英國脫歐背后的政治邏輯

文/周淑真 孫潤南

英國政治一直以保守、漸進(jìn)和穩(wěn)健著稱，議會(huì)主權(quán)基礎(chǔ)上的責(zé)任內(nèi)閣是英國政治制度的重要特征。但自脫歐進(jìn)程開始，似乎過去潛藏在英國政治深處的分歧與裂痕全部顯現(xiàn)。顯然英國早就不是利普哈特（Lijphart）所描述的理想型“威斯敏斯特模式”（Westminster Model），但是其基于選舉政黨模式、行政與立法關(guān)系以及國內(nèi)權(quán)力運(yùn)行模式的分析框架，依然可以作為分析當(dāng)前英國政治的理論參照。本文從懸浮議會(huì)入手，分析“議行”關(guān)系的重塑，再進(jìn)一步剖析全民公投背后的政治緣由，最后通過分析政黨之間包括政黨內(nèi)部的紛爭(zhēng)，從政黨政治的結(jié)構(gòu)剖析脫歐進(jìn)程背后的政治邏輯，深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前英國政黨政治乃至西方政黨體制在“主權(quán)-治權(quán)”對(duì)抗背景下出現(xiàn)的矛盾與問題。

懸浮議會(huì)：現(xiàn)實(shí)政治困境的誘因

“懸浮議會(huì)”是一個(gè)口語化的詞匯，用來形容任何政黨都沒有在英國下議院獲得絕對(duì)多數(shù)席位，因而必定出現(xiàn)少數(shù)派政府或者聯(lián)合政府的特定形式。對(duì)于采取單一選區(qū)“簡(jiǎn)單多數(shù)制”選舉模式的英國來說，懸浮議會(huì)則意味著選舉結(jié)果出現(xiàn)麻煩，因?yàn)樗馕吨鴷?huì)產(chǎn)生一個(gè)短命和沒有效率的政府。懸浮議會(huì)可能產(chǎn)生三種政府組織形態(tài)：無協(xié)議一黨少數(shù)派政府（1974年2月威爾遜工黨政府）、內(nèi)閣外支持協(xié)議的一黨少數(shù)派政府（2017年特蕾莎·梅保守黨政府）、多數(shù)派聯(lián)合政府（2010年卡梅倫保守黨與自民黨的聯(lián)合政府）。它屢屢對(duì)英國政治產(chǎn)生影響，成為引發(fā)政治困境的誘因，其中有兩個(gè)關(guān)鍵性因素。

首先，懸浮議會(huì)使政府組建過程的合法性降低。由于英國內(nèi)閣組建所依據(jù)的不成文憲法慣例，在很大程度上是基于一個(gè)假設(shè)，即在英國大選中會(huì)有一個(gè)政黨贏得議會(huì)的絕對(duì)多數(shù)。如果這個(gè)假設(shè)不再成立，那么關(guān)于政府組建程序的很大一部分慣例都會(huì)受到挑戰(zhàn)。

具體來說，其一是政府合法性與否的判斷與合法性確認(rèn)程序的倒置。英國政府的合法性來源以及其存在的前提是政府必須要得到下議院的信任，但任命首相卻屬于君主的特權(quán)，即大選結(jié)束后女王邀請(qǐng)被認(rèn)為最有可能贏得議會(huì)信任的人擔(dān)任首相并組織內(nèi)閣。按照慣例，女王指定的首相人選理應(yīng)以獲得下議院的信任作為前提，但是在懸浮議會(huì)狀態(tài)下，這個(gè)信任是無法保證而且未經(jīng)測(cè)試的。這就是首相任命程序與合法性確認(rèn)程序在時(shí)間順序倒置的結(jié)構(gòu)性問題。

其二是選舉之后政黨之間的交易缺乏明確的制度性安排和約束。在懸浮議會(huì)狀態(tài)下，幾乎所有政治實(shí)體都可以參與到這個(gè)懸而未決的過程，現(xiàn)任的首相及內(nèi)閣可以無需主動(dòng)辭職（即使其所屬政黨在大選中失?。L試組閣；內(nèi)閣辦公室為首的文官集團(tuán)也要參與這個(gè)過程，為政黨協(xié)商提供場(chǎng)地和幫助；女王為首的皇室不能直接參與政黨交易但要保持關(guān)注，并需要出面邀請(qǐng)新的首相組閣；至于各個(gè)政黨就面臨一個(gè)個(gè)談判環(huán)節(jié)，為組建內(nèi)閣的政治合法性——贏得議會(huì)的絕對(duì)多數(shù)信任而努力。在這個(gè)政治過程中，這些政治實(shí)體需要有明確的規(guī)則來規(guī)定哪些參與者可以組成政府以及以何種順序組建政府，但在政治運(yùn)行過程中，這些規(guī)則是缺失的，實(shí)際上把懸浮議會(huì)狀態(tài)下組織政府的權(quán)力直接交給了具有“代表性黑箱”性質(zhì)的政黨交易過程。同時(shí)，這個(gè)交易具有即時(shí)性，即任何結(jié)果都是在特定時(shí)間特定環(huán)境下產(chǎn)生的，在時(shí)間場(chǎng)合不斷變化的情況下，同樣的參與者會(huì)有不同的抉擇，因此最終這個(gè)過程成為所有參與者都無法控制結(jié)果的黑箱。

其次，懸浮議會(huì)對(duì)“議行合一”憲政機(jī)制的破壞。英國憲政體制符合盧梭、馬克思主張的“議行合一”機(jī)制，不同于洛克、孟德斯鳩分權(quán)傳統(tǒng)下的議行分立制度。這一憲政機(jī)制在維護(hù)人民主權(quán)的整體性、立法權(quán)與行政權(quán)的集中、國家治理體系的協(xié)調(diào)等方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。而保證“議行合一”，維持行政權(quán)與立法權(quán)協(xié)同統(tǒng)一的行動(dòng)組織就是政黨。政黨能夠維持這一協(xié)同機(jī)制運(yùn)行的邏輯在于，選民通過選票授權(quán)議員及其所屬政黨組成議會(huì)，在議會(huì)中占絕對(duì)多數(shù)的政黨組成內(nèi)閣，執(zhí)政黨掌握政府的行政權(quán)力，同時(shí)因其占據(jù)多數(shù)席位也就控制了議會(huì)立法，這種行政權(quán)與立法權(quán)協(xié)同的機(jī)制能夠發(fā)揮憲政體制的最大功效。但是懸浮議會(huì)狀態(tài)下，“行政權(quán)-立法權(quán)”之間通過絕對(duì)多數(shù)政黨占據(jù)議會(huì)而形成的協(xié)同機(jī)制遭到破壞，因?yàn)檎瓶貎?nèi)閣行政權(quán)的執(zhí)政黨作為少數(shù)派，掌控議會(huì)立法權(quán)的能力下降甚至喪失。這種對(duì)于“行政權(quán)-立法權(quán)”協(xié)同機(jī)制的破壞，成為懸浮議會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)政治困境的重要原因。

“議行”關(guān)系重塑：權(quán)力重心的偏移

被稱為“議會(huì)之母”的英國議會(huì)權(quán)力重心實(shí)際上經(jīng)歷了從上議院到下議院，最終由議會(huì)轉(zhuǎn)移到內(nèi)閣，議會(huì)成為“下院多數(shù)席位政黨的馴服工具”的過程。政治重心自然從立法權(quán)向行政權(quán)偏移。通過執(zhí)政黨作為權(quán)力轉(zhuǎn)移渠道向內(nèi)閣集中的“議行合一”體制所構(gòu)成的政黨政治運(yùn)行體系，決定了英國政治現(xiàn)實(shí)背后的政治邏輯。在這個(gè)邏輯下，行政權(quán)力（內(nèi)閣）強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)地位有賴于兩個(gè)前提，一是具有下議院多數(shù)的支持，二是多數(shù)黨保持團(tuán)結(jié)。但以爭(zhēng)奪英國脫歐主導(dǎo)權(quán)作為主線的政黨之間激烈交鋒和執(zhí)政黨內(nèi)部的爭(zhēng)斗，造成了行政權(quán)的嚴(yán)重削弱，行政權(quán)與立法權(quán)的重心發(fā)生偏移，重塑了英國的“議行”關(guān)系。

首先，2017年保守黨在提前大選中失敗，懸浮議會(huì)狀態(tài)導(dǎo)致下議院多數(shù)支持脆弱。大選失敗產(chǎn)生的懸浮議會(huì)執(zhí)政黨喪失下議院多數(shù)席位，導(dǎo)致“行政-立法”協(xié)同機(jī)制失靈，議會(huì)立法權(quán)力地位提升，政治重心開始偏移。

其次，保守黨在歐盟議題上的分歧因?yàn)槊摎W而激化，黨內(nèi)裂痕凸顯。這種分裂在兩個(gè)層面牽扯并拉低了保守黨內(nèi)閣的行政能力：第一，分裂導(dǎo)致了黨內(nèi)對(duì)于領(lǐng)袖的不信任；第二，分裂導(dǎo)致原本就失去多數(shù)議會(huì)席位的保守黨議員倒戈，保守黨在議會(huì)立法程序上的主導(dǎo)能力喪失。最終導(dǎo)致立法權(quán)核心地位的突出，改變了原有的“議行”關(guān)系。

最后，司法權(quán)力的介入成為政治重心偏向立法權(quán)的關(guān)鍵砝碼。最初特蕾莎·梅堅(jiān)持政府對(duì)于脫歐進(jìn)程的全權(quán)控制，提出“英國與歐盟之間的磋商是且僅是政府的責(zé)任，無關(guān)其他”。吉娜·米勒對(duì)英國脫歐事務(wù)大臣的訴訟案成為決定誰來主導(dǎo)脫歐問題的焦點(diǎn)。2017年1月24日，英國最高法院做出終審判決，即政府不能在沒有議會(huì)授權(quán)法案的情況下啟動(dòng)脫歐。至此，司法介入為“議行”關(guān)系的重塑提供了合法性支持，在脫歐議題層面，政治權(quán)力的重心徹底偏向議會(huì)立法權(quán)，“議行”關(guān)系重塑完成。

在“議行”關(guān)系重塑的狀態(tài)下，政治權(quán)力重心偏向立法權(quán)，行政權(quán)主導(dǎo)能力喪失，反饋到政治現(xiàn)實(shí)中就是政府提出的政策和立法受阻，其結(jié)果又進(jìn)一步造成政府執(zhí)政能力下降和治理能力下降，導(dǎo)致治理績(jī)效低下的行政困境并惡性循環(huán)。2017年大選的結(jié)果與特蕾莎·梅寄希望通過大選獲取更多的議會(huì)席位以主導(dǎo)立法進(jìn)程的地位的意愿相違背，保守黨失去議會(huì)絕對(duì)多數(shù)席位使內(nèi)閣施政環(huán)境雪上加霜?？傊h會(huì)主權(quán)因?yàn)椤白h行”關(guān)系的重塑而得到彰顯，內(nèi)閣行政權(quán)威下降，政府行政能力衰弱，在推動(dòng)脫歐進(jìn)程中舉步維艱，困難重重。

全民公投：由政黨分歧到政治困境

廣義上的全民公投，通常是指全體公民通過行使投票權(quán)來決定關(guān)乎國家和社會(huì)重大利益問題的一種政治制度，是大眾意志的體現(xiàn)。從1973年北愛爾蘭地區(qū)公投開始，英國實(shí)際上把它作為處理重大政治事件的手段，并在2000年以《政黨、選舉及全民公投法》的形式固定下來。一方面，采用全民公投這一做法就政治策略來講有合理性，但其結(jié)果是公投倡議者難以預(yù)料的；另一方面，近些年來由于經(jīng)濟(jì)的全球化導(dǎo)致的社會(huì)訴求日益多元化，身份政治和民粹主義興起，政黨出于選舉政治的考慮，在一些社會(huì)分歧較大的問題上不愿意承擔(dān)責(zé)任，開始求助于全民公投這一方式作為決策機(jī)制。

英國由于歷史與地理的原因，長(zhǎng)期以來對(duì)歐洲大陸維持“光榮孤立”狀態(tài)，不僅兩大政黨在歐洲問題上存在著不同的意見，而且在每一政黨內(nèi)部也存在分歧和沖突。2016年脫歐公投的背景可從黨內(nèi)、國內(nèi)和國際三個(gè)維度進(jìn)行分析。其一，保守黨內(nèi)部對(duì)于歐洲問題分歧嚴(yán)重導(dǎo)致脫歐公投；其二，在國內(nèi)動(dòng)因上，獲得2015年大選勝選的基礎(chǔ)上，完成勝選承諾并爭(zhēng)取支持脫歐的選民選票，成為保守黨一黨執(zhí)政后卡梅倫推動(dòng)公投的國內(nèi)現(xiàn)實(shí)原因；其三，從國際動(dòng)因上，通過脫歐公投作為籌碼與歐盟談判，獲得對(duì)英國更為有利的成員國條件，意圖在歐盟內(nèi)分得更大的利益，也是舉行脫歐公投的重要原因之一。

脫歐公投產(chǎn)生如此大的影響，在于它涉及到英國憲政體制的基本問題。英國在行政權(quán)力弱勢(shì)的狀態(tài)下，為了從歐盟奪回議會(huì)主權(quán)，不得不借助人民主權(quán)全民公投的表達(dá)工具，以獲得更強(qiáng)的合法性。意外的結(jié)果反而導(dǎo)致了人民主權(quán)與議會(huì)主權(quán)的對(duì)立，人為地引發(fā)了人民與其代表——議會(huì)之間的矛盾，造成了現(xiàn)實(shí)政治的困境。

從政治學(xué)理論來看，當(dāng)現(xiàn)代國家建立的時(shí)候，公民已經(jīng)把自己最重要的權(quán)利也就是自然權(quán)利通過契約的方式讓渡給國家這一個(gè)政治共同體，國家通過制度去保障公民平等、自由、財(cái)產(chǎn)安全等權(quán)利，同時(shí)通過公民選舉政府等民主方式，把國家主權(quán)以“主權(quán)在民”的方式返回人民。為了實(shí)現(xiàn)這種“人民主權(quán)”的政治共同體，人類經(jīng)過了漫長(zhǎng)的實(shí)踐，從直接民主到間接民主，最終代議制民主成為最為可行的制度方案。但是代議制相比于直接民主潛藏了一個(gè)無法避免的困境——主權(quán)與治權(quán)的分離。這一困境會(huì)產(chǎn)生兩種風(fēng)險(xiǎn)：一是人民和代表潛在的矛盾（人民主權(quán)與議會(huì)主權(quán)的矛盾）；二是多數(shù)原則下對(duì)于少數(shù)的階級(jí)立法（多數(shù)人暴政）。

政黨本身聚合社會(huì)分歧的功能下降，導(dǎo)致無法凝聚選民共識(shí)而產(chǎn)生懸浮議會(huì)，在此狀態(tài)下，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)人民主權(quán)和治權(quán)的政黨制度能力進(jìn)一步下降，才導(dǎo)致不得不訴諸民主程序合法性的最高方式——全民公投來為治權(quán)行為獲取合法性?？上?，全民公投意外的結(jié)果，導(dǎo)致人民主權(quán)的合法性與公共權(quán)力的正當(dāng)性之間出現(xiàn)矛盾，使代議制民主制度主權(quán)對(duì)治權(quán)形成嚴(yán)重制約和限制，人民與代表之間的矛盾通過公投結(jié)果與議會(huì)意愿的對(duì)立而顯現(xiàn)。

政黨政治結(jié)構(gòu)性問題：脫歐困境的重要根源

從“主權(quán)-治權(quán)”到“立法權(quán)-行政權(quán)”，再到“議會(huì)-政府”這三對(duì)關(guān)系，是由政黨政治運(yùn)行體制所推動(dòng)的，政治行為體——政黨才是真正掌握控制權(quán)的關(guān)鍵。政黨作為社會(huì)階級(jí)階層的一部分，政黨與政黨之間、政黨與國家政權(quán)之間、政黨與社會(huì)之間，一般是通過一定的關(guān)系結(jié)構(gòu)形成政黨制度。政黨制度在一定的憲政體制、國家制度的作用之下，承接介入國家政治實(shí)踐的動(dòng)態(tài)過程，形成政黨政治結(jié)構(gòu)。從政黨政治結(jié)構(gòu)來分析英國脫歐的困境，可以看到：

第一，作為整體的部分——政黨本身的問題。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和全球化的到來，社會(huì)大眾選民政策偏好的分布變得千差萬別。政黨以選舉勝利為目的的政策和類型的趨同，與社會(huì)中選民的偏好多樣性差異之間構(gòu)成了結(jié)構(gòu)性的對(duì)抗。這種結(jié)構(gòu)性對(duì)抗的結(jié)果，最初表現(xiàn)的方式是選民冷漠導(dǎo)致參選率下降，繼而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯和福利的削減，社會(huì)的中下層不滿情緒上升，導(dǎo)致民粹主義的出現(xiàn)。這種結(jié)構(gòu)性對(duì)抗反映在選舉結(jié)果上，或是新興政黨占據(jù)了因?yàn)閭鹘y(tǒng)政黨綱領(lǐng)日益中間化而留下的政策空間而崛起，或是傳統(tǒng)政黨在趨同的同時(shí)，為獲得選民支持而采取的關(guān)鍵議題的雙重背離。第一重背離是主流政黨為彰顯政黨之間的邊界和政策不同出現(xiàn)的政黨間議題背離；第二重背離是政黨內(nèi)部對(duì)于議題的背離，如兩大政黨內(nèi)部在脫歐議題的分歧沖突以及工黨和保守黨黨員的相繼退黨等。

第二，政黨制度發(fā)生的結(jié)構(gòu)性問題引發(fā)國家政治的重大變化。首先，政黨體制嵌入國家制度是政黨政治運(yùn)行的一般規(guī)律，在通常情況下，執(zhí)政黨占議會(huì)絕對(duì)多數(shù)席位，這種嵌入不會(huì)出現(xiàn)問題。而在懸浮議會(huì)的狀態(tài)下，這種嵌入過程則會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題。無論是政府合法性與否的判斷、合法性確認(rèn)程序的倒置，還是“代表性黑箱”都對(duì)政府的合法性提出了質(zhì)疑。其次，議行合一體制的行政權(quán)和立法權(quán)協(xié)同機(jī)制遭到破壞，政府的行政權(quán)遭遇議會(huì)立法權(quán)的制約，因此，執(zhí)政黨為了保證執(zhí)政之目的，同時(shí)在于議會(huì)立法中獲得主動(dòng)，在關(guān)鍵議題上，或者求助于全民公投的民主程序，用直接民主為政府決策提供合法性，或者在民調(diào)優(yōu)勢(shì)的時(shí)候開啟大選，以期獲得更多選民授權(quán)，這些做法又反過來成為制衡議會(huì)立法權(quán)的一種手段。

第三，政黨政治的結(jié)構(gòu)性問題。因?yàn)檎h自身結(jié)構(gòu)性問題，在選舉制度中的表現(xiàn)就是第一大黨與第二大黨之間差距的縮小。雖然2017年大選塑造了20世紀(jì)70年代以來最為明顯的兩黨制，但是主要政黨的席位分散，導(dǎo)致議會(huì)中原本無足輕重的小黨成為了相關(guān)性政黨。同時(shí)，主要政黨之間因?yàn)槊摎W問題分歧加深，黨內(nèi)分歧溢出則導(dǎo)致了議會(huì)內(nèi)政黨碎片化傾向的滋長(zhǎng)。更多的相關(guān)性政黨和碎片化的議會(huì)黨團(tuán)出現(xiàn)，導(dǎo)致更多政治行為體進(jìn)入政治過程中，政黨體制超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，無法整合政黨間差異。當(dāng)政策制定過程存在兩個(gè)以上否決者時(shí)，政府提供的政策就需要被否決者批準(zhǔn)。在脫歐的進(jìn)程中議會(huì)內(nèi)所有政黨都成了政治否決者。每個(gè)否決者對(duì)于該政策的判斷都基于其自身的偏好與國家利益之間距離大小的價(jià)值判斷，當(dāng)存在政策共識(shí)的前提下，否決者的增加會(huì)擴(kuò)大該共識(shí)的范圍，或者保持不變。當(dāng)政黨具有不同的偏好，在各個(gè)政黨追求帕累托最優(yōu)方案的同時(shí)，政黨否決者依據(jù)自身黨派偏好，認(rèn)為黨派自身的偏好與國家利益距離過遠(yuǎn)，而否決整個(gè)體系的行動(dòng)，最終造成“否決制”的政黨體制。

結(jié)語

總之，英國的政黨、政黨制度、政黨政治出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性問題，是英國陷入脫歐困境背后的政治邏輯。英國政黨政治通過體系性的系統(tǒng)制約和整體推進(jìn)，把政黨的偏好斗爭(zhēng)彌散到國家權(quán)力運(yùn)行中，造成了政府權(quán)威的削弱，并在懸浮議會(huì)的情況下，進(jìn)一步削弱了行政權(quán)在治理國家的主導(dǎo)地位，而相對(duì)提升了議會(huì)在政治過程中的地位。保守黨試圖借助全民公投為行政權(quán)背書的嘗試失敗，表現(xiàn)出“主權(quán)-治權(quán)”的緊張關(guān)系。在“否決制”下的議會(huì)則因?yàn)檫^多的否決者而共識(shí)難存，構(gòu)成了當(dāng)前英國脫歐背后的政治困境。從更廣的范圍講，2016年英國的脫歐公投和美國總統(tǒng)大選特朗普上臺(tái)以來，西方國家政黨政治正在發(fā)生的變化和變異的種種表現(xiàn)，暴露了其自身的結(jié)構(gòu)性問題，說明西方國家的政黨政治正進(jìn)入一個(gè)變化和調(diào)整時(shí)期。西方各國政黨和政黨政治急需革故鼎新，也必然導(dǎo)致政治制度的發(fā)展和變革。