基于內(nèi)部控制的農(nóng)村基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理研究

李鴻儒

根據(jù)財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定，2019年1月1日之后，國(guó)家實(shí)行新的政府會(huì)計(jì)制度，行政事業(yè)單位實(shí)行新的行政事業(yè)單位政府會(huì)計(jì)制度體系，這與企業(yè)會(huì)計(jì)制度有一定的差異。行政事業(yè)單位與企業(yè)一同參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也有不可割裂的經(jīng)濟(jì)往來(lái)，這就需要行政事業(yè)單位對(duì)財(cái)務(wù)管理進(jìn)行優(yōu)化，在不影響自身職能的前提下積極融入市場(chǎng)，借鑒企業(yè)的財(cái)務(wù)管理模式，建立健全內(nèi)部控制制度體系，提升財(cái)務(wù)管理水平。內(nèi)部控制和績(jī)效管理并不是企業(yè)所獨(dú)有的管理模式，農(nóng)村基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理具有地域性、復(fù)雜性和時(shí)代性等特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)這些特點(diǎn)，結(jié)合先進(jìn)的現(xiàn)代化管理理念優(yōu)化基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理模式。

一、新政府會(huì)計(jì)制度對(duì)財(cái)務(wù)管理的新規(guī)范

2017年10月，財(cái)政部印發(fā)了《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》，從2019年1月1日起正式施行，這標(biāo)志著新政府會(huì)計(jì)制度的建立，執(zhí)行新政府會(huì)計(jì)制度的行政事業(yè)單位，不再執(zhí)行行政單位會(huì)計(jì)制度、事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度、醫(yī)院會(huì)計(jì)制度、中小學(xué)校會(huì)計(jì)制度以及科學(xué)事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度等原有的行政事業(yè)單位專(zhuān)有會(huì)計(jì)制度。新政府會(huì)計(jì)制度將原有行政事業(yè)類(lèi)單位會(huì)計(jì)制度進(jìn)行了統(tǒng)一與規(guī)范，不再分別規(guī)定不同性質(zhì)不同職能的事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，構(gòu)建了新的預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)相結(jié)合的會(huì)計(jì)核算體系。

近年來(lái)，農(nóng)村人口正在隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐漸減少，由2013年的62961萬(wàn)人減少至2017年的57661萬(wàn)人，但農(nóng)業(yè)的發(fā)展不容忽視，農(nóng)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量正在逐漸提高，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值由2013年的48943.94億元增加至2017年的58059.76億元，2013-2017年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值指數(shù)均超過(guò)100%，農(nóng)業(yè)每年都得到進(jìn)一步發(fā)展。新政府會(huì)計(jì)制度要求行政事業(yè)單位預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)相銜接，會(huì)計(jì)核算既要體現(xiàn)預(yù)算會(huì)計(jì)在預(yù)算執(zhí)行時(shí)的收付實(shí)現(xiàn)制，又要體現(xiàn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)在進(jìn)行資產(chǎn)負(fù)債核算時(shí)的權(quán)責(zé)發(fā)生制，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益發(fā)展的廣大農(nóng)村，新政度會(huì)計(jì)制度對(duì)農(nóng)村基層行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理提出了更高的要求，也對(duì)基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制提出了更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的制度要求

（一）出臺(tái)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范

行政事業(yè)單位在我國(guó)是公共服務(wù)的提供者、社會(huì)管理的執(zhí)行者以及公益職能的實(shí)施者，對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展起到重要作用。優(yōu)化行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理一直是國(guó)家提升管理服務(wù)質(zhì)量、改善社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的重要手段。通過(guò)對(duì)財(cái)務(wù)狀況的科學(xué)反映與指標(biāo)控制，能夠有效提升行政事業(yè)單位的管理效率，同時(shí)可以避免經(jīng)濟(jì)舞弊的發(fā)生，從而在一定程度上預(yù)防腐敗。2012年11月，財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并于2014年1月1日起實(shí)施。內(nèi)部控制規(guī)范要求行政事業(yè)單位要積極建立符合單位自身情況的內(nèi)部控制制度，并對(duì)內(nèi)部控制的內(nèi)容、原則和方法進(jìn)行了指導(dǎo)和規(guī)范，從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制、單位整體層面、具體業(yè)務(wù)層面以及評(píng)價(jià)與監(jiān)督等方面進(jìn)行了規(guī)范性指引。內(nèi)部控制規(guī)范的出臺(tái)，使行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制有了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施規(guī)范，改變了行政事業(yè)單位想進(jìn)行內(nèi)部控制優(yōu)化卻沒(méi)有規(guī)范指引的局面，同時(shí)也給全國(guó)的行政事業(yè)單位提出了新的要求，提高了行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的重視程度。

（二）推行內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作

黨的十八屆四中全會(huì)于2014年10月召開(kāi)，全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，要求對(duì)各個(gè)權(quán)利集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分級(jí)授權(quán)、分事授權(quán)、集體研究等事項(xiàng)決定原則，優(yōu)化內(nèi)部控制流程，以防止權(quán)力濫用、進(jìn)一步預(yù)防腐敗。行政事業(yè)單位權(quán)利較為集中，是優(yōu)化內(nèi)部控制的重點(diǎn)對(duì)象，也是推進(jìn)全面依法治國(guó)的排頭兵。財(cái)政部根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)精神，于2016年起要求全國(guó)各級(jí)各類(lèi)行政事業(yè)單位全面開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)，同時(shí)統(tǒng)一部署，要求全國(guó)各級(jí)各類(lèi)行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作，分類(lèi)報(bào)告、逐級(jí)匯總，這一方面促使行政事業(yè)單位積極建立健全內(nèi)部控制體系，奠定了內(nèi)部控制的初步基礎(chǔ)，另一方面也促進(jìn)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系優(yōu)化創(chuàng)新工作的開(kāi)展，推進(jìn)了內(nèi)部控制制度的進(jìn)一步發(fā)展。

三、農(nóng)村基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制特點(diǎn)

（一）內(nèi)部控制意識(shí)薄弱

農(nóng)村基層行政事業(yè)單位包含農(nóng)村行政機(jī)關(guān)以及農(nóng)村事業(yè)單位兩大部分，農(nóng)村行政機(jī)關(guān)主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及政府派出行政機(jī)關(guān)，農(nóng)村事業(yè)單位主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府設(shè)立的事業(yè)單位、縣直單位設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)關(guān)以及縣政府設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)單位。農(nóng)村基層事業(yè)單位主要承擔(dān)的是服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共職能，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、綜合服務(wù)中心等，以及縣直各單位在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸職能，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源管理所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法中隊(duì)等，主要面對(duì)的是農(nóng)村人口，業(yè)務(wù)范圍相對(duì)固定，很多單位內(nèi)部控制意識(shí)較為薄弱，從工作氛圍上不重視內(nèi)部控制，認(rèn)為內(nèi)部控制只不過(guò)是流于形式。

（二）規(guī)章制度不健全

內(nèi)部控制涉及到包含財(cái)務(wù)工作在內(nèi)的方方面面，是意向全局性、系統(tǒng)性的工作，并不僅僅是財(cái)務(wù)部門(mén)的任務(wù)。但是在很多地區(qū)內(nèi)部控制體系建設(shè)僅由財(cái)務(wù)部門(mén)推動(dòng)，基層單位財(cái)務(wù)部門(mén)職員數(shù)量少、影響力小，單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制不夠重視，沒(méi)有在全局角度貫徹落實(shí)比較系統(tǒng)和全面的規(guī)章制度。即使部分單位比較重視內(nèi)部控制規(guī)章制度，但是由于面向基層的特點(diǎn)，在制定規(guī)章制度時(shí)難以全面涉及到所有基層工作，同時(shí)基層業(yè)務(wù)比較復(fù)雜，無(wú)法在上級(jí)機(jī)關(guān)找到相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)。在貫徹執(zhí)行過(guò)程中，由于單位工作人員和集體所掌握的各項(xiàng)資源都較少，無(wú)力貫徹全面而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)章制度，規(guī)章制度難以得到有效落實(shí)。

（三）權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等

“上面千條線(xiàn)，下面一根針”是農(nóng)村基層行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)工作的真實(shí)寫(xiě)照，基層行政事業(yè)單位的人員和資源都較少，但是承擔(dān)的業(yè)務(wù)卻非常多。由于編制職數(shù)的限制，在很多地區(qū)的農(nóng)村基層行政事業(yè)單位職能以綜合性為主，往往都是一個(gè)基層行政事業(yè)單位對(duì)應(yīng)數(shù)個(gè)上級(jí)主管部門(mén)，承擔(dān)數(shù)個(gè)上級(jí)機(jī)關(guān)下達(dá)的任務(wù)。這就導(dǎo)致權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等，基層行政事業(yè)單位往往不掌握?qǐng)?zhí)法權(quán)，在貫徹落實(shí)某些政策或進(jìn)行業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)，只能單純進(jìn)行上報(bào)統(tǒng)計(jì)，或者尋求上級(jí)業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的協(xié)助與支援，權(quán)力不大，責(zé)任卻不小。在追究問(wèn)責(zé)時(shí)，一級(jí)級(jí)追究下來(lái)，承擔(dān)主要責(zé)任的往往是基層行政事業(yè)單位。由于無(wú)法掌握上級(jí)主管機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)動(dòng)態(tài)，基層單位很難對(duì)自身的業(yè)務(wù)處理進(jìn)行有效控制和科學(xué)預(yù)測(cè)。

（四）歷史遺留問(wèn)題突出

在廣大農(nóng)村，風(fēng)俗習(xí)慣和宗族感情是處理問(wèn)題時(shí)必須要考慮的重要內(nèi)容，同時(shí)也是鄉(xiāng)村治理中的難點(diǎn)。在農(nóng)村基層行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)部控制體系建設(shè)的過(guò)程中，需要充分考慮當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣以及宗族感情，正確處理歷史遺留問(wèn)題。在部分地區(qū)，一些基層單位職工是由于歷史問(wèn)題被照顧才得以聘用，也有部分單位是由于歷史原因承擔(dān)了不應(yīng)該由本單位承擔(dān)的職能。這些情況的出現(xiàn)給內(nèi)部控制帶來(lái)了一些困難，如果貫徹績(jī)效考核制度，一些被照顧的職工就將長(zhǎng)期無(wú)法合格，長(zhǎng)此以往將被淘汰，而這些人一旦被淘汰，就可能會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)治理問(wèn)題。部分財(cái)務(wù)支出于法無(wú)據(jù)，但是由于歷史遺留問(wèn)題長(zhǎng)期在本單位支出，一旦停止這項(xiàng)活動(dòng)，便會(huì)因其部分村民不滿(mǎn)，如何進(jìn)行科學(xué)處理將會(huì)是對(duì)基層單位的重大考驗(yàn)。

四、農(nóng)村基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理改進(jìn)措施

（一）科學(xué)處理隸屬關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位一部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)管理，承擔(dān)的是縣級(jí)人民政府的職能;還有一部分是由縣級(jí)上級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，承擔(dān)上級(jí)機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸職能和派出職能。職能不同，對(duì)內(nèi)部控制的要求便不一樣，在財(cái)務(wù)管理方面應(yīng)當(dāng)重視的要點(diǎn)也就不同。行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理要與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)事前預(yù)算、事中控制、事后評(píng)價(jià)，改變傳統(tǒng)的以單純領(lǐng)導(dǎo)決策為主的工作狀態(tài)。貫徹落實(shí)民主集中制，不但可以提升決策的科學(xué)性，更能防止腐敗，保障國(guó)家財(cái)政資金得到有效利用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)科學(xué)處理單位的隸屬關(guān)系，根據(jù)隸屬關(guān)系的不同，對(duì)自身工作做出科學(xué)的定位，以承擔(dān)的職能為標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)部控制體系。

（二）制定切實(shí)可行的規(guī)章制度

當(dāng)前很多基層單位按照財(cái)政部和上級(jí)單位的統(tǒng)一要求設(shè)立了內(nèi)部控制制度和財(cái)務(wù)管理制度，但是很多制度僅僅流于表面，在頒布實(shí)施的過(guò)程中沒(méi)有結(jié)合單位具體的實(shí)際情況，往往是上級(jí)機(jī)關(guān)通知的規(guī)范模板。由于農(nóng)村基層工作的特殊性和復(fù)雜性，單純照搬其他單位或者上級(jí)機(jī)關(guān)的文件模板無(wú)法使規(guī)章制度真正發(fā)揮作用。規(guī)章制度首先是要科學(xué)合理，不結(jié)合本地區(qū)本部門(mén)的實(shí)際情況的話(huà)制度就是一紙空談，其次是要得到貫徹落實(shí)，只有真正得到不折不扣執(zhí)行的制度才能夠發(fā)揮其必要的作用，不管制度的組成形式如何，科學(xué)制定和執(zhí)行才是重中之重?；鶎訂挝粦?yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際和本單位實(shí)際，制定切實(shí)可行的規(guī)章制度，只有科學(xué)的規(guī)章制度才有嚴(yán)格執(zhí)行的價(jià)值和必要，也只有科學(xué)的規(guī)章制度才能夠起到應(yīng)有的積極效果。

（三）樹(shù)立成長(zhǎng)意識(shí)和發(fā)展意識(shí)

在農(nóng)村基層行政事業(yè)單位工作，應(yīng)當(dāng)樹(shù)立成長(zhǎng)意識(shí)和發(fā)展意識(shí)，在基層單位工作既是扎根基層的奉獻(xiàn)，也是對(duì)自己的鍛煉和成長(zhǎng)。部分職工和單位領(lǐng)導(dǎo)長(zhǎng)期在基層單位工作，認(rèn)為基層單位工作艱苦，沒(méi)有成長(zhǎng)和發(fā)展的空間，這種想法需要糾正，在基層單位也能得到發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。在建立內(nèi)部控制體系的過(guò)程中，也要為職工設(shè)立科學(xué)的成長(zhǎng)和發(fā)展路徑，對(duì)優(yōu)秀職工進(jìn)行有意識(shí)的培養(yǎng)，從人才資源上實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。在當(dāng)前基層行政機(jī)關(guān)職級(jí)并行政策的影響下，基層公務(wù)員也可以有相應(yīng)的發(fā)展空間，事業(yè)單位專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員也逐漸得到重視，職稱(chēng)評(píng)聘向基層逐漸傾斜，在保證黨風(fēng)廉政建設(shè)的前提下，職工有了希望和追求，工作積極性才能真正得到提升。只有這樣才能使單位上下一心、共同推動(dòng)本單位的提升和發(fā)展，使基層單位的基礎(chǔ)工作也能起到大作用。（作者單位：阜寧縣財(cái)政局）