PPP項目財政支撐政策研究

◎郭濱

作為公共服務供給機制的重要創(chuàng)新，PPP項目模式有效實現了政府與社會資本的對接。經過四年多的發(fā)展，PPP項目模式在我國已經日益成熟。財政部PPP中心的統計數據顯示，2018年第一季度入庫的PPP項目超過了7000個，總投資達到11.5萬億元。政府在PPP項目運營過程中，受內外部多方因素的影響出現了一定的財政風險，如果風險得不到控制和解決，則會影響到PPP項目的正常運營。因此，探索PPP項目運營中的財政問題，制定相關的財政支撐政策，成為一項有重大研究意義的創(chuàng)新課題。

存在的主要財政風險

PPP項目財政風險分為內部風險和外部風險兩類。內部風險主要來源于相關法律體系不完善、缺少科學的項目決策、項目實施不規(guī)范、項目監(jiān)督不到位和財政管理人員的相關專業(yè)知識欠缺等。外部風險主要來自市場波動、自然災害、政治變化和技術革新等偶然性因素。PPP項目外部風險的規(guī)避難度大，但可以通過風險分擔等相關措施，把這種偶然性風險帶來的損失降到最低。

1.部分承諾不兌現

從市場回報率看，PPP項目的整體盈利性較低，對于社會資本吸引力不夠大。在這種情況下，一些地方政府為了吸引社會優(yōu)質資本參與項目，會采取項目回報率承諾的方式，用政府信用為PPP項目進行融資擔保。盡管這種做法符合市場發(fā)展規(guī)律，在一定程度上能促進PPP項目的發(fā)展，但會產生較大的財政風險。根據《擔保法》的相關規(guī)定，國家機關不能作為保證人，除非得到國務院的批準。根據國家發(fā)改委、財政部關于PPP項目的工作通知，也明令禁止地方政府通過承諾實現變相融資。如國家發(fā)改委于2017年發(fā)布的《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》，明確禁止地方政府將承諾最低收益的條款列入合同。因此，從法律及政策角度看，政府要跟合同方共同承擔市場風險，這種回報率承諾并不符合相關規(guī)定。

相對于項目回報率承諾來說，政府對合同方給出的項目開發(fā)量承諾則是被法律和政策允許的，政府可以通過激勵措施保障社會資本的合理收益。如財政部于2015年印發(fā)的《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》，指出了政府激勵手段的重要性。項目開發(fā)量承諾并不屬于融資擔保，更多是一種激勵措施。在PPP項目的合同中，項目開發(fā)量是按照事先測算確定的，這是社會資本獲取合理回報率的一個根本保證。但是地方政府為了提高項目對社會優(yōu)質資本的吸引力，在實際操作過程中通常會給予項目開發(fā)量承諾，即設立項目開發(fā)的最低量。這種承諾從表面上看能夠增加對社會資本的激勵，但也會明顯提高財政風險。因為PPP項目開發(fā)量不能達標時，地方政府依然要承擔兌現責任，財政壓力急劇加大，有可能影響到社會經濟的整體運行。

2.適用范圍過大

按照相關規(guī)定，PPP項目的適用范圍集中在交通運輸、能源開發(fā)以及市政工程等公共服務領域。政府引入PPP項目模式是為了緩解財政方面的壓力，通過社會資本的協助使公共服務水平得到提升，并實現政府職能的轉變。但是一些地方政府為了吸引社會資本，拉動地方經濟增長，將公共服務范圍之外的一些項目披上PPP項目外衣，無形中擴大了PPP項目的適用范圍。從社會資本角度來看，違規(guī)擴大PPP項目的適用范圍，可能會帶來短期較高的收益，但從長期發(fā)展看，存在損失前期投入的巨大風險。因為每一個PPP項目都會進入國家財政部的項目庫，若在日后被查出違規(guī)情況，這些違規(guī)商業(yè)項目則會被移出項目庫，不再享受財政預算方面的支持。從地方政府角度來看，也會面臨著被社會資本要求履行責任的風險，造成政府信用下降，影響到其他合規(guī)的PPP項目的申報與運行。

3.超出公共預算比例

PPP項目的經營時限通常都在十年以上，根據相關規(guī)定，地方政府推行的PPP項目在公共預算比例中應低于10%，但實際上有個別PPP項目超出了這一比例。一是直接超出比例。對于基礎設施建設項目，由于固定投資比較高，地方政府急于拉動社會經濟發(fā)展，未經上級政府批準私自擴大PPP項目在公共預算中的比例，使得財政風險進一步加大。二是間接超出比例。地方政府在PPP項目的財政承受能力論證過程中，有意隱瞞財政支出能力，導致項目報告測算錯誤。如沒有對政府的配套投入、股權投資和財政補貼等進行完全統計，沒有對已實施的PPP項目情況進行完全匯總等。在這種情況下，PPP項目會間接超出公共預算比例，而且隱蔽性較強，一旦發(fā)生意外情況會產生更大的財政風險，影響到地方財政在其他社會經濟領域的作用發(fā)揮。

4.績效考核指標設置不科學

在PPP項目推行過程中，績效考核是一個關鍵環(huán)節(jié)，決定了地方政府履行支付責任的考量標準?？冃Э己嗣媾R的問題有三：一是考核方法比較單一。在當前常用的PPP項目考核方法中，一般是按照合同約定進行考核，直接對項目成果按照考核標準打分，政府根據打分情況支付款項。這種考核方法統一性較強，但是缺少專門指標，容易出現不科學的考核結果。二是考核重心出現偏移。各利益方在PPP項目績效考核中沒有深入理解相關功能，將項目建設期與運營期人為分離，設置建設指標和運營指標，且在很多情況下建設指標容易被忽略，主要以運營指標為準，使得資本實際投入難以列入考核方案，導致考核重心出現偏移。三是考核體系不健全。在PPP項目的績效考核中，獲取經濟指標比較容易，而且這類指標易于量化，因此經濟指標在績效考核中使用最多。但PPP項目屬于公共服務產品，應體現出社會職能的公益性，如果經濟指標過多，則不能全面反映PPP項目的整體效應。績效考核體系不健全、不科學將影響到地方政府支付責任的履行，由此引發(fā)一定的財政風險。

5.融資結構不規(guī)范

一些地方政府在推行PPP項目過程中，通過多條途徑進行融資，以便開拓更多的社會資本，但是融資結構不規(guī)范造成了較大的財政風險。一是政府的自有資金不足。按照國家對投資的相關政策規(guī)定，自有資金要在固定資產投資中占據一定比例，而且這些資金必須是非債務性的。但是有一些PPP項目卻存在政府自有資金不足的問題，為了進行更大的融資，部分地方政府通過“以債代股”的違規(guī)模式，破壞了科學的融資結構，使得財政資金的杠桿率不斷提升，增加了財政危機。二是項目貸款的發(fā)放存在違規(guī)現象。金融機構作為參與方之一，通常以貸款的方式為PPP項目方提供資金，而項目方則通過經營權質押、產權質押等方式從金融機構獲取部分貸款，同時由自身控制金融風險。此時一些地方政府為了達到控制資金的目的，通常會向金融機構進行違規(guī)擔保，以增強金融機構的參與積極性，通過政府信用提高金融機構出資的信心。但是違規(guī)發(fā)放項目貸款可能會造成PPP項目產生較多的潛在風險，如果碰上金融政策收緊，PPP項目有可能出現資金鏈斷裂的情況。三是PPP項目證券化。在市場經濟中，證券化是再融資的一條主要渠道，有利于資產流動性的提升。國家允許PPP項目進行證券化，還款來源是預算中的財政補貼。而從實際情況來看，社會資本一般是施工類企業(yè)，主要優(yōu)勢在建筑領域，對于PPP項目運營缺少經驗，這會影響項目現金流的可持續(xù)性與穩(wěn)定性，由此產生現金流問題，導致PPP項目證券化產品的質量不高，一旦各投資方變現退出，則會出現現金流缺口，造成巨大的財政風險。

PPP項目的財政支撐政策

1.確定政府財政承受能力測試的政策

財政部2015年印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》明確指出，各地政府要有序推進PPP項目的實施，確保政府履行項目合同的義務，使財政風險得到有效防范與控制。在確定政府財政承受能力政策的支撐下，各地政府應結合PPP項目的財政支出特性、財政風險的發(fā)生概率、財政風險可能發(fā)生的源頭等多方面因素，對自身的財政支出責任進行綜合測算，更加準確地掌握自身的財政承受能力，包括風險分擔能力、項目補貼能力以及股權投資能力等，由此得出當前財政承受能力是否符合PPP項目的結論。如果結論“符合”，則可以將PPP項目納入財政預算；如果結論“不符合”，則需要重新考量或中止項目。

2.實施財政預算管理與監(jiān)管的政策

當地方政府根據相關政策確定財政承受能力之后，對于符合財政承受能力的PPP項目須進一步明確財政支出責任，形成合理的財政預算管理方案。2016年國家發(fā)改委、財政部共同印發(fā)《關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》，明確指出政府對PPP項目的財政補貼要適度，必須要符合財政預算管理方案。為了使PPP項目的財政風險得到嚴格控制，地方政府應根據政策要求建立財政支付臺賬，確保財政支付可以控制，并且要將財政支付義務納入到政府財務報告中。同時還要構建科學合理的績效考核機制，從PPP項目建設到運營都需要進行全生命周期考核，得出的考核結果要及時公開。此外，地方政府還應實施財政預算監(jiān)管政策。2017年，財政部推出《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》，明確指出要強化地方政府財政預算的監(jiān)管工作，使政府購買公共服務得到進一步規(guī)范，及時防范財政與金融風險。這就需要地方政府確立財政部門對預算的監(jiān)管職責，設立專門的監(jiān)管機構與人員，使PPP項目財政風險得到有效防范。同時還要推動監(jiān)督問責機制的常態(tài)化，不斷提高監(jiān)管機構與工作人員的責任心。

3.配合PPP項目發(fā)展的財稅政策

為了使PPP項目的財政風險得到更好防控，建議國家推出配合PPP項目發(fā)展的財稅政策。一是對中央政府與地方政府的稅收進行合理劃分，以雙方財力整體穩(wěn)定為前提，通過政策確定共享稅的分享比例，還可以適當增加地方政府專項稅的稅收種類，形成中央與地方稅收的合理劃分格局。二是貫徹落實“營改增”政策，鞏固當前的改革成果。在PPP項目投資中，政府自有資金主要依靠征稅進行籌集，但是過量征稅或重復征稅會影響到社會經濟的整體發(fā)展。社會資本相對來說比較富余，在公共服務領域引入更多的社會優(yōu)質資本，在一定程度上可以降低政府的稅收壓力。PPP項目的整體盈利率并不高，所以社會資本一般不會有大量資金主動投入，容易產生政府投入與社會資本投入之間的矛盾。通過“營改增”稅率的優(yōu)化，使稅率結構得到合理設置，能夠更好地避免過量征稅與重復征稅現象的產生。三是不斷完善PPP項目稅收方面的優(yōu)惠政策。為提高社會資本參與項目的積極性，可以通過稅收優(yōu)惠政策的合理制定給予社會資本更多的信心。從當前情況來看，我國已經推出PPP項目方面的稅收優(yōu)惠政策，包括公路、碼頭等基礎設施建設，參與方都能在一定程度上減免企業(yè)所得稅。但整體來看，稅收優(yōu)惠政策覆蓋范圍依然不廣，還需要進一步完善。

4.推動政府信用體系更好發(fā)展的政策

政府信用體系在PPP項目模式中發(fā)揮重要的作用，國家應出臺相關政策推動政府信用體系的發(fā)展，使社會資本堅定參與項目的信心。一是構建完善的政府信用監(jiān)督機制，從內部進行全面監(jiān)督，包括上下級政府監(jiān)督、紀委對財政管理部門監(jiān)督等。如果發(fā)現地方政府發(fā)生失信行為，可以啟動問責機制進行相關責任的追究。二是完善政府失信行為懲戒制度。當地方政府有失信行為發(fā)生，上級政府要查明地方政府由于失信行為所造成的后果，責令地方政府對失信原因進行書面說明，并制定相關的整改方案，在必要情況下追究法律責任。三是構建追償制度。當社會資本已經履約，而地方政府卻不能及時支付相關費用時，社會資本可通過有效途徑上報到上級政府，要求轉移財政預算資金支付PPP項目費用，以確保PPP項目能夠順利運行。

5.增強PPP項目信息公開度的政策

信息公開有利于公眾了解PPP項目的進展情況，實現對政府和項目方的強力約束，防止腐敗現象的發(fā)生，使PPP項目中的財政風險得到更好地防控。2017年，財政部《關于印發(fā)〈政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法〉的通知》明確指出，要加強和規(guī)范PPP項目的信息公開工作，促進PPP項目各參與方誠實守信、嚴格履約，保障公眾知情權，推動PPP市場公平競爭、規(guī)范發(fā)展。PPP項目信息披露應做好三點：一是全面公開PPP項目的運營信息。在一般情況下，PPP項目采購信息公開的比較多，但運營信息偏少，因此要加大運營信息的公開力度，不斷增強項目運營過程中的財政風險防控水平。二是提高PPP項目公開的信息量。如某個PPP項目占用的公共資源比較多，或者存在較大的財政風險，都需要在一定程度上提高項目的公開信息量。又如PPP項目已經產生財政風險，地方政府則要如實披露相關信息，使財政風險的處理過程受到社會公眾的監(jiān)督。三是強化第三方監(jiān)督。通過第三方監(jiān)督機構的引入，科學評價與分析PPP項目信息，監(jiān)督信息公開的整個過程，減少信息失真現象，進一步防控PPP項目財政風險。