檢察公益訴訟制度問題研究

高祥兵

摘要：近年來，我國經(jīng)濟進入轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟發(fā)展的不平衡導致許多問題接踵而至。民事領(lǐng)域較為顯著的是環(huán)境污染、食品藥品不合格等，對于這些侵害公共利益的行為，我國構(gòu)建檢察機關(guān)提起公益訴訟的制度。在實施過程中仍存在許多問題，如公共利益在司法實務(wù)中難以界定、檢察建議的履行缺乏監(jiān)督、判決和裁定的執(zhí)行監(jiān)督缺位等。檢察公益訴訟制度不僅與國家及公共利益相關(guān)，同時也關(guān)乎著每個公民的利益。本文通過分析檢察公益訴訟制度在實踐中存在的問題，對完善我國檢察公益訴訟制度提出建議。

關(guān)鍵詞：公益訴訟;檢察機關(guān);公共利益

1檢察公益訴訟制度概述

1.1檢察公益訴訟的價值

公益訴訟，就是為了保護國家利益和社會公共利益而提起的訴訟。我國檢察機關(guān)是憲法所規(guī)定的具有監(jiān)督職能的機關(guān)，守衛(wèi)著司法的最后一道防線。與其他訴訟主體相比，由其提起公益訴訟更具有優(yōu)勢，檢察機關(guān)參與公益訴訟制度已經(jīng)被越來越多國家所采納，對于我國完善檢察公益訴訟制度具有很好的借鑒作用。

1.2我國檢察公益訴訟制度的歷史演進

1949年新中國成立后，首次確立了最高人民檢察署對與人民利益相關(guān)的民事案件和行政訴訟可以參與。1954年頒布的《檢察院組織法》中檢察機關(guān)的職能發(fā)生了改變，不能參與行政訴訟，可以參與民事訴訟。1979年《人民檢察院組織法》中檢察機關(guān)只能提起刑事訴訟，在民事、行政訴訟中享有監(jiān)督權(quán)。2012年修訂的《民事訴訟法》規(guī)定“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”可以提起公益訴訟，但是對于原告并未具體說明。2015年新的《環(huán)境保護法》對于哪些機關(guān)具有提起環(huán)境公益訴訟的資格，仍未明確規(guī)定。直至2017年，全國人大常務(wù)委員會決定修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》授權(quán)檢察機關(guān)具有提起檢察公益訴訟的資格，我國的檢察公益訴訟制度正式確立。

2目前我國檢察公益訴訟制度存在的問題分析

2.1公共利益在司法實踐中的界定難題

所謂公共利益，是指牽扯到不特定多數(shù)人的利益，其界限十分模糊。解決公共利益的涵義是建立檢察公益訴訟建立的根本問題之一，它牽扯到公權(quán)與私權(quán)的限度，在很大程度上影響著檢察機關(guān)提起訴訟的受案范圍和監(jiān)督職能的行使。

2017年修改的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》對由檢察機關(guān)提起的公益訴訟類型進行了不完全列舉，但是都沒有對公共利益進行界定。此時會使得檢察機關(guān)對于此種案件類型具有大范圍的自由裁量權(quán)，容易造成權(quán)利被濫用，使得公共利益的不到保護。

在國家監(jiān)察體制改革的大環(huán)境下，檢察機關(guān)的反貪職能轉(zhuǎn)移到了監(jiān)察委員會，使得檢察機關(guān)在實踐中發(fā)現(xiàn)案件出現(xiàn)了困難，，因此檢察公益訴訟的案件線索來源不足的問題將在監(jiān)察體制改革的大背景下進一步凸顯。

2.2訴前程序不完善

《行政訴訟法》規(guī)定，檢察機關(guān)“在履行職責中”發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索，先提出檢察建議，行政機關(guān)在法定期限內(nèi)不履責，繼而啟動訴訟。由于法律對訴前程序的規(guī)定較為模糊，使得在實踐中存在一些問題，有以下幾點：一、《行政訴訟法》并未對調(diào)查權(quán)作出相關(guān)規(guī)定，也沒有規(guī)定行政機關(guān)拒絕配合調(diào)查的法律責任。二、對于訴前程序與訴訟程序的期限，兩高出臺的司法解釋要求行政機關(guān)在收到建議書后的兩個月內(nèi)依法履責，并書面回復(fù)檢察機關(guān)。由于公益訴訟大多較為復(fù)雜，行政機關(guān)在兩個月內(nèi)糾正其違法行為略為不合理。三、《行政訴訟法》沒有對行政公益訴訟的舉證責任作出特別的要求，在實踐中大多都由檢察機關(guān)承擔大部分的舉證責任，只有明確舉證責任才能徹底解決舉證混亂的現(xiàn)象。

2.3判決與裁定的執(zhí)行監(jiān)督缺位

相比于傳統(tǒng)的訴訟來說，受到損害的公共利益得到恢復(fù)才是公益訴訟的目的，在此過程中由誰來監(jiān)督判決的執(zhí)行，何時才算是執(zhí)行完畢沒有明確的規(guī)定。如果不解決這些問題，有可能會損害法院的公信力。

3完善檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度

我國檢察公益訴訟制度起步不久，出現(xiàn)諸多問題在所難免，關(guān)鍵是要對癥下藥，探索出可行的辦法進行完善。

3.1擴大受案范圍

我國檢察公益訴訟制度剛建立不久，許多方面不完善，對于這些不完善的方面適當擴張范圍也無不當。對于范圍來說，可以先將那些在實踐中比較突出的問題進行擴張。如房屋拆遷、土地征收、古建筑保護等等，借此更好地回應(yīng)民眾的利益訴求，使檢察公益訴訟制度更好地發(fā)揮作用。

3.2提高辦案人員維護公益的思想意識

想要提高辦案人員維護公益的思想意識要讓其認識到，公共利益波及不特定的多數(shù)人，是關(guān)于國家、社會、普通民眾生存和發(fā)展的最根本的利益。同時公共利益也具備鮮明的時代特征，社會價值觀也會隨著時代改變而變動，要緊跟時代的步伐。

3.3建立多方位的檢察人員績效考核機制

辦理公益訴訟案件時，首先從指標上看，應(yīng)合理配置各轄區(qū)辦案人員的案件數(shù)量，實現(xiàn)從辦理案件數(shù)量到評判案件質(zhì)量的轉(zhuǎn)變;其次從考核內(nèi)容上看，在考察檢察人員雙向指標同步達成時，還要考察檢察官的職業(yè)道德。公益訴訟案件具有特殊性，可結(jié)合定量考核與定性考核進行科學的評價。

3.4優(yōu)化訴前程序

行政執(zhí)法過程中需要消耗大量的人力物力，行政執(zhí)法活動的目的在于認定事實，以便更好適用法律。檢察機關(guān)在取證過程中，有些材料證據(jù)行政機關(guān)已經(jīng)存留，為了節(jié)約時間，減少訴訟成本，檢察機關(guān)不用再行調(diào)查取證，直接向行政機關(guān)調(diào)取相應(yīng)的證據(jù)既可，故要在立法中明確檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的自行調(diào)查權(quán)。

3.5明確舉證責任

在行政訴訟中，由于一方為行政機關(guān)，另一方相對于行政機關(guān)而言處于相對弱勢的一方，所以行政訴訟中確立被告負舉證責任。檢察機關(guān)作為提起行政公益訴訟，其舉證責任受到傳統(tǒng)行政訴訟舉證責任分配以及國家機關(guān)作為原告的特殊性的雙重制約，需要就原被告適格、前置程序到位、公益受損承擔證明責任。同時證明責任的承擔，并不免除被告相對應(yīng)的證明責任。

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