特朗普“選擇性修正主義”外交的特點(diǎn)及影響

王 輝

[內(nèi)容提要] 特朗普上臺(tái)以來，多次表達(dá)了對(duì)美國(guó)主導(dǎo)建立和長(zhǎng)期維護(hù)的多邊國(guó)際機(jī)制的不滿，走出一條獨(dú)特的“特朗普路線”，先后退出了多個(gè)國(guó)際多邊協(xié)定，挑起貿(mào)易爭(zhēng)端并癱瘓世貿(mào)組織貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制，開啟重新塑造大西洋同盟的“修正模式”，拒絕全球治理責(zé)任。其做法嚴(yán)重?cái)_亂了以規(guī)則和多邊主義為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序，成為名副其實(shí)的“修正主義者”。作為國(guó)際秩序的主導(dǎo)國(guó)，特朗普破壞既有國(guó)際合作機(jī)制，并非要放棄美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)地位，而是要阻止崛起大國(guó)從美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際秩序中繼續(xù)獲利。其主要特征是有選擇的“修正主義”，既推動(dòng)現(xiàn)行國(guó)際秩序某種程度變革，又保留“美國(guó)主導(dǎo)”的核心特征。特朗普相信美國(guó)可以憑借其強(qiáng)大的軍事和經(jīng)濟(jì)實(shí)力震懾一切競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，減少“搭便車”效應(yīng)和修正“不公平”的國(guó)際規(guī)則體系。特朗普政府“選擇性修正主義”外交嚴(yán)重沖擊了國(guó)際貿(mào)易秩序和全球治理機(jī)制，預(yù)示著國(guó)際秩序加速變革時(shí)刻的到來。

國(guó)際秩序的建立及其維護(hù)是國(guó)際關(guān)系中的重大問題，其中領(lǐng)導(dǎo)國(guó)的戰(zhàn)略選擇是構(gòu)建和維護(hù)國(guó)際秩序的決定性因素。特朗普?qǐng)?zhí)政以來，推行諸多頗具爭(zhēng)議的政策措施，先后退出多項(xiàng)國(guó)際多邊協(xié)定，重塑跨大西洋同盟體系，拒絕全球治理責(zé)任。特朗普改變國(guó)際現(xiàn)狀的政策正在重新定位美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)角色。(1)John Peeler，“Trump’s America: A Revisionist Power，”LA Progressive, https://www.laprogressive.com/american-hegemony/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月25日)作為世界的主導(dǎo)力量，特朗普政府政策的變化使世界秩序失去了“穩(wěn)定器”，在國(guó)際社會(huì)引發(fā)諸多矛盾和沖突。整個(gè)世界面臨著經(jīng)貿(mào)摩擦不斷、地區(qū)安全局勢(shì)動(dòng)蕩、國(guó)際公共產(chǎn)品供應(yīng)不足、參與國(guó)際合作意愿下降的挑戰(zhàn)。正如有學(xué)者所言，美國(guó)歷任總統(tǒng)精心培育的“以規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序”正遭到特朗普政府的蓄意破壞。(2)Gideon Rachman，“The Trump Doctrine — Coherent, Radical and Wrong,”The Financial Times, July 16, 2018, https://www.ft.com/content/6c9db010-88d1-11e8-b18d-0181731a0340.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月21日)特朗普“選擇性修正主義”政策的目標(biāo)和特點(diǎn)是什么？是否遵循一定的政治經(jīng)濟(jì)邏輯？對(duì)現(xiàn)行國(guó)際秩序產(chǎn)生哪些影響？本文嘗試對(duì)這些問題做出分析和回答。

一

特朗普?qǐng)?zhí)政兩年多來，外交上采取了一系列激進(jìn)措施，擺脫國(guó)際制度、多邊主義和聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的約束，以退出既有的多邊合作機(jī)制為路徑，展現(xiàn)出特朗普的“個(gè)性外交”和對(duì)國(guó)際秩序的強(qiáng)烈不滿。這種不滿體現(xiàn)在對(duì)國(guó)際規(guī)則、規(guī)范的蓄意破壞及其一系列“修正主義”行動(dòng)之中。

第一，對(duì)世界貿(mào)易秩序發(fā)起全面沖擊。特朗普有句“名言”：“關(guān)稅是一個(gè)美麗的詞匯”(3)“Donald Trump Defends Trade Moves, Says Tariff Is ‘A Beautiful Word’,” June 2, 2019, https://www.financialexpress.com/economy/donald-trump-defends-trade-moves-says-tariff-is-a-beautiful-word/1595516/. (上網(wǎng)時(shí)間： 2019年6月10日)。在其執(zhí)政短短兩年多時(shí)間里，特朗普挑起了多輪關(guān)稅沖突，涉及包括其盟友在內(nèi)的全球主要貿(mào)易伙伴；推動(dòng)國(guó)會(huì)先后通過《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查更新法案》和《出口管理改革法》；以國(guó)家安全為名，通過出口管制、投資監(jiān)管、行政執(zhí)法等各種強(qiáng)制手段實(shí)施貿(mào)易保護(hù)主義政策，全面違反世貿(mào)組織(WTO)協(xié)議規(guī)定。2019年3月，美國(guó)駐WTO大使丹尼斯·謝伊表示，美國(guó)貿(mào)易政策堅(jiān)定聚焦國(guó)家利益，并將使用美國(guó)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來保護(hù)自身利益。特朗普政府還以移民問題為由，威脅對(duì)墨西哥發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)。美國(guó)學(xué)者保羅·克魯格曼對(duì)此評(píng)論道，以遏制移民為由對(duì)墨西哥施加關(guān)稅，特朗普展現(xiàn)的是“再次讓美國(guó)不負(fù)責(zé)任”，美國(guó)已經(jīng)成為世界市場(chǎng)上一個(gè)無法無天的行為體，一個(gè)關(guān)稅政策上的無賴國(guó)家。(4)Paul Krugman，“Trump Makes America Irresponsible Again,”The New York Times，June 3, 2019，https://www.nytimes.com/2019/06/03/opinion/trump-tariffs.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年6月5日)第二，開啟塑造跨大西洋關(guān)系的“修正模式”。美歐間防務(wù)和經(jīng)貿(mào)分歧由來已久，與前幾屆美國(guó)總統(tǒng)不同，特朗普對(duì)一個(gè)穩(wěn)定而安全的歐洲對(duì)美國(guó)的價(jià)值明顯低估。他說：“我們看不到在聯(lián)盟關(guān)系中美國(guó)有什么收獲。北約是一個(gè)和北美自貿(mào)協(xié)定一樣糟糕的協(xié)定，”甚至表示，“傳統(tǒng)盟友對(duì)美國(guó)構(gòu)成的威脅甚至比長(zhǎng)期對(duì)手更大，因?yàn)樗鼈儽举|(zhì)上是友好的扒手：利用美國(guó)的軍事保護(hù)和對(duì)貿(mào)易的優(yōu)惠待遇，以犧牲美國(guó)利益為代價(jià)致富”。(5)Uri Friedman,“The Rise of ‘Revisionist’ America,”The Atlantic, July19, 2018, https://www.theatlantic.com/international/archive/2018/07/trump-america-revisionist-power/565550/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月15日)在實(shí)踐方面，他無視歐洲盟友的安全關(guān)切，單方退出“伊核協(xié)議”。隨后，美國(guó)調(diào)動(dòng)各種資源全力遏制伊朗，軍事上將航母部署至海灣地區(qū)，外交上通過容忍和支持以色列的軍事行動(dòng)來遏制伊朗，經(jīng)濟(jì)上加大對(duì)伊朗施壓力度，并對(duì)所有進(jìn)口伊朗石油國(guó)家發(fā)出制裁的最后通牒。特朗普退出《中導(dǎo)條約》，開啟了新一輪美俄軍備競(jìng)爭(zhēng)。這從根本上打亂了歐洲周邊地區(qū)局勢(shì)，增加了爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)。第三，拒絕承擔(dān)全球治理責(zé)任。特朗普上臺(tái)后，大幅削減對(duì)國(guó)際組織的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，明確表示拒絕全球治理。(6)The White House, “Remarks by President Trump to the 72nd Session of the United Nations General Assembly,”https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-72nd-session-united-nations-general-assembly/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月15日)美國(guó)政府采取“消極退出”政策，相繼退出多項(xiàng)多邊協(xié)定。在氣候變化領(lǐng)域，特朗普停止落實(shí)國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，大幅削減國(guó)際氣候援助資金，停止為聯(lián)合國(guó)“綠色氣候基金”提供資助。在移民問題上，美國(guó)政府以“損害美國(guó)主權(quán)”為由，宣布退出由聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的《移民問題全球契約》制定進(jìn)程。2018 年6 月，時(shí)任美駐聯(lián)合國(guó)代表尼基·黑莉宣布美國(guó)退出聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)。

特朗普的外交政策明顯背離了美國(guó)以往以自由主義理念為核心的外交傳統(tǒng)。正如有學(xué)者所言，美國(guó)歷任總統(tǒng)都尋求維護(hù)戰(zhàn)后國(guó)際秩序，但特朗普卻是個(gè)修正者，對(duì)這個(gè)美國(guó)主導(dǎo)建立的秩序提出了致命的修正主義挑戰(zhàn)。(7)Walter Russell Mead, “How Trump Plans to Change the World,” The Wall Journal Street, June 10, 2018, https://www.wsj.com/articles/how-trump-plans-to-change-the-world-1531177521.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年6月5日)按照霸權(quán)穩(wěn)定論的邏輯，作為國(guó)際規(guī)則制定者，維持國(guó)際體系的現(xiàn)狀，既是美國(guó)的責(zé)任，也是其戰(zhàn)略利益所在。摒棄既有的多邊合作機(jī)制和治理體系，會(huì)降低美國(guó)的“道德聲譽(yù)”和國(guó)際議程塑造能力，危及其自身霸權(quán)地位。對(duì)于如何理解特朗普政府“修正主義”外交行為，學(xué)界對(duì)此大致有三種判斷。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，特朗普的外交政策意味著美國(guó)正在放棄世界領(lǐng)導(dǎo)者角色，西方自由主義世界秩序正在走向終結(jié)。(8)Joseph S. Nye. “Will the Liberal Order Survive? The History of an Idea,” Foreign Affairs，January/February, 2017，p. 10.第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，美國(guó)霸權(quán)已經(jīng)終結(jié)，特朗普的做法反映了美國(guó)相對(duì)衰落與無力承擔(dān)高額治理成本的現(xiàn)實(shí)。(9)Jake Sullivan, “The World after Trump: How the System Can Endure,” Foreign Affairs, March/April, 2018, pp.10-19.第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為，國(guó)際秩序沒有發(fā)生根本變化，特朗普發(fā)起的貿(mào)易沖突不過是為實(shí)現(xiàn)其安全和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)談判的政策工具。(10)Kate Davidson，“White House Economic Adviser Says Benefits of Tariffs Would Outweigh Costs,”The Wall Street Journal，March 7，2018，https:/ /www. wsj. com/articles /white - house -economic - adviser - saysbenefits - of - tariffs - would - outweigh - costs - 1520457232.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月5日)毫無疑問，這些研究對(duì)理解特朗普的外交政策取向具有十分重要的意義。但從上述任何單一視角解讀特朗普的外交政策，都不能揭示其“修正主義”外交的實(shí)質(zhì)和特征。第一種觀點(diǎn)的局限在于，它未認(rèn)識(shí)到，特朗普雖然不再以維護(hù)自由主義世界秩序?yàn)楹诵年P(guān)切，但不會(huì)放棄世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)?！白屆绹?guó)再次偉大”的核心目標(biāo)就是維護(hù)美國(guó)主導(dǎo)地位。第二種觀點(diǎn)從霸權(quán)穩(wěn)定論視角，對(duì)美國(guó)不愿擔(dān)負(fù)聯(lián)盟責(zé)任和公共產(chǎn)品的成本給出了合理解釋，但沒有解釋特朗普政府主動(dòng)挑起貿(mào)易爭(zhēng)端、擾亂國(guó)際秩序的目的。第三種觀點(diǎn)從策略層面指出特朗普外交的特點(diǎn)，但整體上對(duì)其“修正主義”動(dòng)機(jī)沒有深入考察。

從特朗普的執(zhí)政理念和外交實(shí)踐觀察可以看到，特朗普的“修正主義”政策表面看似隨意魯莽，實(shí)則是為維護(hù)美國(guó)優(yōu)勢(shì)地位的目標(biāo)蓄意而為之。正如美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧所言，特朗普希望在幾十年的停滯之后“重置”世界秩序，更新“不再公平公正”的國(guó)際制度，同時(shí)美國(guó)要保留原有的同盟關(guān)系，因?yàn)槊藝?guó)是美國(guó)真正的伙伴。(11)Uri Friedman, “The Rise of ‘Revisionist’ America”.可以說，特朗普的“修正主義”政策實(shí)質(zhì)是重新建立一套與美國(guó)利益相符的政治、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和制度，阻止崛起大國(guó)從美國(guó)主導(dǎo)的國(guó)際秩序中繼續(xù)獲利，同時(shí)讓美國(guó)與其他國(guó)家的關(guān)系在實(shí)利層面更具平衡性，其主要特征是有選擇的“修正主義”，通過推動(dòng)現(xiàn)行國(guó)際秩序做出某種程度的變革，減輕美國(guó)維護(hù)國(guó)際秩序的成本和戰(zhàn)略負(fù)擔(dān)，同時(shí)保留“美國(guó)主導(dǎo)”的核心特征與運(yùn)作方式。實(shí)際上，如何在霸權(quán)相對(duì)衰落背景下推進(jìn)國(guó)際機(jī)制改革，以扭轉(zhuǎn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)自2008年金融危機(jī)以來的下滑趨勢(shì)，一直是近年來美國(guó)政府面臨的困境。奧巴馬政府的策略是強(qiáng)化大國(guó)協(xié)商機(jī)制和全球治理體系，通過鞏固自由主義國(guó)際秩序來維護(hù)美國(guó)既得利益。而特朗普認(rèn)為，既有的國(guó)際秩序根本上就存在問題，原有的國(guó)家合作模式已無法解決問題，必須采取強(qiáng)勢(shì)沖突政策手段才能打破僵局，并尋求建立一套新的利于保護(hù)美國(guó)利益的規(guī)則體系，以扭轉(zhuǎn)美國(guó)衰退趨勢(shì)，防止被崛起大國(guó)超越。

從動(dòng)機(jī)上看，特朗普“修正主義”外交政策具有深刻復(fù)雜的內(nèi)部原因和國(guó)際背景。一方面，從美國(guó)國(guó)內(nèi)的角度看，全球化所引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)是客觀存在的。經(jīng)濟(jì)全球化促進(jìn)了資本和技術(shù)的自由流動(dòng)和國(guó)際分工水平的提高，整體上推動(dòng)了世界經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，但也在美國(guó)引發(fā)諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。特朗普在減少貿(mào)易赤字、全球治理方面的“退群外交”獲得了國(guó)內(nèi)民粹主義者支持，其“修正主義”政策存在相當(dāng)?shù)膰?guó)內(nèi)基礎(chǔ)。另一方面，現(xiàn)行的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則體系已經(jīng)不利于維護(hù)美國(guó)的霸權(quán)利益。維持美國(guó)相對(duì)于其他國(guó)家的優(yōu)勢(shì)地位是確保美國(guó)國(guó)家安全的根本，也是美國(guó)維護(hù)國(guó)際秩序的出發(fā)點(diǎn)。美國(guó)把中國(guó)崛起歸因于中國(guó)參與全球化進(jìn)程中所采取的所謂“不平等競(jìng)爭(zhēng)”手段。(12)李向陽(yáng)：“特朗普政府需要什么樣的全球化”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2019年第3期，第48頁(yè)。自加入WTO以來，中國(guó)利用全球化帶來的市場(chǎng)機(jī)會(huì)穩(wěn)步成長(zhǎng)為一個(gè)經(jīng)濟(jì)大國(guó)，海外拓展能力與軍事力量不斷增強(qiáng)，逐漸成長(zhǎng)為可以塑造地區(qū)秩序的關(guān)鍵力量，美國(guó)認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展已經(jīng)威脅到美國(guó)在全球的領(lǐng)導(dǎo)地位。在推進(jìn)全球化進(jìn)程中，美國(guó)發(fā)現(xiàn)其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式無法與中國(guó)國(guó)家主導(dǎo)的模式競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)強(qiáng)大的國(guó)家機(jī)器能夠給國(guó)際資本謀求高額利潤(rùn)提供更好的環(huán)境，從而能吸引更多的國(guó)際資本，并因此獲得更多收益。特朗普?qǐng)?zhí)政后，美國(guó)一系列的官方報(bào)告明確把中國(guó)確定為其最大威脅。中國(guó)有效借助多邊貿(mào)易機(jī)制崛起的事實(shí)，讓美國(guó)政府開始重新評(píng)估現(xiàn)行國(guó)際貿(mào)易、投資和金融框架機(jī)制的功能。特朗普認(rèn)為現(xiàn)有的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則框架不僅不能阻止其他國(guó)家搭便車，還會(huì)增強(qiáng)“威權(quán)主義國(guó)家”的力量。(13)愛德華·盧斯：“中美對(duì)峙如何影響世界？”，英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》，2018年12月25日，http://www.ftchinese.com/story/001080819?archive.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年12月25日)全球化沖擊下美國(guó)民粹主義力量的興起以及中美經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)比與發(fā)展趨勢(shì)的變化，加劇了美國(guó)對(duì)自身失去霸權(quán)的擔(dān)憂。這些內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果，就是美國(guó)國(guó)家主義的復(fù)興與國(guó)際“修正主義”政策的形成。正如基辛格所言，治國(guó)方略中最根本的挑戰(zhàn)是認(rèn)識(shí)到“國(guó)際環(huán)境的變化有可能會(huì)破壞國(guó)家安全，無論是何種威脅形式或表面看起來多么合法，都必須抵制它?！?14)Kissinger Henry, Diplomacy, New York: Simon & Schuster, 1994, p. 812.

二

從實(shí)踐層面觀察，盡管特朗普要試圖建立的新秩序仍然缺乏清晰的框架，但其推進(jìn)“修正主義”外交政策的路徑與策略手段，呈現(xiàn)出其自身較為明顯的特點(diǎn)。

第一，放棄了獲取國(guó)際合法性策略。特朗普拋棄了美國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的獲取國(guó)際合法性的策略，以不可預(yù)測(cè)和破壞國(guó)際規(guī)則的方式主張美國(guó)權(quán)利，成為其實(shí)用主義策略的選擇。二戰(zhàn)以后，正是因?yàn)槊绹?guó)接受國(guó)際制度約束的承諾，以規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序才得以建立，其他國(guó)家也默認(rèn)了美國(guó)在國(guó)際社會(huì)中發(fā)揮特殊作用的地位。(15)[美]約翰·伊肯伯里著，門洪華譯：《大戰(zhàn)勝利之后》，北京大學(xué)出版社，2008年，第11頁(yè)。獲取國(guó)際合法性在美國(guó)歷屆政府對(duì)外政策中占據(jù)重要地位。與美國(guó)歷屆總統(tǒng)相對(duì)注重美國(guó)道義形象的外交理念不同，特朗普更多地從現(xiàn)實(shí)主義視角出發(fā)界定美國(guó)利益，習(xí)慣于用商業(yè)邏輯高效解決問題。特朗普的策略是，如果國(guó)際規(guī)則不符合美國(guó)利益，那就寧可沒有規(guī)則。特朗普不接受任何國(guó)際協(xié)議束縛，“懲罰性威脅”成為其推進(jìn)“修正主義”外交的主要手段。他希望通過以咄咄逼人升級(jí)制裁方式給對(duì)手施加最大壓力，逼迫對(duì)手接受美國(guó)的談判議程。特朗普表示，“我正在使用關(guān)稅進(jìn)行談判，關(guān)稅很大程度上是一種談判工具而非政策?！薄叭绻麤]有關(guān)稅，我就無法與加拿大和墨西哥達(dá)成新的貿(mào)易協(xié)議?！?16)Rebecca Ballhaush，“For Trump, Threats Become Part of Diplomatic Playbook,”The Wall Street Journal, https://www.wsj.com/articles/for-trump-threats-become-part-of-diplomatic-playbook-11560083370.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年6月10日)對(duì)于特朗普而言，如果能迫使對(duì)手屈服達(dá)到目標(biāo)，即使以既有國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序嚴(yán)重受損為代價(jià)也在所不惜。

第二，“修正”的意愿因事而異。在很大程度上，特朗普政府扮演的角色是阻止或擾亂既有的國(guó)際秩序，而沒有提供可行的替代方案，(17)G. John Ikenberry，Liberal Leviathan，The Origins, Crisis, and Transformation of the American World Order，Princeton University Press， 2011, p. 224.“選擇性”是其“修正主義”外交政策的主要特征。例如，在國(guó)際組織、條約和多邊機(jī)制上，特朗普政府既有“退出”的“消極修正”，也有積極推進(jìn)的“進(jìn)攻性修正”。從“修正”的必要性來看，氣候變化、聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程等治理議題，并非特朗普政府的核心關(guān)切，其退出或消極觀望的動(dòng)機(jī)是不愿承擔(dān)過多的經(jīng)濟(jì)成本，但并無強(qiáng)烈“修正”意愿。美國(guó)退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(TPP)也屬于這類修正。而聯(lián)合國(guó)教科文組織、聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)、移民問題全球契約進(jìn)程談判，這些協(xié)定本身并不會(huì)對(duì)美國(guó)既定政策產(chǎn)生任何實(shí)際的影響，也不會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)。美國(guó)選擇退出主要是為擺脫道義責(zé)任約束。對(duì)于與美國(guó)經(jīng)濟(jì)、安全利益密切相關(guān)協(xié)定，特朗普具有強(qiáng)烈的“修正”意愿。從修訂“北美自貿(mào)協(xié)定”的過程來看，其最初挑起與加拿大、墨西哥貿(mào)易爭(zhēng)端目標(biāo)就是要打破在“北美貿(mào)易協(xié)定”框架下的貿(mào)易關(guān)系，最終達(dá)成美墨加新協(xié)議。與此類似，特朗普退出“伊核協(xié)議”、《中導(dǎo)條約》也是具有實(shí)質(zhì)意義的“修正”。在特朗普看來，“伊核協(xié)議”存在重大缺陷，嚴(yán)重威脅了美國(guó)安全利益，因此他不顧國(guó)際社會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)單邊退出，并向伊朗強(qiáng)硬地提出了一系列具體“進(jìn)攻性修正”要求。特朗普認(rèn)為《中導(dǎo)條約》已經(jīng)不能滿足目前美國(guó)安全要求和發(fā)展目標(biāo)，美國(guó)“潛在對(duì)手”的中導(dǎo)技術(shù)和核能力不斷提升，為保持美國(guó)自身戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)，需要擺脫條約對(duì)美國(guó)的限制。

第三，美國(guó)仍然是國(guó)際社會(huì)不可或缺的參與者。特朗普上臺(tái)以來，美國(guó)政府外交政策的變化引起人們的廣泛關(guān)注，但對(duì)其不變的部分則關(guān)注不足。特朗普政府仍然扮演國(guó)際秩序管理者的角色。領(lǐng)導(dǎo)世界是美國(guó)歷屆政府鍥而不舍的戰(zhàn)略目標(biāo)。美國(guó)仍然控制著國(guó)際貨幣金融體系，領(lǐng)導(dǎo)著歐亞軍事同盟，許多重要的全球性國(guó)際組織也離不開美國(guó)的參與。特朗普的“修正主義”具有很強(qiáng)功利性和選擇性，目標(biāo)是以最低的成本延續(xù)霸權(quán)。實(shí)際上，在各國(guó)經(jīng)濟(jì)與安全利益高度相互依賴背景下，特朗普不可能把美國(guó)變成國(guó)際政治中的“孤島”。以美國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)際貿(mào)易的依存程度，美國(guó)安全利益與國(guó)際安全體系密切程度，特朗普“修正主義”政策目標(biāo)不是使既有的國(guó)際秩序全面崩潰，使世界政治經(jīng)濟(jì)陷入完全無政府狀態(tài)。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)利用其強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)地位，以國(guó)家主權(quán)規(guī)范為基石，成功創(chuàng)建了聯(lián)合國(guó)、布雷頓森林體系、關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定、北大西洋公約組織和美在亞洲的同盟體系。這些國(guó)際組織和條約，主要體現(xiàn)了美國(guó)的利益和價(jià)值觀。美國(guó)成為這個(gè)體系最大的獲益者，從中收獲巨大經(jīng)濟(jì)利益和政治權(quán)力。如果認(rèn)為特朗普決心摧毀美國(guó)所創(chuàng)造和維護(hù)的自由國(guó)際秩序，那就是言過其實(shí)了。

第四，壟斷構(gòu)建國(guó)際新秩序的主導(dǎo)權(quán)。既有國(guó)際秩序高度依賴美國(guó)在市場(chǎng)、安全全球治理等方面的公共產(chǎn)品。其他國(guó)家在安全、經(jīng)貿(mào)等重要領(lǐng)域?qū)γ绹?guó)存在不對(duì)等依賴，一旦美國(guó)拒絕繼續(xù)提供公共產(chǎn)品，不再接受規(guī)則和制度約束，反而在一定程度上促使他國(guó)不得不認(rèn)真對(duì)等美國(guó)訴求。這一現(xiàn)實(shí)使特朗普政府獲得主導(dǎo)權(quán)。例如，特朗普揮舞“關(guān)稅大棒”發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)，但關(guān)稅并非他所關(guān)注的核心內(nèi)容。貿(mào)易戰(zhàn)解決不了美國(guó)對(duì)外貿(mào)易赤字問題，但特朗普可以決定對(duì)哪些國(guó)家貿(mào)易制裁，對(duì)哪些國(guó)家進(jìn)行關(guān)稅豁免，從而贏得談判主導(dǎo)權(quán)。特朗普發(fā)動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)，不會(huì)滿足于他所聲稱的貿(mào)易平衡，其目標(biāo)是試圖以此作為撬動(dòng)國(guó)際貿(mào)易秩序改革的杠桿，鏟除導(dǎo)致貿(mào)易逆差產(chǎn)生的根源。特朗普一直認(rèn)為WTO機(jī)制是導(dǎo)致美長(zhǎng)期大規(guī)模赤字的原因。然而，WTO其他成員對(duì)現(xiàn)行規(guī)則雖有諸多不滿，但無意推動(dòng)任何有利于美國(guó)的改革，按WTO現(xiàn)行“協(xié)商一致”程序修改核心條款幾乎沒有可能。而在特朗普政府貿(mào)易戰(zhàn)的高壓政策威脅之下，談判國(guó)家大多都滿足了美國(guó)提出的要求，使美國(guó)在大部分議題領(lǐng)域都實(shí)現(xiàn)了既定的政策目標(biāo)。2018年7月，特朗普和歐盟理事會(huì)主席容克發(fā)表聯(lián)合聲明，宣布雙方將致力于實(shí)現(xiàn)美歐間“零關(guān)稅、零壁壘、零補(bǔ)貼”的自由貿(mào)易談判，共同推動(dòng)WTO改革。北約多數(shù)國(guó)家也按美國(guó)要求增加了防務(wù)支出。近期，墨西哥也答應(yīng)要在邊境地區(qū)加強(qiáng)對(duì)非法移民的管控?？陀^來看，其壟斷構(gòu)建國(guó)際新秩序主導(dǎo)權(quán)的做法取得了一些效果。正如有評(píng)論所言，特朗普上臺(tái)后擾亂國(guó)際秩序的政策，反而可能為美國(guó)創(chuàng)造了意想不到的戰(zhàn)略機(jī)遇。(18)Matthew Kroenig,“The Case For Trump’S Foreign Policy: The Right People, The Right Positions,” Foreign Affairs, Vol.96, No.3, 2017, p. 30.

三

特朗普的“修正主義”外交政策在不同層面上對(duì)國(guó)際政治產(chǎn)生了重大沖擊。從全球的角度看，全球治理機(jī)制面臨著“碎片化”的危險(xiǎn)，合法性與有效性都遭遇了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。德國(guó)總理默克爾在2019年新年致辭中表示，在過去的一年里，人類生命賴以生存的基礎(chǔ)受到傷害的程度難以想象，不僅僅是氣候變化，移民問題與社會(huì)秩序，乃至國(guó)際反對(duì)恐怖主義斗爭(zhēng)的合作。在氣候變化方面，據(jù)國(guó)際能源署3月26日發(fā)布的報(bào)告顯示，全球與能源相關(guān)的二氧化碳排放量2018年達(dá)到新高。2018年以來，全球各地天災(zāi)頻繁，造成經(jīng)濟(jì)損失逾10億美元的天災(zāi)就有14個(gè)。(19)“IEA: Global Carbon Emissions Hit Record High in 2018,”https://www.energylivenews.com/2019/03/26/iea-global-carbon-emissions-hit-record-high-in-2018/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月15日)國(guó)際能源署副署長(zhǎng)比羅表示，盡管可再生能源有大幅增長(zhǎng)，但全球碳排放量仍在上升。必須在2030年以前將全球碳排放量減半，才能避免氣候變遷導(dǎo)致災(zāi)難性后果。從地區(qū)安全的角度看，特朗普在某些政策上的強(qiáng)力轉(zhuǎn)向制造了不少新的“地區(qū)危險(xiǎn)源”。比如其退出《中導(dǎo)條約》的行為，加劇了歐洲周邊地區(qū)地緣政治的不確定性。地區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)增加這一點(diǎn)在中東表現(xiàn)得尤為明顯。特朗普做出退出“伊核協(xié)議”、搬遷美國(guó)駐以色列大使館等重大決定，引發(fā)中東地區(qū)不穩(wěn)定、不安全態(tài)勢(shì)加劇。近期，美國(guó)與伊朗之間甚至發(fā)展到磨刀霍霍、劍拔弩張的境地。

而從更為長(zhǎng)期的角度來看，特朗普的“修正主義”外交將在以下兩方面對(duì)國(guó)際秩序與國(guó)際格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

第一，全球貿(mào)易體系和貿(mào)易格局將發(fā)生深刻變化。特朗普挑起的貿(mào)易沖突，導(dǎo)致貿(mào)易保護(hù)主義在全球范圍內(nèi)不斷蔓延，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受到明顯影響。2019 年4 月，國(guó)際貨幣基金組織(IMF)發(fā)布的《世界經(jīng)濟(jì)展望》中指出，目前全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)大幅放緩，工業(yè)產(chǎn)出和世界貿(mào)易受到沉重打擊。(20)克里斯·賈爾斯：“IMF下調(diào)今明兩年全球增長(zhǎng)預(yù)測(cè)”，英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》，2019年4月10日，http://www.ftchinese.com/story/001082242?archive.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月20日)IMF總裁拉加德說，世界經(jīng)濟(jì)主要威脅源于持續(xù)的貿(mào)易緊張局勢(shì)，關(guān)稅戰(zhàn)可能會(huì)使全球GDP在2020年降低0.5%，即約4550億美元。WTO總干事羅伯托·阿澤維多表示，目前的貿(mào)易增長(zhǎng)受到若干因素的拖累，其中就包括影響廣泛交易商品的新關(guān)稅和報(bào)復(fù)措施。有估計(jì)認(rèn)為，世界GDP增長(zhǎng)率將從2018年的2.9%放緩至2019年和2020年的2.6%?！斑@一前景并不令人意外。鑒于目前貿(mào)易政策的如此不確定性，貿(mào)易無法發(fā)揮其在推動(dòng)增長(zhǎng)方面的作用”。(21)“Global Trade Growth Loses Momentum as Trade Tensions Persist,”World Trade Organization, https://www.wto.org/english/news_e/pres19_e/pr837_e.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月15日)

全球貿(mào)易體系面臨著自20世紀(jì)70年代以來最大規(guī)模的危機(jī)。美國(guó)對(duì)WTO機(jī)制的貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制、成員差別待遇原則、協(xié)商一致原則等諸多方面提出改革要求，這很難被眾多的WTO成員方所接受。特朗普的政策取向是要么WTO按美國(guó)的要求改革，要么讓W(xué)TO徹底邊緣化。目前全球貿(mào)易模式正開始發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。世界正在經(jīng)歷大蕭條以來最嚴(yán)重的貿(mào)易緊張局勢(shì)，人們對(duì)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則效用的信心動(dòng)搖。以WTO框架為基礎(chǔ)的國(guó)際自由貿(mào)易秩序正在慢慢失去其合法性和權(quán)威性。多邊主義和貿(mào)易伙伴之間的關(guān)系正經(jīng)歷深層次調(diào)整，國(guó)際自由秩序下的貿(mào)易合作籠罩在陰云之下。(22)Jens L. Mortensen, “Crisis, Compromise and Institutional Leadership in Global Trade: Unfair Trade, Sustainable Trade, and Durability of the Liberal Trading Order,” Chinese Political Science Review, October 4, 2017, https://link.springer.com/article / 10.1007/s41111 -017 -0084 -9.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月5日)2019年3月25日，WTO原總干事帕斯卡爾·拉米演講中表示，全球日益增長(zhǎng)的動(dòng)蕩局勢(shì)對(duì)WTO造成了前所未有的沖擊，WTO改革迫在眉睫，而首先需要解決的是WTO的生存危機(jī)，然后才能解決全球經(jīng)濟(jì)所面臨的諸如世界經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的演變、供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)換、全球數(shù)字化等新問題。(23)Pascal Lamy，“Will the World Trade Organization Survive the Digital Age?”http://www.china.org.cn/business/2019-03/29/content_74625750.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月8日)

第二，美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)同盟體系面臨深刻調(diào)整。特朗普公開無視國(guó)際規(guī)則，發(fā)動(dòng)包括針對(duì)盟友在內(nèi)的貿(mào)易沖突，嚴(yán)重沖擊了其領(lǐng)導(dǎo)的同盟體系。作為冷戰(zhàn)遺產(chǎn)的北約之所以存在至今，主要是因?yàn)槠鋸?qiáng)大的戰(zhàn)略邏輯。美國(guó)仍然是歐洲安全的關(guān)鍵保障，美國(guó)保衛(wèi)自己在全球的安全利益離不開北約盟友的支持。美國(guó)與北約盟友在防務(wù)支出和經(jīng)貿(mào)方面分歧由來已久，但特朗普政府對(duì)這些問題如此關(guān)注，以至于質(zhì)疑北約存在的意義。長(zhǎng)期以來，美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手都希望削弱美國(guó)主導(dǎo)的同盟體系。北約盟友對(duì)特朗普的極端言論感到震驚，將其視為美國(guó)戰(zhàn)略觀發(fā)生永久變化的一部分。(24)“北約70周年：美歐關(guān)系的尷尬時(shí)刻”，英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》，2019年4月4日，http://big5.ftchinese.com/premium/001082189?archive.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月8日)2019年2月，默克爾在慕尼黑安全會(huì)議講話中說，二戰(zhàn)后建立的國(guó)際秩序正面臨巨大的壓力，需要進(jìn)行改革，但絕不應(yīng)該打碎這個(gè)秩序。(25)“Merkel’s Defense of the Liberal Order,” http://www.gmfus.org/blog/2019/02/19/merkels-defense-liberal-order.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月22日)

美國(guó)外交政策的調(diào)整凸顯歐洲塑造獨(dú)立外交政策的緊迫性。2018 年 3 月，歐盟委員會(huì)公布“軍事申根區(qū)”的行動(dòng)計(jì)劃。該計(jì)劃是歐盟防務(wù)領(lǐng)域“永久結(jié)構(gòu)性合作”框架的重要組成部分，也是歐盟向著 2025年之前建立全面的防務(wù)聯(lián)盟邁出的重要一步。雖然歐洲對(duì)美國(guó)安全保護(hù)的依賴短期內(nèi)難以改變，但大西洋聯(lián)盟體系和政治經(jīng)濟(jì)格局已開啟了結(jié)構(gòu)性調(diào)整。盡管美國(guó)呼吁歐洲增加軍費(fèi)開支和防務(wù)責(zé)任，但美國(guó)長(zhǎng)期以來一直對(duì)歐盟加強(qiáng)軍事合作的計(jì)劃保持警惕，它并不希望歐洲在北約之外發(fā)展軍事力量而變得過于獨(dú)立。白宮警告稱，歐盟國(guó)家之間深化軍事合作將是30年來跨大西洋防務(wù)一體化“戲劇性倒退”。(26)蓋伊·查贊：“美國(guó)對(duì)歐盟深化內(nèi)部軍事合作發(fā)出警告”，英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》，2019年5月15日，http://www.ftchinese.com/story/001082764?archive.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月25日)正如有學(xué)者所言，北約面臨真正風(fēng)險(xiǎn)不是特朗普虛張聲勢(shì)聲稱與歐洲一刀兩斷，而是華盛頓價(jià)值觀改變導(dǎo)致同盟緩慢瓦解。只有當(dāng)歐洲國(guó)家相信美國(guó)總統(tǒng)會(huì)為保衛(wèi)歐洲而戰(zhàn)時(shí)，北約才真正存在。如果對(duì)此質(zhì)疑，那北約就相當(dāng)于不存在。(27)“北約70周年：美歐關(guān)系的尷尬時(shí)刻”，英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》, 2019年4月4日，http://www.ftchinese.com/story/001082189?adchannelID=&full=y&archive.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月30日)歐洲國(guó)家并未做好美國(guó)退出北約的準(zhǔn)備，未來北約不會(huì)解體，但跨大西洋關(guān)系的裂痕卻難以彌合。與此類似，美國(guó)在亞洲一方面對(duì)日、韓等盟友在經(jīng)貿(mào)方面“極限施壓”，另一方面又在推進(jìn)印太戰(zhàn)略方面要求日本配合，在朝鮮棄核問題上要求韓國(guó)配合。鑒于日本、韓國(guó)對(duì)美國(guó)安全保障的依賴，不得不在經(jīng)貿(mào)方面對(duì)美讓步，但特朗普這種極具功利主義色彩的“修正”同盟關(guān)系政策不可避免削弱美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位。

需要注意的是，評(píng)估特朗普“修正主義”外交的影響，不能忽視其“選擇性”的特點(diǎn)。畢竟特朗普不想也無法根本顛覆現(xiàn)有國(guó)際秩序。在政治領(lǐng)域，以聯(lián)合國(guó)為核心、以聯(lián)合國(guó)憲章宗旨為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序和國(guó)際體系的權(quán)威性、合法性仍難以撼動(dòng)；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，即使WTO機(jī)制受到?jīng)_擊，世界銀行、IMF等支柱性組織也仍在發(fā)揮重要作用，美國(guó)總體上未對(duì)其發(fā)起挑戰(zhàn)；在安全領(lǐng)域，美國(guó)的同盟體系仍是其最為重要的工具和依靠，西方在安全和價(jià)值觀上的利益紐帶未見松弛。這些都使特朗普對(duì)國(guó)際秩序的“修正”有其限度。

結(jié) 語(yǔ)

特朗普政府的“修正主義”政策旨在打破既有國(guó)際規(guī)則約束，利用美國(guó)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與他國(guó)達(dá)成新的雙多邊協(xié)議，重新打造以美國(guó)為中心、盟國(guó)貢獻(xiàn)更多、崛起大國(guó)無法掌控與超越的新秩序。其主要特征是以退出多邊條約為路徑，“選擇性修正”既有的國(guó)際秩序，推卸全球治理責(zé)任、減輕聯(lián)盟負(fù)擔(dān)，改變有損于美國(guó)實(shí)利的規(guī)則體系，維護(hù)美國(guó)在重要國(guó)際組織中的支配地位和主導(dǎo)權(quán)。過去兩年多特朗普的作為表明，美國(guó)政府拋棄了利用既有的多邊協(xié)商機(jī)制來鞏固其霸權(quán)地位的政策取向。二戰(zhàn)以來，在全球范圍內(nèi)逐漸確立的以聯(lián)合國(guó)為核心的多邊體系、以世貿(mào)組織為核心的多邊貿(mào)易體制具有歷史進(jìn)步意義，其所包含的國(guó)際規(guī)范、價(jià)值理念和合法性迄今仍無法超越。在特朗普的“修正主義”政策沖擊下，世界短期內(nèi)會(huì)陷入更加動(dòng)蕩和危險(xiǎn)的狀態(tài)，但未來國(guó)際秩序不會(huì)崩潰，世界不會(huì)回到冷戰(zhàn)時(shí)代分裂的秩序當(dāng)中。美國(guó)仍然是世界上最強(qiáng)大的國(guó)家，也仍然在很大程度上繼續(xù)在世界政治中占據(jù)主導(dǎo)地位，美國(guó)也仍然會(huì)留在特朗普抨擊的那些多邊機(jī)構(gòu)和聯(lián)盟內(nèi)，但特朗普的外交政策使美國(guó)的影響力和合法性大打折扣。鑒于美國(guó)在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序中的特殊地位，在特朗普政府的“修正主義”政策沖擊下，國(guó)際秩序變革的機(jī)會(huì)窗口正在打開，國(guó)際社會(huì)再一次面臨重新塑造全球性規(guī)則的新機(jī)遇。