提高立法質量 突出法規(guī)實效
——濟南市人大設立常委會以來立法工作巡禮

□濟南市人大常委會

“不但感覺空氣質量很好，不放鞭炮后地面上也很衛(wèi)生，和往年不一樣的感受?！睗鲜忻裥熘景赫f。2018年春節(jié)，央視《新聞聯(lián)播》連續(xù)兩天對濟南市禁燃煙花爆竹進行重點報道。春節(jié)期間空氣質量的改善、群眾和媒體的稱贊，源于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定的制定，源于濟南市人大常委會對提高立法質量的孜孜追求。自1986年12月取得地方立法權以來，濟南市人大及其常委會深入推進科學立法、民主立法、依法立法，按照“不抵觸、有特色、可操作、重實效”的地方立法原則，持續(xù)加強和改進地方立法工作。截至2019年5月底，共審議通過地方性法規(guī)、法規(guī)性決定198件（其中地方性法規(guī)155件），現(xiàn)行有效法規(guī)84件。特別是在立法法修改后，突出加強了生態(tài)保護、民生保障、城市管理、核心價值觀入法等重點領域立法，以增強法規(guī)的實效性為著眼點，從制度層面解決了濟南市經(jīng)濟社會發(fā)展和社會治理的難點問題，較好發(fā)揮了地方立法在經(jīng)濟社會發(fā)展中的引領和推動作用。

用高質量立法踐行“綠水青山就是金山銀山”

2017年3月，濟南市被確定為京津冀大氣污染傳輸通道城市，污染防治攻堅任務艱巨，需要從方方面面加強和完善生態(tài)環(huán)境保護立法。近些年在制定名泉保護條例、濕地保護條例、水土保持條例、大氣污染防治條例等生態(tài)環(huán)保立法的基礎上，2017年換屆以來，常委會從環(huán)?！靶∏锌凇比胧郑贫私谷挤艧熁ū竦囊?guī)定、山體保護辦法、城市建筑垃圾管理條例，并對涉及生態(tài)文明建設的61件法規(guī)進行了全面清理，為生態(tài)文明建設提供有效制度供給。制定禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定，綜合考慮環(huán)保、安全、文明等立法理念和價值取向，凝聚20多年來濟南市從立法禁放到限放再到禁放的歷史過程所形成的社會共識，廣泛聽取民意，在立法意圖上不搞簡單的“一禁了之”，在大部分愿意禁放和少部分仍然想保留傳統(tǒng)民俗的意見之間找到平衡點，正確處理好“堵與疏”的關系，科學劃定禁放范圍，明確各方主體責任。正是由于能夠遵從規(guī)律、尊重民意、科學設定法規(guī)內(nèi)容，加上后期配套措施到位，全市上下齊心合力貫徹執(zhí)行，確保了法規(guī)的順利實施。自法規(guī)實施兩年來，禁放區(qū)域實現(xiàn)零燃放，春節(jié)期間空氣質量進一步提升，被山東省人大常委會稱之為“濟南現(xiàn)象”和“良法善治”的典型，央視等多家媒體給予點贊。在制定山體保護辦法時，將新發(fā)展理念貫穿在整個法規(guī)制度設計中，嚴格落實山體保護生態(tài)紅線制度，強化規(guī)劃管控和保護措施，突出解決山體保護中的重點問題，為涵養(yǎng)泉水生態(tài)環(huán)境、保護好“山泉湖河城”的自然風貌發(fā)揮了重要的制度保障作用。自去年5月1日法規(guī)施行以來，市政府已按要求將全市642座山體中的325座列為第一批重點保護名錄并劃定了山體保護控制線，有效避免了開發(fā)建設等破壞山體的行為，全社會山體保護意識進一步加強。

用高質量立法保障民生權益

堅持以人民為中心的發(fā)展思想，注重規(guī)范政府權力，保護群眾權益。2018年制定的12345市民服務熱線條例集中體現(xiàn)了這一理念。濟南市12345市民服務熱線經(jīng)過十年發(fā)展，已成為黨委政府密切聯(lián)系群眾的一個重要平臺，熱線日均服務量從十年前的每天1千余件增長到近2萬件，在為民排憂解難和政府問政于民方面發(fā)揮了重要作用。為促進熱線健康可持續(xù)發(fā)展，建立法治化長效發(fā)展機制，常委會將熱線立法列入立法計劃。這是濟南市一部創(chuàng)制性法規(guī)，無對應上位法，屬全國首例。制定這部法規(guī)時，緊緊圍繞推進依法行政、創(chuàng)新社會治理、維護群眾利益的立法宗旨，將憲法規(guī)定的公民參與社會事務管理權、對政府及部門的監(jiān)督權等權利予以具體化，使這部法規(guī)成為憲法規(guī)定在地方立法的生動實踐。法規(guī)實施以來，國家機關及其工作人員依法辦理熱線事項的法定職責意識明顯增強，辦理效率和質量明顯提高，熱線影響力越來越大，群眾在面臨難事、急事、煩心事時有了便捷的訴求渠道和解決途徑，彰顯了濟南這座城市的溫度。自2018年9月1日條例施行以來，熱線共受理市民訴求481.16萬件，與同期相比增長51.58 %。經(jīng)熱線回訪，群眾對政府服務過程滿意率為97.40%，對辦理結果滿意率為92.61%，兩個滿意率均有不同程度提升。條例的實施進一步密切了黨委政府與人民群眾的關系，促進了行政效能和公共管理服務水平的提高，濟南的知名度和美譽度不斷增加，人民群眾的幸福感、獲得感不斷增強。

用高質量立法推動改革發(fā)展

堅持圍繞中央重大決策部署謀劃立法工作，確保重大改革于法有據(jù)。濟南新舊動能轉換先行區(qū)，是國務院批復的實施國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、帶動引領新舊動能轉換綜合試驗的先行示范區(qū)。但先行區(qū)管委會作為市政府派出機構，非經(jīng)法律法規(guī)特別授權，不具備以自身名義獨立行使行政權力的主體資格，不能對外獨立行使行政管理權，這在一定程度上限制了先行區(qū)管委會各方面工作的有效快速推進。如果按照制定地方性法規(guī)的一般程序給先行區(qū)賦權，無法適應急需先立的需要，影響先行區(qū)發(fā)展速度；但如果僅由人大常委會快速作出一個相關重大事項的決定，則在行使行政許可方面不符合由法律法規(guī)授權的規(guī)定，無法滿足先行區(qū)行政管理的需要。先行區(qū)擔負著為全省新舊動能轉換先行先試、探索可推廣可復制經(jīng)驗的歷史重任，需要從體制機制上最大限度地激發(fā)活力，促進先行區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。如何合法快速有效地賦予先行區(qū)管委會行政主體資格，讓先行區(qū)盡快履行職責，成為立法面臨的一個新課題。為此，常委會多方查找依據(jù)、反復研究論證，決定采用法規(guī)性決定這一立法形式。這樣處理，適應了改革需要，保證了急需先立，解決了實際問題，提高了立法效率。自2018年10月1日法規(guī)施行以來，先行區(qū)管委會快速啟動市級權力下放工作，與市直50個部門就3400余項權力下放達成一致意見，一次性實現(xiàn)市級行政管理權賦權到位，保障了先行區(qū)投資項目建設、征地拆遷等工作的高效順利開展。

用高質量立法提升文明程度

立足于多年來文明城市創(chuàng)建工作取得的成果和現(xiàn)階段社會文明進步的要求，以培育和踐行社會主義核心價值觀為原則，以進一步提高市民文明素質和社會文明程度為目的，以倡導和促進文明行為為主導，突出治理重點，法德兼治，獎懲結合，制定了文明行為促進條例。堅持法治與德治相結合，把社會主義核心價值觀融入到立法目的、基本原則等具體條款中，將文明、誠信、友善等社會主義核心價值觀的精神內(nèi)涵外化為法規(guī)規(guī)范的具體要求，實現(xiàn)法治建設和道德建設相互推動、相互促進。堅持正向激勵與反向約束相結合，從正反兩個方面對促進文明行為進行激勵約束，既對道德文明行為進行倡導鼓勵，也對群眾反映集中的不文明行為進行重點治理，解決現(xiàn)階段突出問題，從實際出發(fā)推動社會文明進步。法規(guī)自2019年3月1日實施以來，主流媒體一直在持續(xù)宣傳中，群眾的守法意識明顯增強，全社會文明素質得到進一步提升。

用高質量立法加強城市精細化管理

常委會制定的戶外廣告和牌匾標識管理條例，是一部城市精細化管理的代表性法規(guī)，它的精細化體現(xiàn)在對法規(guī)所調整的不同內(nèi)容的管理規(guī)范中。隨著文明城市創(chuàng)建成功、“放管服”工作不斷推進和城市精細化管理工作的逐步展開，戶外廣告與牌匾標識在城市形象塑造、文化品位體現(xiàn)以及營商環(huán)境優(yōu)化等方面的作用日益凸顯。在立法思路上，既要對大型戶外廣告的設置實行嚴格控制、嚴格審批、嚴格管理，又要在規(guī)范管理的前提下保持商業(yè)街區(qū)各類廣告的多元化、豐富性，為保護城市景觀風貌、提升城市品質提供法治保障。為此在制度設計上，堅持全面管理的原則。將規(guī)劃、設置、內(nèi)容、發(fā)布、維護等納入全方位管理，同時將牌匾標識一并納入法規(guī)調整范圍。注重提升城市品位，踐行用“繡花”功夫精細化管理城市的理念，對戶外廣告要求美觀大方、確保安全，對牌匾標識鼓勵自主原創(chuàng)、設計精美，并要求與歷史文化和現(xiàn)代都市風貌相融合，與建筑物和周邊環(huán)境相協(xié)調，打造有顏值、有品位的城市空間。全面落實“放管服”改革要求，引導主管部門工作重心由事前審批管理向事中事后監(jiān)管轉變，堅決摒棄不規(guī)范的備案、登記等變相許可管理方式，約束公權力運行，尊重和保護各類經(jīng)營主體的利益，打造良好的營商環(huán)境。

緊扣提高立法質量，不斷完善和創(chuàng)新科學立法工作機制

科學精準選項。立法選項是保證立法質量的初始環(huán)節(jié)，如何確定項目，常委會把握了三點：把中央有要求、群眾有期盼、治理有盲點，需要立法予以規(guī)范并且立法條件成熟的題目列入年度立法計劃；對市委提出的立法決策，堅持急需先立；堅持立改廢并舉，對不適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要的法規(guī)及時作出修改或廢止的安排，確保國家法制統(tǒng)一。在立法計劃制定過程中，除了向部門和社會廣泛征集立法建議項目外，增加了代表議案、代表建議和專門委員會提出立法建議項目的渠道，豐富了立法建議項目來源，民意匯集更加廣泛。

廣泛聽取意見。常委會在每部法規(guī)審議過程中，注重運用多種方式開展調查研究，堅持把廣泛聽取各方面意見作為調查研究的一種有效途徑，特別注重征求意見的廣泛性和代表性。制定禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定時，為真正體現(xiàn)民意立好這部法，常委會委托12345市民服務熱線，就是否支持禁放、禁放范圍劃定、春節(jié)娛樂替代方式等問題向全社會開展了專題民意調查，共隨機調查4萬余人次，形成了1萬個有效樣本，數(shù)據(jù)顯示被調查人員有90%以上支持立法禁放，很多人還就禁放范圍提出了可行的意見建議。群眾的廣泛有序參與為立法和法規(guī)的執(zhí)行奠定了堅實的民意基礎。

內(nèi)容形式并重。在法規(guī)內(nèi)容設置的科學性上和立法技術規(guī)范的正確運用上下功夫，注重內(nèi)容與形式相統(tǒng)一。一方面堅持實事求是，以問題為導向，以管用好用為目標，切實提高法規(guī)的針對性和可執(zhí)行性；另一方面，注重立法技術規(guī)范的運用，語言力求規(guī)范、準確、精煉，在體例結構的選擇上，堅持形式服從內(nèi)容，實事求是，不搞一刀切，不搞千篇一律。不貪大求全，也不搞小而全，抓住關鍵的幾條，有幾條寫幾條，突出解決重點問題。如審議修改山體保護辦法時，就突出山體的重點保護進行制度設計，不面面俱到，不設章節(jié)，制度清晰，框架簡潔，解決了草案篇幅過長、內(nèi)容分散、重點不突出的問題。對那些調整內(nèi)容較多的法規(guī)，則進行精細化制度設計，保持完整的體例結構，一般分章節(jié)設定，力求具體、明晰。

推動法規(guī)實施。常委會高度重視法規(guī)實施工作，采取了一系列有力措施，從多個方面推動法規(guī)全面實施。積極督促法規(guī)授權配套性規(guī)定的制定落實，通過召開情況調度會、專題調研等方式，從立法層面及時督促政府及有關部門按時完成配套性規(guī)定的制定，確保了法規(guī)得到完整、有效的實施。在此基礎上，制定了督促落實地方性法規(guī)配套規(guī)定制定工作的辦法，使之成為一項常態(tài)性工作，實現(xiàn)了立法與執(zhí)法的良性銜接和互動。高度重視地方性法規(guī)宣傳工作，把握輿論引導主動權，綜合運用媒體宣傳、法規(guī)解讀培訓等形式，深入宣傳法規(guī)內(nèi)容，有力推動了法規(guī)實施，取得了良好社會效果。大力加強法規(guī)實施后的執(zhí)法檢查，常委會十分注重對地方性法規(guī)實施情況的執(zhí)法檢查，在法規(guī)實施一段時間后，針對法規(guī)設定的制度、各部門職責配合和執(zhí)法等問題，及時提出改進工作的意見建議，不斷強化法規(guī)實施效果。

邁入新時代，地方立法工作充滿機遇，大有可為。濟南市人大常委會將認真貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，充分發(fā)揮人大在立法中的主導作用，積極推進生態(tài)環(huán)保、民生權益保障、歷史文化保護等重點領域立法，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，努力提升立法精細化水平，不斷提高立法質量和效率，確保地方法規(guī)能夠立得住、行得通、真管用，保障和服務改革發(fā)展，營造和諧穩(wěn)定社會環(huán)境，為濟南現(xiàn)代化建設提供更加有力的法治保障。