建立縣鄉(xiāng)人大代表履職績效及評價體系探析

□王偉峰

縣鄉(xiāng)人大代表是基層地方國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，處在我國基層政權(quán)第一線。充分調(diào)動縣鄉(xiāng)人大代表的履職積極性，不僅對于推動人大代表在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中充分發(fā)揮作用有著十分重要的現(xiàn)實意義，而且有助于推動社會主義民主政治在基層的實踐與發(fā)展。因此，如何完善人大代表履職監(jiān)督機制，更好地推動人大代表履職盡責(zé)，推動地方經(jīng)濟社會和社會主義民主政治發(fā)展，就成為一個非常現(xiàn)實而又迫切的課題。本文就這一課題的相關(guān)機制建設(shè)做一思考與探析。

一、建立縣鄉(xiāng)人大代表履職績效及評價機制的必要性

所謂人大代表履職績效及評價，是指按照憲法、代表法對人大代表權(quán)利與義務(wù)的要求，對人大代表履職的具體內(nèi)容進行細化量化，并對其履職成效進行評價展現(xiàn)的工作機制。

（一）建立縣鄉(xiāng)人大代表履職績效及評價機制，是發(fā)展社會主義基層民主，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的政治需求。人民民主是社會主義的本質(zhì)要求和內(nèi)在屬性。我國憲法規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。由此可見，人民代表大會制度是人民當(dāng)家作主的根本途徑和實現(xiàn)形式。而人民代表大會制度的有效實施，主體是代表，工作開展靠代表，工作水平看代表，工作潛力在代表。因此，代表履職表現(xiàn)如何，直接關(guān)系到人民當(dāng)家作主的程度，關(guān)系到人民管理地方國家事務(wù)的效果與水平。建立人大代表履職績效及評價機制，對代表履職行為進行規(guī)范，有助于推進代表履職成效，進而推進社會主義民主政治在基層的發(fā)展。因此，建立人大代表履職績效及評價機制，是社會主義民主政治在基層發(fā)展的政治需求。

（二）建立縣鄉(xiāng)人大代表履職績效及評價機制，是貫徹落實代表法的法律需求。國家對人大代表非常尊重，對人大代表履職非常重視。為保證人大代表依法行使職權(quán)，履行代表義務(wù)，發(fā)揮代表作用，1992年，第七屆全國人民代表大會第五次會議通過了《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，從法律層面對代表履職進行了保障與規(guī)范。之后，全國人大常委會又于2009年和2010年對代表法進行了兩次修訂?，F(xiàn)行代表法第三條和第四條，對代表的權(quán)利與義務(wù)作了比較詳實的規(guī)定，為代表履職提供了方向與目標(biāo)。建立人大代表履職績效及評價機制，按照代表法要求對代表履職進行細化量化，能夠提升代表履職的動力，有助于促進代表法在基層的貫徹實施。

（三）建立縣鄉(xiāng)人大代表履職績效及評價機制，是基層人大代表履職的現(xiàn)實需求。一方面，在現(xiàn)實工作中很多人大代表對代表履職概念的整體認識掌握不清，對人大代表參加人民代表大會較為了解，但對在閉會期間如何履職，該向哪方面努力，很多代表找不到方向。因此，建立人大代表履職績效及評價機制，對代表的履職內(nèi)容進行細化，使代表在閉會期間準確找到履職的抓手和目標(biāo)，保障代表履職有較為明確的努力方向。另一方面，長期以來，各級人大往往比較注重人代會期間代表作用的發(fā)揮，而對閉會后代表履職缺乏抓手，缺乏具體的物化量化措施，致使閉會期間代表履職處于松散狀態(tài)，導(dǎo)致部分人大代表存在選舉時熱情高，選舉成功后卻消極履職的現(xiàn)象，甚至把人大代表僅僅看做一個榮譽，代表能量難以得到充分釋放。通過筆者多年來的觀察，閉會期間總有少部分代表參加代表活動不積極，日常與群眾聯(lián)系嚴重缺位，為民代言不夠主動，有些代表一屆下來甚至連一件代表議案建議也提不出來，成為“甩手”代表，喪失了人大代表的應(yīng)有價值與意義。人大代表履職績效及評價機制的建立，通過對具體績效內(nèi)容進行細化量化，有助于代表增強代表意識，提升履職動力，進而推動閉會期間代表作用發(fā)揮從惰態(tài)走向積極狀態(tài)，實現(xiàn)代表活動成效由虛向?qū)嵉霓D(zhuǎn)變，開啟代表履職生動活潑的新局面。

二、縣鄉(xiāng)人大代表履職績效及評價體系的主要內(nèi)容及評價標(biāo)準

每次縣鄉(xiāng)人大換屆時，各級選舉委員會都非常注重代表素質(zhì)，通過嚴把代表入口關(guān)，綜合候選人的種種具體表現(xiàn)，優(yōu)中選優(yōu)提出代表候選人，然后經(jīng)過法定程序選舉出來?？梢哉f，人大代表都是從群眾中精挑細選出來的，是群眾中的優(yōu)秀分子，一名代表就是一面旗幟。因此，衡量一名人大代表的履職狀況，就不僅限于代表在具體履職方面的表現(xiàn)，還取決于代表在日常工作生活中的綜合表現(xiàn)，如對政治素養(yǎng)、法治意識、品德道德、本職工作表現(xiàn)等方面的綜合評價。一名人大代表參加人代會及代表活動再認真、與群眾聯(lián)系再密切、建言獻策再積極，倘若其在政治、法治、道德等方面有不足，甚至瑕疵很大，也會影響到其在人民群眾中的形象與威信，自然就不能評價其為優(yōu)秀代表甚至合格代表。因此，衡量人大代表的履職績效，就不僅僅要看其履職成績，也要結(jié)合其在日常工作生活中的各方面表現(xiàn)來評判。這樣，綜合評價起來才比較中肯。因此，筆者認為，建立人大代表履職績效及評價體系，就要緊緊圍繞上述內(nèi)容，堅持五大標(biāo)準來做具體評價。具體標(biāo)準如下：

一是堅持政治標(biāo)準（共200分）。堅持政治標(biāo)準的核心就是堅持正確的政治方向。這就要看人大代表是否能夠自覺站穩(wěn)政治立場，是否自覺擁護中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，擁護中國特色社會主義制度，時刻與以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，是否對黨的路線方針政策做到毫不動搖貫徹落實，做到不懷疑搖擺、不在群眾中消極宣傳與評價，是否能夠自覺積極帶頭貫徹執(zhí)行各級黨委政府部署的工作任務(wù)，是否存在陽奉陰違，甚至煽動群眾公然對抗等行為。政治標(biāo)準總分200分，對政治標(biāo)準不達標(biāo)的，給予適當(dāng)扣分；對政治表現(xiàn)惡劣的，不得分。

二是堅持法治標(biāo)準（共200分）。堅持法治標(biāo)準，就是看人大代表是否能夠自覺模范地遵守憲法和法律，自覺帶頭學(xué)法守法，自覺維護法律的公平正義。對于人大代表觸犯法律涉及刑事處罰的，給予扣減200分的評價；對于違反法律涉及行政處罰的，扣減150分；對于損害群眾利益、群眾反映強烈經(jīng)查證屬實的，扣減100分。

三是堅持履職實效標(biāo)準（共200分）。代表法第三、四條，對人大代表的權(quán)利和義務(wù)進行了詳細規(guī)定。因此，人大代表的履職績效評價，就要緊緊圍繞代表的七大權(quán)利與七大義務(wù)來展開。具體主要體現(xiàn)在會議期間和閉會期間兩個時間段：

會議期間（共100分）：主要衡量標(biāo)準為：1.是否按時參加人民代表大會，認真審議各項報告，積極發(fā)表審議意見，依法參加表決選舉（50分）。對無故不出席會議兩次的人大代表，按照代表法規(guī)定，代表資格自行終止；連續(xù)請假3次及以上，本績效不得分。2.是否積極提出代表議案建議（50分）。以年度為單位，每年度代表單獨或以第一領(lǐng)銜人提出一件質(zhì)量較高的建議，得50分；每多提一條質(zhì)量較高的建議，加10分，最高每年多加50分。對于未單獨或以第一領(lǐng)銜人提出建議的代表，本績效不得分。

閉會期間（共100分）：主要衡量標(biāo)準為：1.是否積極向群眾宣傳人代會精神及人大常委會的決議決定（25分）。對未能向群眾做積極宣傳的給予適當(dāng)扣分，直至扣完25分。2.是否積極參加各級人大及代表小組組織的代表活動（50分）。無正當(dāng)理由不出席的，一次扣10分，直至扣完50分；連續(xù)請假3次及以上的不得分。3.是否積極聯(lián)系群眾（25分）；對聯(lián)系群眾不積極的，給予適當(dāng)扣分，直至扣完25分。

四是堅持本職工作表現(xiàn)標(biāo)準（200分）。主要衡量標(biāo)準為：1.是否熱愛本職工作、潛心鉆研業(yè)務(wù)知識，本職工作是否突出，是否在本行政區(qū)域、本行業(yè)或本單位處于領(lǐng)先位置（100分）。對于不熱愛本職工作、成績不突出，在本行政區(qū)域、本行業(yè)或本單位表現(xiàn)一般，不善于鉆研業(yè)務(wù)的，給予適當(dāng)扣分，直至扣完100分。2.是否結(jié)合本職工作，主動發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極帶動業(yè)務(wù)骨干（100分）。對事不關(guān)己高高掛起、不善于發(fā)揮模范帶頭作用的，給予適當(dāng)扣分，直至扣完100分。

五是堅持道德標(biāo)準（200分）。1.道德品質(zhì)是否突出，是否公道正派（50分）。對品行不端、道德敗壞、群眾口碑差的，給予適當(dāng)扣分，直至扣完為止。2.是否積極參加各種扶危濟困活動（50分）。未參加過扶危濟困活動的不得分。3.是否主動幫助各級黨委政府、幫助人民群眾解決疑難問題（100分）。對未積極發(fā)揮模范帶頭作用，幫助各級黨委政府及人民群眾解決疑難問題的，視情況酌情扣分，直至扣完為止。

三、幾點說明

一是關(guān)于履職績效評價及分值的設(shè)定。代表法第四條關(guān)于代表應(yīng)當(dāng)履行的七項義務(wù)中，對代表的政治、法治、道德、履職方面都有明確要求。從代表的義務(wù)看，哪一項不合格，都不能算作合格代表。因此，對代表履職績效的評價，也要按照這幾個方面內(nèi)容平均設(shè)置分值。同時，建立人大代表履職績效及評價機制，要以分數(shù)形式來進行評價，這樣可以使代表的綜合表現(xiàn)更加具體明晰，更加客觀直接，讓人一目了然。

二是要切實抓好組織領(lǐng)導(dǎo)。人大代表履職績效及評價體系的建立，涉及到每位人大代表各年度和一屆后的綜合評價。對代表履職實績方面的評價，有些甚至需要進行現(xiàn)場核實，因此代表履職績效評價工作量非常大，必須成立相應(yīng)的工作機構(gòu)抓好組織領(lǐng)導(dǎo)、抓好綜合評價。因此，要成立專門工作機構(gòu)，加強對這一工作機制的組織領(lǐng)導(dǎo)。要引導(dǎo)人大代表提高對建立人大代表履職績效及評價體系重要意義的認識，并通過組織代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)，督促人大代表嚴格要求自己，自覺加強政治素養(yǎng)、法治意識、道德修養(yǎng)等方面的培育，認真執(zhí)行好代表權(quán)利，履行好代表義務(wù)，配合做好績效考核，實現(xiàn)代表履職有作為，展現(xiàn)代表亮麗風(fēng)采。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大對本行政區(qū)域內(nèi)的代表表現(xiàn)比較了解，因此在綜合評價代表績效時，要注意發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大的作用，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為單位分別進行評價。

三是要注意加強與代表的日常聯(lián)系，了解熟悉代表履職狀況。代表履職績效評價，是一件非常嚴肅的事情，事關(guān)代表的履職成績，事關(guān)代表的社會形象。因此，要加強與代表的日常聯(lián)系，通過聯(lián)系代表，加強對代表日常政治、法治、履職、本職工作各方面情況的了解。要注意把握評價的方式方法，在評價時除了對一些硬性指標(biāo)進行客觀評價外，對政治、法治、道德、本職工作等方面的表現(xiàn)情況進行評價，要本著實事求是的原則，使用相對比較的方法，選取同類其他人大代表的表現(xiàn)進行比較評估，在比較中給出恰如其分的分數(shù)，努力為代表履職績效提供一個客觀公正的評價結(jié)果。

四是要切實抓好人大代表履職績效及評價機制的結(jié)果運用。人大代表履職績效及評價體系建立后，結(jié)果運用是關(guān)鍵。要按照履職績效及評價標(biāo)準，全面了解人大代表的履職狀況，切實抓好綜合評價，于每年年底以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為單位按照分數(shù)排出名次，并從中評出本年度的優(yōu)秀代表。要綜合人大代表各個年度的表現(xiàn)做出綜合評價，對評選出的屆內(nèi)履職優(yōu)秀的人大代表，作為換屆時優(yōu)先提名的代表候選人。要切實通過人大代表履職績效及評價體系結(jié)果的運用，調(diào)動廣大人大代表履職盡責(zé)的積極性，充分發(fā)揮代表在為民代言、推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展中應(yīng)有的作用。