二是城鄉(xiāng)醫(yī)療保障。由于長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等因素的影響，中國衛(wèi)生總費(fèi)用在城鄉(xiāng)之間分布不均衡，農(nóng)村大部分地區(qū)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提供不足。從表5 可以看出中國醫(yī)療保障城鄉(xiāng)之間的差異，2008年全國人均衛(wèi)生費(fèi)用為2317元，其中城市人均為1861.8元，農(nóng)村人均為455.2元，城市人均衛(wèi)生費(fèi)用是農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)用的4.09倍。之后的年份城鄉(xiāng)之間差距在縮小，但2014 年全國人均衛(wèi)生費(fèi)用為4970.52元，其中城市人均為3558.31元，農(nóng)村人均為1412.21元，城市人均衛(wèi)生費(fèi)用仍是農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)用的2.52倍③。農(nóng)村人均衛(wèi)生費(fèi)用遠(yuǎn)低于城市，很多農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)缺醫(yī)少藥，大量農(nóng)民“應(yīng)就診未就診、應(yīng)住院未住院”。與此相對應(yīng)，城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療條件和水平要高出很多，2016年農(nóng)村每萬人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量僅是城市水平的37%左右，2017年農(nóng)村每千人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床數(shù)4.19張，僅為城市的47.89%。

盡管以上我們對政府消費(fèi)支出城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的比較是初步的、不完全的，但我們?nèi)钥梢缘贸鋈缦乱恍┗窘Y(jié)論：第一，就政府消費(fèi)支出而言，城鄉(xiāng)之間的不平等程度很大。第二，近年來農(nóng)村政府消費(fèi)支出有上升趨勢，但城鄉(xiāng)不平等的現(xiàn)狀沒有根本改變。第三，政府消費(fèi)支出的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌還需一定歷史時(shí)期，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)政府消費(fèi)支出水平的趨同則需更長的時(shí)間。

5.政府消費(fèi)支出的區(qū)域結(jié)構(gòu)

中國區(qū)域間政府消費(fèi)支出的不平等，主要體現(xiàn)在中央政府與地方政府在教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會(huì)保障支出等重點(diǎn)項(xiàng)目的支出情況中。下面以2017 年為例，考察東、中、西部地區(qū)與東北地區(qū)④地方政府政府消費(fèi)支出的情況，見表6。

表6中的數(shù)據(jù)對區(qū)域間政府消費(fèi)支出不平等性的反映只是局部的，但我們?nèi)钥梢钥闯觯旱谝?，從政府消費(fèi)支出總量上看，東部地區(qū)政府消費(fèi)支出水平明顯高于中西部地區(qū)與東北地區(qū)，部分項(xiàng)目的差距還較大。以科技支出為例，東部地區(qū)科技支出是中部地區(qū)的3.05 倍，是西部地區(qū)的4.58 倍。第二，從政府消費(fèi)人均支出來看，東部地區(qū)人均支出水平也明顯較高，尤其是科技支出和教育支出水平，其中人均科技支出是東北地區(qū)的3.67 倍、西部地區(qū)的3.23倍和中部地區(qū)的2.11倍；而西部地區(qū)人均一般公共服務(wù)支出水平較高，東北地區(qū)的社會(huì)保障和就業(yè)支出水平較高。第三，中部地區(qū)的政府消費(fèi)支出水平從總量上看低于東部地區(qū)和西部地區(qū)，人均政府消費(fèi)支出水平也較為落后，其中的一般公共服務(wù)支出、教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出僅僅略高于東北地區(qū)，低于西部地區(qū)。

三、政府消費(fèi)支出不合理帶來的問題分析

上述對中國政府消費(fèi)支出的總量、結(jié)構(gòu)分析，大體展現(xiàn)了中國政府消費(fèi)支出的全貌，這種政府消費(fèi)支出的不合理現(xiàn)狀對居民消費(fèi)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了一定的問題。

1.對居民消費(fèi)的影響

政府消費(fèi)與居民消費(fèi)之間關(guān)系密切，政府消費(fèi)支出總量少、結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化的現(xiàn)狀勢必對居民消費(fèi)造成不良影響。

一是居民消費(fèi)不足。政府消費(fèi)與居民消費(fèi)同屬于消費(fèi)范疇，都是社會(huì)再生產(chǎn)過程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，政府消費(fèi)能夠促進(jìn)居民消費(fèi)擴(kuò)大。第一，當(dāng)政府消費(fèi)擴(kuò)大時(shí)，由于居民個(gè)人無須再承擔(dān)某些被作為“公共產(chǎn)品”和“公共服務(wù)”提供的消費(fèi)品的成本，這對于個(gè)體而言實(shí)際是一種“收入效應(yīng)”，這種個(gè)體收入的相對擴(kuò)大無疑能夠促進(jìn)居民消費(fèi)。第二，當(dāng)政府消費(fèi)發(fā)揮出化解個(gè)體消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)的作用時(shí)，個(gè)體消費(fèi)會(huì)因此而得到充分的釋放，表現(xiàn)為居民消費(fèi)的擴(kuò)大。第三，政府消費(fèi)的許多項(xiàng)目實(shí)際與改善個(gè)體消費(fèi)環(huán)境密切相關(guān)，當(dāng)居民個(gè)人的消費(fèi)環(huán)境進(jìn)一步改善后，也會(huì)促進(jìn)居民消費(fèi)的擴(kuò)大。近年中國居民消費(fèi)占GDP 的比重在緩慢上升，從2009年的36.43%升至2018 年的38.75%，但其占GDP 比重與其他國家相比仍較小。中國居民消費(fèi)的不足在某種程度上是政府消費(fèi)支出不足導(dǎo)致的，如果中國政府在醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共消費(fèi)領(lǐng)域加大投入，消除居民消費(fèi)的后顧之憂，消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)將進(jìn)一步提升。

表6 2017年各地區(qū)地方政府若干政府消費(fèi)支出項(xiàng)目支出總額⑤與人均數(shù)⑥

二是居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)錯(cuò)位。在政府消費(fèi)不足，尤其是社會(huì)性消費(fèi)不足的情況下，由于政府消費(fèi)的教育、醫(yī)療等支出項(xiàng)目都是涉及每個(gè)社會(huì)成員生活的最基本、最重要的必需項(xiàng)目，所以政府消費(fèi)不足將導(dǎo)致居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)偏重于食品、醫(yī)療、就學(xué)、交通等方面，而其他如社會(huì)服務(wù)、通信、娛樂、家庭設(shè)備、旅游等方面的消費(fèi)則不得不被壓縮，中國的居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)有待于從“吃、穿、用”到“住、行、游”的全面升級。

三是居民消費(fèi)差距拉大。政府消費(fèi)的不平等程度，直接影響到了居民消費(fèi)的不平等程度。多年來，盡管中國農(nóng)村居民消費(fèi)額和城鎮(zhèn)居民消費(fèi)額的差距在不斷縮小，但城鎮(zhèn)居民消費(fèi)額仍是農(nóng)村居民消費(fèi)額的2倍以上，在一些基本消費(fèi)品差距如彩電、洗衣機(jī)等方面，城鄉(xiāng)差距尚不明顯，但在如家用電腦等非基本消費(fèi)品項(xiàng)目方面，城鄉(xiāng)居民差距依然較大。在區(qū)域差距方面，中國東、中、西部地區(qū)與東北地區(qū)居民人均消費(fèi)水平總體不平等狀況較為嚴(yán)重。2017 年東部地區(qū)居民人均消費(fèi)水平為24979.56 元，中部地區(qū)人均消費(fèi)水平為15283.78元，東北地區(qū)人均消費(fèi)水平為12543.93 元，西部地區(qū)人均消費(fèi)水平為14696.29元。其中，東部地區(qū)人均消費(fèi)水平最高，東北地區(qū)人均消費(fèi)水平最低，東北地區(qū)人均消費(fèi)水平僅為東部地區(qū)居民消費(fèi)水平的一半。這種區(qū)域差異在某種程度上也是由政府消費(fèi)支出的區(qū)域差異導(dǎo)致的。

2.對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響

政府消費(fèi)和居民消費(fèi)呈現(xiàn)出的總量不足、結(jié)構(gòu)錯(cuò)位、差距加大的特征，無疑對中國宏觀經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生一定的消極影響。

一是帶來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)。政府消費(fèi)與居民消費(fèi)不足，意味著國民消費(fèi)不足，而在經(jīng)濟(jì)增長速度一定的前提下，國民消費(fèi)不足意味著宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)。一旦宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失調(diào)，將不可避免地產(chǎn)生一系列宏觀“經(jīng)濟(jì)病”，如由高儲蓄、高順差、高投資帶來的流動(dòng)性過剩、國際貿(mào)易失衡、通貨膨脹壓力、人民幣升值等。

二是加大社會(huì)不平等程度。政府消費(fèi)不足，意味著社會(huì)成員生活保障程度的下降，而居民消費(fèi)不足，則直接體現(xiàn)了社會(huì)成員生活水平提高的局限。消費(fèi)與人民生活水平、與社會(huì)公平正義密切相關(guān)，政府消費(fèi)總量不足、結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化、不平等程度過高無疑在很大程度上造成了社會(huì)不平等和低保障，而由此傳導(dǎo)形成的居民消費(fèi)總量不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、不平等程度過大的問題，則是社會(huì)不平等的直接表現(xiàn)。

四、矯正中國政府消費(fèi)支出的政策取向

中國的政府消費(fèi)迫切需要有一個(gè)“提升”，這種“提升”涉及總量的擴(kuò)張、對結(jié)構(gòu)錯(cuò)位的矯正和縮小消費(fèi)差距等，應(yīng)從目標(biāo)定位、找準(zhǔn)著力點(diǎn)、設(shè)計(jì)實(shí)施路徑三個(gè)方面探尋矯正中國政府消費(fèi)支出偏差的政策取向，這是由中國當(dāng)前政府消費(fèi)支出的現(xiàn)狀客觀決定的。

1.政府消費(fèi)政策的目標(biāo)

在經(jīng)濟(jì)方面，政府消費(fèi)政策的目標(biāo)要定位于促進(jìn)消費(fèi)與生產(chǎn)均衡。消費(fèi)與生產(chǎn)的均衡問題，自古典經(jīng)濟(jì)學(xué)以來就是一個(gè)重大的理論命題。如果消費(fèi)與生產(chǎn)的均衡被打破，宏觀經(jīng)濟(jì)就會(huì)出現(xiàn)失衡，經(jīng)濟(jì)失衡問題是中國當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的一個(gè)大問題，具有很強(qiáng)的泛化的可能性，解決不好會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。中國當(dāng)前面臨的宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡局面，其根源就在于整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)與消費(fèi)之間的失衡。政府消費(fèi)通過優(yōu)化國民經(jīng)濟(jì)需求結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等，有助于消費(fèi)與生產(chǎn)失衡問題的解決。

在社會(huì)方面，政府消費(fèi)政策的目標(biāo)要定位于縮小消費(fèi)差距，保障消費(fèi)安全?？s小消費(fèi)差距和保障消費(fèi)安全是基礎(chǔ)，只有消費(fèi)差距縮小了、消費(fèi)安全保障了，促進(jìn)社會(huì)公平正義、推動(dòng)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展才能落到實(shí)處。從目前來看，我們面臨的最緊迫的社會(huì)發(fā)展任務(wù)也就是縮小社會(huì)差距和促進(jìn)消費(fèi)安全，在衡量社會(huì)差距的收入、消費(fèi)、財(cái)富等指標(biāo)中，消費(fèi)是最直接、最明確、最科學(xué)、最有用的，它與社會(huì)成員的生產(chǎn)生活水平關(guān)系最為密切。因此，將政府消費(fèi)政策的社會(huì)目標(biāo)定位于縮小消費(fèi)差距，能夠在綜合和系統(tǒng)的層面上推動(dòng)社會(huì)的整體進(jìn)步。此外，消費(fèi)安全問題長期困擾著人民生活，但在傳統(tǒng)體制下對這一問題的重視又不夠，因而切實(shí)降低居民消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)、保障公共消費(fèi)安全是當(dāng)前提高社會(huì)發(fā)展水平的客觀要求，也是政府消費(fèi)政策的重要目標(biāo)。

2.政府消費(fèi)政策的著力點(diǎn)

一是擴(kuò)大政府消費(fèi)支出總量。長期以來，中國擴(kuò)大消費(fèi)需求的宏觀調(diào)控政策，主要立足于居民消費(fèi)，并采取過發(fā)放消費(fèi)券、家電家具下鄉(xiāng)、鼓勵(lì)消費(fèi)信貸等財(cái)政金融政策，而對政府消費(fèi)重視不夠，導(dǎo)致居民消費(fèi)增長缺乏穩(wěn)固基礎(chǔ)和長久動(dòng)力。政府消費(fèi)政策，最重要的是提高政府消費(fèi)支出總量。只有擴(kuò)大總量，才能在增量中貫徹“有區(qū)別、促均等”的政策，實(shí)現(xiàn)對城鄉(xiāng)、特定地區(qū)、群體、個(gè)人的政策傾斜，政府消費(fèi)的政策目標(biāo)也才能得到真正實(shí)現(xiàn)。一般而言，高收入國家政府消費(fèi)率維持在18%左右，中等收入國家在14%左右，低收入國家在13%左右，中國的政府消費(fèi)率低于世界平均水平，跟中等收入國家數(shù)值比較接近，政府消費(fèi)支出還沒有達(dá)到一個(gè)較優(yōu)的點(diǎn)，尚存在較大提升空間。政府消費(fèi)支出增加對于居民消費(fèi)心理有正面影響，能有效降低消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，增強(qiáng)居民消費(fèi)信心。

二是加大社會(huì)性消費(fèi)支出。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，應(yīng)該優(yōu)化政府消費(fèi)支出項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。政府消費(fèi)包括行政性消費(fèi)和社會(huì)性消費(fèi)。很顯然，相對于行政性消費(fèi)而言，社會(huì)性消費(fèi)是政策重點(diǎn)。這是由于，一方面，政府行政成本過高已經(jīng)長期為社會(huì)所詬病，降低這部分政府消費(fèi)已經(jīng)幾乎成為人們的共識，而與此相對的教育、醫(yī)療、社保等政府消費(fèi)項(xiàng)目長期供不應(yīng)求，處于短缺狀態(tài)，社會(huì)成員對增加這部分政府消費(fèi)的呼聲甚高。另一方面，在減稅降費(fèi)的大背景下，為化解人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，就是要進(jìn)一步加大社會(huì)性消費(fèi)和縮減不合理行政成本，縮小中國公共服務(wù)差距，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間公共服務(wù)均等化目標(biāo)。當(dāng)然，在社會(huì)性消費(fèi)中，應(yīng)以教育、醫(yī)療、社保、環(huán)保等社會(huì)關(guān)注度高、對人民生活影響深遠(yuǎn)的項(xiàng)目為重，這是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)對政府消費(fèi)政策提出的客觀要求。

三是更加關(guān)注欠發(fā)達(dá)地區(qū)。當(dāng)前，提升政府消費(fèi)應(yīng)給予中西部地區(qū)和東北地區(qū)更大關(guān)注。長期以來，由于政策方面的原因，中國中西部地區(qū)和東北地區(qū)發(fā)展與東部地區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的程度差異，這種地區(qū)發(fā)展差異的重要表現(xiàn)之一就是政府消費(fèi)的地區(qū)差距。在宏觀層面上，給予中西部地區(qū)和東北地區(qū)更大的關(guān)注，意味著中央政府在安排政府消費(fèi)項(xiàng)目時(shí)要有意識地對這些地區(qū)予以更大照顧和更多優(yōu)惠。對于這些地區(qū)而言，則意味著應(yīng)當(dāng)在本地的政府消費(fèi)支出項(xiàng)目里投入更多財(cái)政資金。實(shí)際上，從地區(qū)的角度來確定政府消費(fèi)重點(diǎn)，并不僅僅包含“以中西部和東北地區(qū)為重點(diǎn)”這一內(nèi)涵。從地區(qū)的角度來確定政府消費(fèi)重點(diǎn)是為了提高整個(gè)更大區(qū)域范圍內(nèi)的政府消費(fèi)均等化程度。因而，無論對于一國、一省、一市甚至一縣來說，都應(yīng)該有各自的政府消費(fèi)重點(diǎn)扶持地區(qū)，這是從更寬和更廣的意義上理解政府消費(fèi)地區(qū)重點(diǎn)問題的必然結(jié)論。

四是適度向農(nóng)村地區(qū)傾斜。從城鄉(xiāng)格局來說，政府消費(fèi)無疑應(yīng)該更關(guān)注農(nóng)村。如果說城鎮(zhèn)的政府消費(fèi)不足主要體現(xiàn)在社會(huì)性消費(fèi)不足上的話，那么農(nóng)村政府消費(fèi)的不足則是包含了社會(huì)性消費(fèi)和消費(fèi)性投資雙方面的。由于中國廣大農(nóng)村地區(qū)長期在校舍、醫(yī)院、道路、公共文化設(shè)施等項(xiàng)目的建設(shè)上投入少、欠賬多，造成農(nóng)村政府消費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，使農(nóng)村的政府消費(fèi)嚴(yán)重不足。至今為止，中國還有近一半的居民在農(nóng)村，我們在安排政府消費(fèi)支出項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)該結(jié)合中國鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，更多地對農(nóng)村進(jìn)行傾斜。

3.政府消費(fèi)政策的實(shí)施路徑

一是進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。財(cái)政支出是政府消費(fèi)的基本實(shí)現(xiàn)形式，應(yīng)以政府消費(fèi)為導(dǎo)向，不斷調(diào)整中國各級政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。這需要從三個(gè)層次入手：一是調(diào)整政府投資與政府消費(fèi)的比例關(guān)系，逐步提高政府消費(fèi)的比重。二是調(diào)整政府投資中生產(chǎn)性投資與消費(fèi)性投資的比例關(guān)系，適當(dāng)提高消費(fèi)性投資的比重。三是調(diào)整政府消費(fèi)結(jié)構(gòu)，逐步降低政府自身消費(fèi)，也就是行政運(yùn)行成本，同時(shí)提高社會(huì)性消費(fèi)在公共支出中的比重。

二是加快政府消費(fèi)制度體系建設(shè)。政府消費(fèi)政策的實(shí)施是一個(gè)個(gè)具體的問題，如醫(yī)療、教育等，如果沒有合理的衛(wèi)生醫(yī)療制度和教育制度，投入財(cái)力再多也不會(huì)有效率，只能是浪費(fèi)資源。因而政府消費(fèi)政策的實(shí)施需要完善制度，形成一整套相關(guān)領(lǐng)域的制度體系，對政府消費(fèi)項(xiàng)目的支持、保障的操作方法、力度、節(jié)奏等作出具體而明確的制度規(guī)定，以方便實(shí)踐操作和提高資金使用效率。

三是合理選擇政府消費(fèi)支出方式。政府實(shí)施政府消費(fèi)政策可供選擇的方式：一是規(guī)制，政府可通過制定相關(guān)制度規(guī)則來進(jìn)行政府消費(fèi)，如食品和藥品的安全是公眾普遍需要的政府消費(fèi)項(xiàng)目，政府可以通過規(guī)制市場的方式來實(shí)現(xiàn)。二是付費(fèi)，即政府出錢購買消費(fèi)品提供給居民，或者補(bǔ)助居民讓其自主購買。如基本醫(yī)療消費(fèi)的成本可以補(bǔ)助給醫(yī)療機(jī)構(gòu)(供給方)，也可以補(bǔ)助給居民(需求方)。三是政府自己提供，如通過設(shè)立公立學(xué)校來提供教育方面的政府消費(fèi)，通過設(shè)立公立醫(yī)院來提供基本醫(yī)療方面的政府消費(fèi)。當(dāng)然，政府采取何種形式并非固定，可以依據(jù)具體情況來合理抉擇。

四是加大政府轉(zhuǎn)移支付力度。中國幅員遼闊，各地發(fā)展極不平衡，政府之間財(cái)力差異也較大，合理有效的政府轉(zhuǎn)移支付有利于國民財(cái)富從發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，使消費(fèi)力從消費(fèi)傾向較低的高收入地區(qū)向消費(fèi)傾向較高的中低收入地區(qū)轉(zhuǎn)移，從而提高中國政府平均消費(fèi)傾向，擴(kuò)大政府消費(fèi)支出總量，優(yōu)化政府消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)。

注釋

①因缺少相關(guān)數(shù)據(jù)，2017 年的比重?cái)?shù)據(jù)無法計(jì)算。②除一般公共服務(wù)以外的其他9 項(xiàng)支出之和就是社會(huì)性消費(fèi)的總額。③需要說明的是，由于統(tǒng)計(jì)資料的缺失，無法找到2014年之后的全國人均衛(wèi)生總費(fèi)用的城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)。④東部地區(qū)包括北京市、天津市、河北省、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、山東省、廣東省、海南??；中部地區(qū)包括山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南?。晃鞑康貐^(qū)包括內(nèi)蒙古自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)；東北地區(qū)包括遼寧省、吉林省、黑龍江省。⑤各省相應(yīng)項(xiàng)目的實(shí)際值根據(jù)2018年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中財(cái)政“分地區(qū)一般公共預(yù)算支出（2017年）”計(jì)算得出。⑥各地區(qū)人口數(shù)根據(jù)2018 年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中人口“各地區(qū)年末人口數(shù)”計(jì)算得出。其中，東部地區(qū)總?cè)丝?3364萬人，中部地區(qū)總?cè)丝?6900 萬人，西部地區(qū)總?cè)丝?7695 萬人，東北地區(qū)總?cè)丝?0875萬人。