把握科學立法總要求 譜寫日照“立法時代”新篇章

□王森勛

習近平總書記指出，只有把社會生活的基本方面納入法治的調(diào)整范圍，經(jīng)濟、政治、文化和諧發(fā)展與社會全面進步才有切實的保障，整個社會才能成為一個和諧的社會。地方立法是國家立法體系的重要組成部分，是深入貫徹依法治國基本方略、全面推進依法治國的重要內(nèi)容。做好設區(qū)市地方立法工作，有利于完善我國既統(tǒng)一又分層次的立法體制，解決國家和省級層面暫時無法解決或不宜解決的問題，為提升地方治理能力提供法治保障。

日照市獲得地方立法權以來，市人大常委會始終堅持市委對立法工作的領導，牢牢把握立法工作正確的政治方向，突出發(fā)展需求、實踐特色和質(zhì)量導向，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，科學編制立法規(guī)劃和年度立法計劃，積極探索和推進立法工作。2017年2月，市十八屆人大一次會議表決通過《日照市制定地方性法規(guī)條例》，標志著日照正式步入“立法時代”。此后兩年多的時間里，市人大常委會又相繼制定并頒布實施《日照市城市管理條例》《日照市物業(yè)管理條例》《日照市飲用水水源地保護條例》和《日照市文明行為促進條例》4部地方性法規(guī)。此外，《日照市海岸帶保護與利用管理條例》已經(jīng)省十三屆人大常委會第十四次會議審查批準。從立法準備到立法實施，從程序立法到實體立法，日照市地方立法一步一個腳印，加快構建“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”的立法工作格局，有力地促進了地方治理方式轉(zhuǎn)變和治理能力提升，為日照改革發(fā)展穩(wěn)定提供了重要的法治保障。

——堅持黨委領導、人大主導，是做好地方立法工作的根本遵循。東西南北中，黨是領導一切的。立法是國家重要的政治活動，必須始終堅持黨的領導，堅決貫徹落實好黨在不同時期的決策部署，全力服務中心任務和工作大局，只有這樣地方立法才能保持正確方向。對于地方立法工作，市委始終給予高度重視和全程關注，市委常委會經(jīng)常研究部署立法工作重要問題，并納入市委民主法治和社會穩(wěn)定工作線的重要任務加以督導推進。市人大常委會牢固樹立政治意識、大局意識、責任意識，自覺把黨的領導貫穿到立法工作的全過程、各方面，緊緊圍繞市委中心任務謀劃立法工作，堅持重大立法問題和重要法規(guī)報請市委決定，建立健全常委會黨組討論協(xié)調(diào)立法工作重大事項制度，積極落實市委提出的立法建議，高質(zhì)量、高效率地完成市委交給的立法工作任務。

健全有立法權的人大主導立法的體制機制，是黨的十八屆四中全會提出的重要任務。按照這一要求，市人大常委會緊緊依靠市委領導和社會各方面支持，不斷強化主導意識，完善主導機制，提升主導能力，發(fā)揮好在編制立法規(guī)劃和計劃、法規(guī)案起草和修改以及審議等環(huán)節(jié)的主導作用。地方立法啟動之初，市人大常委會就成立了立法工作領導小組，由常委會主任和分管委室主任分別擔任組長、副組長，人大有關委室、政府法制工作部門負責同志為成員，在市委領導下，統(tǒng)籌整合各方面力量，協(xié)同推進全市地方立法工作，及時研究解決立法工作中遇到的困難和問題。堅持法規(guī)起草提前介入，確立“全程參與、分段領跑”的立法工作模式，強化人大對法規(guī)起草進度和內(nèi)容的把控。同時，密切聯(lián)系溝通，充分調(diào)動法規(guī)起草部門和政府審查等部門在立法工作中的積極性和主動性，凝聚起立法工作的強大合力。

——堅持創(chuàng)新務實、勇于擔當，是推進地方立法的動力支撐。作為一座年輕的海濱城市，日照正處于爭先進位、轉(zhuǎn)型升級的關鍵時期，城市空間迅速擴張，人口規(guī)模持續(xù)膨脹，保障城市健康運行的任務日益繁重，對加強和改善城市管理的需求也越來越迫切。但是，由于缺乏明確的上位法依據(jù)和制度支撐，城市管理一直面臨無法可依的現(xiàn)實矛盾，借權執(zhí)法、越權執(zhí)法、多頭執(zhí)法等現(xiàn)象較為普遍，政府部門管理效能不高，執(zhí)法底氣不足，使得城市管理中長期存在的一些頑疾不能從根子上得到解決。適應現(xiàn)代城市發(fā)展的新要求，制定出臺一部務實管用的城市管理“當家法”，就成為獲得立法權后日照立法工作的當務之急，也是市委交給人大常委會的一項重要任務。

城市管理綜合性立法分量重、難度高，涵蓋范圍寬、領域廣，動輒牽扯敏感話題和市民切身利益，而且省內(nèi)外可供借鑒的經(jīng)驗不多，實為一塊難啃的“硬骨頭”。為了打好日照實體立法的第一場硬仗，常委會動員人大機關力量和全市各方面立法資源，堅持科學態(tài)度和專業(yè)精神，以迎難而上、攻堅克難的勇氣和擔當，努力克服立法經(jīng)驗不足、工作力量薄弱等困難，歷經(jīng)多輪學習取經(jīng)、實地調(diào)研、座談交流，廣泛征求專家學者和社會各界的意見建議，反復修改完善，如期完成了這項艱巨的立法工作任務。經(jīng)常委會兩次審議并表決通過，報省人大常委會審查批準，《日照市城市管理條例》于2017年10月1日起正式施行。作為省內(nèi)首部設區(qū)的市城市管理綜合性法規(guī)，條例直面城市管理中的痛點、盲點，總結和固化近年來創(chuàng)建全國文明城市、綜合行政執(zhí)法改革等經(jīng)驗成果，從法規(guī)層面確立了日照城市管理的總章程。值得一提的是，在這部條例的制定過程中，省人大常委會法工委主動給予全過程的指導和支持，幫助邀請省內(nèi)知名專家、學者和省直有關部門領導在濟南組織召開專家論證會，對立法中遇到的具體法律問題進行集體會診，為條例的順利制定出臺掃除了障礙、鋪平了道路。這也是市人大借智借力、上下聯(lián)動，開展科學立法、提高立法質(zhì)量的有益探索和實踐。

綱舉目張，繼城市管理條例之后，針對“后創(chuàng)城時代”存在的突出問題，日照又先后制定出臺物業(yè)管理條例和文明行為促進條例，市政府及有關部門加緊制定實施相關配套規(guī)章和規(guī)范性文件，初步搭起了具有日照特色的城市管理法規(guī)制度框架。

——堅持立法為民、關切民生，是地方立法工作的出發(fā)點和落腳點。“制國有常，而利民為本?！庇玫胤搅⒎ɑ貞鐣P切，體現(xiàn)城市溫度，讓人民充分享受到立法帶來的制度紅利、法治紅利，是新時代法治建設的基本要求，也是開展地方立法工作的重要原則。在近年來的城市管理、水源地保護等立法工作中，市人大常委會堅持問題導向、民生導向，從社會關注度高、事關群眾切身利益的突出問題入手，注重科學規(guī)范行政管理行為，維護公民法人的合法權益。

比如，為落實權責一致原則，防止公權力不當干預民事行為，城市管理條例科學界定了各級政府及其主管部門的職責范圍，在賦予行政管理職權的同時，明確其應當承擔的責任。對可能存在的公權力侵害民事權利的條款，如停止供水供電、不予辦理房屋轉(zhuǎn)移登記等方面的不當規(guī)定，在審議修改時作了堅決調(diào)整。在物業(yè)管理條例制定中，結合日照實際，創(chuàng)設了物業(yè)管理委員會制度，實現(xiàn)了業(yè)主自治全覆蓋；同時，通過引入物業(yè)第三方評估機構、建立物業(yè)服務企業(yè)信用檔案等，有效解決了物業(yè)行業(yè)監(jiān)管缺乏抓手的問題。在飲用水水源地保護條例中，寫入了實施保護區(qū)內(nèi)村莊搬遷計劃，依法給予補償?shù)闹贫?，既滿足了保護飲用水源環(huán)境、讓城鄉(xiāng)居民喝上放心水的緊迫需要，也充分考慮了庫區(qū)移民的生活生計和實施搬遷的現(xiàn)實問題。

——堅持開門立法、廣納民智，是提高立法質(zhì)量的重要保障。良法才能善治，質(zhì)量是地方立法的生命。市人大常委會把立法質(zhì)量擺在第一位，創(chuàng)新性地提出了“嚴格程序、深入調(diào)研、充分論證、確保質(zhì)量”的工作要求，積極探索和改進完善立法工作機制，集中各方智慧，凝聚各方共識，確保出臺的每一部法規(guī)都精益求精，經(jīng)得起實踐檢驗。建立法規(guī)公開征集意見制度。在法規(guī)立項、起草、修改、審議的各個環(huán)節(jié)，通過報紙、電視、網(wǎng)站、微信公眾號等媒體，廣泛征求社會各界的意見建議。深入開展調(diào)查研究，采取實地調(diào)研、召開座談會與問卷調(diào)查等方式相結合，大力拓展民意表達渠道，不斷增強立法調(diào)研實效。在文明行為促進條例立法過程中，依托新聞媒體積極引導廣大市民參與立法互動，使條例更加接地氣、合民意。建立法規(guī)集中封閉修改制度，根據(jù)各方面的修改意見，組織立法咨詢員、人大代表及市政府法制部門、法規(guī)涉及相關部門有關人員，集中一段時間、固定一個地點，放下手頭其他工作，發(fā)揮各自優(yōu)勢和特長，對法規(guī)草案進行集體研究和封閉修改。每一部法規(guī)都要組織集中封閉修改5至7次，此舉切實提高了法規(guī)修改的效率和質(zhì)量。建立專家論證會商制度，法規(guī)草案在市級層面廣泛征集意見、反復修改的基礎上，借助省級層面專家學者、立法機關、執(zhí)法與司法部門問題見得多、對策找得實、方向盯得準以及專業(yè)性強、涵蓋面廣的優(yōu)勢，想方設法爭取上級的支持，聽取專家的意見，集中學者的智慧，把好立法質(zhì)量關口，從而提高法規(guī)制度設計的針對性、實效性和前瞻性。建立立法專家咨詢制度，當前立法已涉及到經(jīng)濟社會生活的方方面面，法律規(guī)范越來越具體，有的專業(yè)性很強，只靠立法機關的力量有時難以全面把握和準確規(guī)范，借助“外腦”、智庫的作用顯得更為重要。常委會成立了由28名法律專家、專業(yè)人才組成的立法咨詢專家隊伍，為立法工作提供人才儲備和智力支持。同時注重整合全市立法資源，主動加強與省人大常委會法工委聯(lián)系溝通，學習借鑒省內(nèi)外地市的先進經(jīng)驗，不斷提高立法工作的質(zhì)量和水平。

——堅持“法之必行”、嚴格實施，是地方立法富有生命力的關鍵所在?！疤煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行?！狈傻纳υ谟趯嵤?，法律的權威也在于實施。對此，日照市委、市人大常委會、市政府始終思想統(tǒng)一、行動一致，建立起高效有力的法規(guī)實施保障推動機制。日照市首部實體性法規(guī)《日照市城市管理條例》經(jīng)省人大常委會批準實施后，市委及時組織召開高規(guī)格的頒布實施動員大會，吹響了城市管理條例貫徹實施的號角，全市各級各有關部門迅速行動，掀起了一系列集中宣傳、學法用法的熱潮。市委、市政府明確提出，要牢固樹立“規(guī)劃有高度、建設有厚度、管理有力度、城市有溫度”的“四度”理念，以城市管理條例、物業(yè)管理條例實施為總藍本和指揮棒，對城市管理體制機制作出重大變革和創(chuàng)新，采取第三方考核與專業(yè)考核相結合的辦法，對全市55個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實行分類考核，每一個考核指標的設置，都是對兩部條例相關條款的分解與細化，考核結果與評優(yōu)評先直接掛鉤。通過連續(xù)兩年的考核督導，各級特別是基層干部群眾參與城市管理的積極性和創(chuàng)造性被有效激發(fā)出來，城市管理精細化、規(guī)范化水平不斷提高，市容市貌、城市秩序發(fā)生了顯著變化，市民群眾對城市管理的滿意度有了新提升。

另一方面，市人大常委會堅持立法與嚴格執(zhí)法并重，綜合運用專題調(diào)研、問卷調(diào)查、執(zhí)法檢查及專題詢問等手段，對已頒布法規(guī)的貫徹實施情況進行跟蹤監(jiān)督。在去年開展對城市管理條例、物業(yè)管理條例執(zhí)法檢查和專題詢問基礎上，今年常委會又將兩部條例的貫徹實施納入監(jiān)督工作的重中之重，除繼續(xù)安排開展市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級人大聯(lián)動執(zhí)法檢查外，還委托第三方對兩部條例的實施效果開展評估，并結合聽取執(zhí)法檢查和評估報告，對全市城市管理工作再次進行專題詢問。通過持續(xù)監(jiān)督、跟蹤問效，督促各級各有關部門協(xié)調(diào)配合、各司其職，共同推動科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，做到以良法促發(fā)展、保善治，把依法治市各項工作提高到一個新水平。