社會(huì)組織的轉(zhuǎn)型之道
——基于政府與社會(huì)關(guān)系的視角

◎冉 昊

近年關(guān)于社會(huì)組織發(fā)展的研究可謂海量，但絕大多數(shù)聚焦于社會(huì)組織的治理問題、機(jī)制問題、法制問題和發(fā)展前瞻性問題幾個(gè)主要方面，就社會(huì)組織發(fā)展轉(zhuǎn)型問題的研究相對較少。在我國社會(huì)組織蓬勃發(fā)展的今天，我們不得不面對的現(xiàn)實(shí)是：社會(huì)組織的數(shù)量井噴式增長，但數(shù)量增長本身卻不能帶來質(zhì)量提升。近年來，社會(huì)組織因違法違規(guī)而被處罰曝光的事件多發(fā)，反映出這種數(shù)量增長帶有一定程度的泡沫。如何擠掉 “泡沫”，提煉出社會(huì)組織所應(yīng)當(dāng)具有的本源性 “干貨”？這是我國社會(huì)組織發(fā)展過程中十分重要卻易被忽視的問題。

現(xiàn)狀：數(shù)量與質(zhì)量的矛盾

我國社會(huì)組織的數(shù)量近年迅速增加。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，全國共有社會(huì)組織81.6萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體36.3萬個(gè)，基金會(huì)7027個(gè)，民辦非企業(yè)單位44.3萬個(gè)。而在2013年底，全國社會(huì)組織數(shù)量尚為54.7萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體28.9萬個(gè)，基金會(huì)3549個(gè)，民辦非企業(yè)單位25.5萬個(gè)。五年時(shí)間，我國社會(huì)組織總量增加近50%，增加迅速顯而易見。

社會(huì)組織數(shù)量的快速增長，一方面是社會(huì)組織管理體制改革探索的成效，另一方面也是黨和政府積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)的結(jié)果。自2012年以來全國各地加大社會(huì)組織改革探索力度后，社會(huì)組織數(shù)量一直保持較高增長速度。同時(shí)，我國從2012年開始逐步投入資金引導(dǎo)社會(huì)組織參與公共服務(wù)，在全國普遍開展了政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的試點(diǎn)和探索。

數(shù)量增長無疑是可喜的，但社會(huì)組織質(zhì)量的提升是更加重要的課題。2018年以來，我國對社會(huì)組織強(qiáng)化監(jiān)管，當(dāng)年1月中國社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)發(fā)布第一個(gè)被撤銷登記的社會(huì)組織嚴(yán)重違法失信名單，至年末，共有1724個(gè)社會(huì)組織被列入嚴(yán)重違法失信名單。監(jiān)管成效也從側(cè)面反映出社會(huì)組織發(fā)展的質(zhì)量缺失。

社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)是公共權(quán)力和民間社會(huì)之間的中間角色。面向民間，社會(huì)組織的質(zhì)量應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在其動(dòng)員民間力量參與不同層次和范圍的公共事業(yè)的能力，體現(xiàn)于社會(huì)組織在民間的影響力和公信力；面向政府，社會(huì)組織的質(zhì)量則應(yīng)體現(xiàn)于其聯(lián)系和代表群眾、回應(yīng)公共政策、參與公共治理、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的能力。社會(huì)組織公信力是其在民間、在公眾中影響力和動(dòng)員能力的根本來源。但在近年，社會(huì)組織、慈善機(jī)構(gòu)以慈善、公益之名牟利，乃至欺詐的事件，并因此遭到行政和司法處罰的事件屢現(xiàn)不鮮。相應(yīng)的，社會(huì)組織在參與公共治理，代表人民群眾利益，并使之被納入公共政策過程方面，也缺少必要的渠道和能力。

社會(huì)組織發(fā)展的質(zhì)量缺失，首先是行政化問題。我國大部分社會(huì)組織都具有官方背景，或者直接隸屬政府部門管理。依附于政府的社會(huì)組織也有其公共價(jià)值，但這種價(jià)值是公權(quán)力的職能延伸，它們可以是政府為政施策，推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的重要角色，但不是人民群眾自發(fā)、自組織意義上的社會(huì)組織，自然也就無法實(shí)現(xiàn)代表、動(dòng)員民間社會(huì)參與社會(huì)治理的社會(huì)職能；其次是對社會(huì)組織的監(jiān)管問題。社會(huì)組織需要的監(jiān)管不僅是指向合法合規(guī)的底線監(jiān)管，更重要的是基于公開透明的社會(huì)監(jiān)督。來自公權(quán)力的監(jiān)管，只能針對違法違規(guī)的情況，但社會(huì)組織的影響力和行動(dòng)力更多是來自其公信力，這種公信力必須來自社會(huì)和公眾的認(rèn)可，而這種認(rèn)可只能基于公開和透明的社會(huì)監(jiān)督。

社會(huì)組織轉(zhuǎn)型之道

1.政府向社會(huì)放權(quán)

社會(huì)組織有數(shù)量而無質(zhì)量的首要原因在于這些社會(huì)組織具有很強(qiáng)的政府依附性，那么提高社會(huì)組織質(zhì)量的最直接辦法就是減小這種依附性，也就是通過向社會(huì)放權(quán)來減小政府對社會(huì)組織的管控性。

政府簡政放權(quán)主要體現(xiàn)在三個(gè)維度，即中央向地方放權(quán)，政府向市場放權(quán)，和政府向社會(huì)放權(quán)。政府向社會(huì)放權(quán)，作為我國行政體制改革簡政放權(quán)的重要方面，已經(jīng)有了明顯的動(dòng)作。其中一個(gè)重要體現(xiàn)，是國務(wù)院在機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的方案中明確提出要取消社會(huì)組織雙重管理體制。過去在我國成立社會(huì)組織需要先后經(jīng)過業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，也就是說，社會(huì)組織不僅要在各級民政部門登記 （即登記管理機(jī)關(guān)），還要掛靠一個(gè)行政機(jī)構(gòu)（即業(yè)務(wù)主管單位），從而加重了社會(huì)組織的政府依附性。因此，減輕社會(huì)組織的政府依附性，就需要改變社會(huì)組織的雙重管理體制，取消對行政機(jī)構(gòu)的這種無謂 “掛靠”。

橫向比較，發(fā)達(dá)國家對社會(huì)組織的登記管理相對簡易。比如美國，成立社會(huì)組織不需要登記；當(dāng)社會(huì)組織有創(chuàng)建法人組織的需求，可以進(jìn)行法人登記備案；當(dāng)組織募集捐贈(zèng)、想獲得免稅地位時(shí)，可以經(jīng)由州政府的公共慈善部門審核后，向聯(lián)邦稅務(wù)局提出相應(yīng)申請，如果獲得批準(zhǔn)才可享有該免稅地位。而德國社會(huì)組織，成立注冊到警署辦理程序性手續(xù)，登記手續(xù)比較簡單，基本的條件是：人數(shù)7人以上、不違反憲法、有章程、明確解散后財(cái)產(chǎn)的歸屬，達(dá)到這些條件，即可獲得法律登記。

取消社會(huì)組織的雙重管理，是大勢所趨。2013年，我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四大主要領(lǐng)域取消主管單位，而這四大類社會(huì)組織約占登記注冊的社會(huì)組織的三分之二。這是我國社會(huì)管理體制改革一大重要探索，極大促進(jìn)了我國社會(huì)組織的發(fā)展。

在這一領(lǐng)域地方上也有多樣化的探索。比如深圳市2004年初設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署，將分散于各行業(yè)協(xié)會(huì)業(yè)務(wù)主管部門的職能全部集中授權(quán)行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署，取消工商類行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位，取消新設(shè)立到行業(yè)主管部門申請籌備和登記的程序，改由行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署直接承辦受理并審核，并經(jīng)行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署的同意后，進(jìn)入民政登記程序，復(fù)雜分散的 ‘舊二元’管理體制由此轉(zhuǎn)變?yōu)楹啽慵械?‘新二元’管理體制。2006年底，深圳市依據(jù)2006年3月1日開始實(shí)施的 《廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》，將行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署并入市民政局組建市民間組織管理局，新設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)的籌備和登記直接由民間組織管理局負(fù)責(zé)，行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)現(xiàn) ‘一元登記管理’。2004年以來，新成立的行業(yè)協(xié)會(huì)近60家，所有協(xié)會(huì)籌建均是民間自行發(fā)起，程序公開、透明，籌建迅速，起步運(yùn)作較快，充分反映了民間自主設(shè)立協(xié)會(huì)的強(qiáng)大生命力?！北热绫本?，2013年率先在全國對行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會(huì)組織進(jìn)行直接登記。比如青島，在五個(gè)主城區(qū)率先試驗(yàn)打破社會(huì)組織 “雙重”管理體制，重點(diǎn)在民政業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類三類社會(huì)組織中開展，涵蓋社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)等領(lǐng)域，放寬登記條件，簡化登記程序，取消社會(huì)組織業(yè)務(wù)主管部門前置審批，實(shí)行社會(huì)組織直接登記。

取消社會(huì)組織雙重管理，從中央到地方都已有不少重要的探索和創(chuàng)新。但目前直接登記的范圍仍然局限在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四大領(lǐng)域內(nèi)，尚未達(dá)成全面覆蓋。在各地對于四類社會(huì)組織的界定也仍未統(tǒng)一，各有不同的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

這種情況反映的是改革已至中途，社會(huì)組織的政府依附性得以削弱，但問題仍未完全解決?，F(xiàn)實(shí)中，大量社會(huì)組織仍然因?yàn)檎也坏街鞴軉挝欢鵁o法注冊，注冊成立的很多也或主動(dòng)或被動(dòng)成為政府的機(jī)構(gòu)延伸和附屬，失卻國家治理體系建設(shè)中培育社會(huì)力量、推行多元共治的本義。

2.社會(huì)組織參與社會(huì)治理

社會(huì)組織的活躍程度是民間社會(huì)活力的直接體現(xiàn)，社會(huì)組織也是政府和民間社會(huì)的中間協(xié)調(diào)者。尤其在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)和廣泛多層制度化發(fā)展的協(xié)商民主建設(shè)要求下，社會(huì)組織提升質(zhì)量、活力，積極參與社會(huì)治理就顯得尤為重要。

社會(huì)組織參與社會(huì)治理，在國外已有較多成熟實(shí)踐。上世紀(jì)八十年代以來福利國家改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是國有生產(chǎn)性部門的私有化，以及政府在市場所扮演角色的改變，其實(shí)質(zhì)就是把原本公有屬性或是政府承擔(dān)的職責(zé)外包給非公有部門，從而一方面減輕公有部門以及政府的負(fù)擔(dān)，另一方面提高這些功能的實(shí)現(xiàn)效率。

社會(huì)組織參與社會(huì)治理，是增強(qiáng)政府治理能力的有效途徑，這在國內(nèi)外研究中已有相當(dāng)程度的共識。王浦劬和薩拉蒙通過比較分析，發(fā)現(xiàn)政府購買公共服務(wù)確實(shí)可以提高政府的工作效率，因?yàn)槟承┕卜?wù)的功能通過外包給社會(huì)組織，使得政府能集中精力做那些最重要的事情。李強(qiáng)認(rèn)為，國家能力的不足不是由于國家的權(quán)威危機(jī)，而是 “公共權(quán)威的危機(jī)”，所以，解決問題的辦法不是增強(qiáng)中央政府的能力，而恰恰是要限制國家權(quán)力，通過剝離政府的非國家職能和企業(yè)的公共職能，提高政府供給公共產(chǎn)品能力和企業(yè)追逐利潤能力。這實(shí)質(zhì)上是通過給政府減負(fù)，讓市場自我運(yùn)轉(zhuǎn)以及社會(huì)組織自我管理的方式來提高政府的治理效能。

立足當(dāng)下，從政府的角度出發(fā)，要促進(jìn)社會(huì)組織的治理參與，一方面是要主動(dòng)探索嘗試向社會(huì)組織釋出更多制度空間，容許和鼓勵(lì)民間自組織力量的發(fā)育，在管理上既要嚴(yán)把合法合規(guī)的監(jiān)管底線，也要給社會(huì)組織留出充足的嘗試和發(fā)育的空間。另一方面也為社會(huì)組織構(gòu)建面向社會(huì)公眾的信用體系，為社會(huì)組織透明化，接受社會(huì)監(jiān)督、公眾監(jiān)督提供制度化平臺(tái)。以此，使運(yùn)作規(guī)范高效的優(yōu)質(zhì)社會(huì)組織脫穎而出，獲得公眾認(rèn)可，擴(kuò)大其社會(huì)影響力。