上海國企現(xiàn)代企業(yè)制度的發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢

黃煒 李龍杰

1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出：建立現(xiàn)代企業(yè)制度是我國國有企業(yè)改革的方向。1999年，十五屆四中全會重申國有企業(yè)要建立現(xiàn)代企業(yè)制度。2016年7月，習(xí)近平同志在全國國有企業(yè)改革座談會中指出：“要堅(jiān)定不移深化國有企業(yè)改革，著力創(chuàng)新體制機(jī)制，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度……”2017年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》，指出要加強(qiáng)董事會建設(shè)，明確規(guī)定董事會職權(quán)。

完善現(xiàn)代國有企業(yè)制度是我國國有企業(yè)深化改革的內(nèi)容，也是國有企業(yè)發(fā)展的必經(jīng)之路。作為國企重鎮(zhèn)的上海，要把國有企業(yè)做強(qiáng)、做優(yōu)、做大，就必須完善現(xiàn)代國有企業(yè)制度。當(dāng)前，現(xiàn)代國有企業(yè)制度的改革成果豐碩，現(xiàn)代企業(yè)制度的優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)。然而，在改革中出現(xiàn)的各種企業(yè)制度問題也不容忽視，尤其公司治理結(jié)構(gòu)的問題突出。

一、上海國企現(xiàn)代企業(yè)制度的發(fā)展現(xiàn)狀

2013年11月，十八屆三中全會的召開，標(biāo)志著現(xiàn)代國有企業(yè)制度的完善進(jìn)入新階段。一直在國有企業(yè)改革中擔(dān)任“領(lǐng)頭羊”的上海，也在同年12月率先發(fā)布國資國企改革的具體方案“上海國企改革20條”，其中，要求對商業(yè)類企業(yè)，加大委派外部董事的力度，強(qiáng)化董事會專門委員會的功能;對功能類和公共服務(wù)類企業(yè)委派財(cái)務(wù)總監(jiān)。

上海商業(yè)類國有企業(yè)董事會繼續(xù)增加聘用外部董事;對高級經(jīng)理崗位，仍然選聘具有職業(yè)化、國際化背景的高級經(jīng)營管理人員;將黨管干部原則與市場化機(jī)制結(jié)合起來選聘經(jīng)理班子成員，把高管任免作為企業(yè)人力資源制度改革的試點(diǎn)。

在完善現(xiàn)代國有企業(yè)制度的過程中，上海國有企業(yè)當(dāng)前正著力加強(qiáng)黨組織建設(shè)，將黨組織更好地融入公司治理結(jié)構(gòu)。例如，上海市金融國企加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，確立黨組織在公司治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，把黨建要求寫入公司章程，全部實(shí)現(xiàn)黨委書記、董事長“一肩挑”，全面落實(shí)黨組織研究討論作為董事會和經(jīng)理層重大決策的前置程序的要求。

（一）上海建設(shè)和完善現(xiàn)代國有企業(yè)制度方面的七點(diǎn)不足

第一，企業(yè)制度建設(shè)須以基層調(diào)研為基礎(chǔ)，然而當(dāng)前，有相當(dāng)一部分企業(yè)在制度建設(shè)方面缺乏實(shí)際調(diào)研，僅憑主觀臆想、停留于紙上談兵的現(xiàn)象較為普遍。這在很大程度上降低了企業(yè)制度的有效性。

第二，高管（也包括外部董事）選聘的市場化程度不高。我國的經(jīng)理人市場還處于建立的初期階段，因此國企高級經(jīng)理選任的市場競爭不足，很多國有公司的高級經(jīng)理來自上級部門的委派。國企對委派來的高級經(jīng)理沒有比較有效的約束機(jī)制（他們只對上級行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)），盡管上級部門會與這些高級經(jīng)理簽訂績效考核協(xié)議。

第三，董事會的構(gòu)成比較單一，另外，許多國有公司的董事不是由股東大會選舉產(chǎn)生，而是來自主管部門的任命，這會導(dǎo)致董事會的運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范。

第四，國有企業(yè)雖經(jīng)股份制改革，但是目前一股獨(dú)大現(xiàn)象比較普遍，這容易導(dǎo)致國有企業(yè)固守經(jīng)營管理行政化（政企不分）以及其他與現(xiàn)代企業(yè)制度不適應(yīng)的做法。

第五，當(dāng)前，上海國有企業(yè)的公司治理還未較大程度地?cái)[脫行政化。國有企業(yè)雖然已具備獨(dú)立法人資格，但未真正市場化經(jīng)營管理。董事會的功能與權(quán)力較薄弱，公司的各項(xiàng)決策都要報(bào)送到主管機(jī)關(guān)決議。在有的國有企業(yè)，股東會、董事會沒有真正履行相應(yīng)的職能，形同虛設(shè)，所以有橡皮圖章董事會的說法。這樣的公司治理結(jié)構(gòu)難以保證企業(yè)發(fā)展成為具有國際競爭力的一流企業(yè)。

第六，在上海的一些國有企業(yè)中，監(jiān)事會沒有較強(qiáng)的獨(dú)立性，受董事會干預(yù)較多，監(jiān)事會的權(quán)利得不到保障，沒有真正發(fā)揮作用。

第七，盡管近年來，黨組織在國企公司治理中的作用越來越大，但職代會和工會發(fā)揮的作用還有待加強(qiáng)，這與它們的較低地位，不受三會一層重視，甚至被其歧視、壓制等情況有關(guān)。它們的作用的發(fā)揮和地位的提升，需要國家政策和法規(guī)的支持，也有賴公司黨組織地位提高的帶動與扶持。

（二）上海國企現(xiàn)代企業(yè)制度發(fā)展的四個(gè)有利條件

1.現(xiàn)代國有企業(yè)制度建設(shè)起步早

1994年，上海根據(jù)黨的十四屆三中全會會議精神，結(jié)合上海的特點(diǎn)，用一年的時(shí)間組織規(guī)劃。從企業(yè)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制、職工能進(jìn)能出的就業(yè)機(jī)制、國有資產(chǎn)增值機(jī)制、錄用優(yōu)勝者的競爭上崗機(jī)制、覆蓋全社會的保障機(jī)制這五個(gè)機(jī)制開始實(shí)行。從1995年開始時(shí)，上海有140家國有企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)，一年后，試點(diǎn)企業(yè)擴(kuò)大到250家，相當(dāng)于覆蓋了上海當(dāng)時(shí)80%以上的國有經(jīng)濟(jì)。到1997年年底，上海已率先建立起現(xiàn)代企業(yè)制度的基本框架。

改革開放之后，隨著民營企業(yè)蓬勃發(fā)展，市場競爭愈加劇烈，導(dǎo)致剛剛開始改革到現(xiàn)代企業(yè)制度但還沒有市場化的國有企業(yè)陷入了虧損境地。上海國有企業(yè)積極改革，大膽創(chuàng)新機(jī)制，相對較快地扭轉(zhuǎn)了局面。上海的做法主要有以下兩方面。

第一，建立企業(yè)層面的優(yōu)勝劣汰機(jī)制，實(shí)現(xiàn)扭虧脫困三年目標(biāo)。在1995年之前，上海國企的經(jīng)營情況和全國的一樣，一直處于虧損的狀態(tài)，需要財(cái)政的大力補(bǔ)貼，1997年剛剛形成了現(xiàn)代國有企業(yè)制度的框架，但是并未解決虧損問題。上海根據(jù)國家針對國有企業(yè)三年扭虧脫困的工作目標(biāo)，扎扎實(shí)實(shí)給企業(yè)員工做好思想工作，大膽提出并實(shí)施了推進(jìn)企業(yè)破產(chǎn)、優(yōu)勝劣汰、優(yōu)質(zhì)企業(yè)兼并困難企業(yè)等10條具體措施，大大推動了上海國有企業(yè)的扭虧脫困。

第二，加快國有企業(yè)改制轉(zhuǎn)制，推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。到21世紀(jì)初，原工廠制的企業(yè)已基本上改革為公司制，初步建立了現(xiàn)代國有企業(yè)制度。上海市比較大型的企業(yè)集團(tuán)也理順了內(nèi)部資產(chǎn)關(guān)系，對母子公司進(jìn)行了公司制改造。

上海國有企業(yè)從20世紀(jì)末到21世紀(jì)初的發(fā)展表明，其改革是成功的。在全國范圍，上海率先建立了現(xiàn)代國有企業(yè)制度的框架，扭轉(zhuǎn)了國有企業(yè)的虧損局面。在這一過程中，上海作為國有企業(yè)改革先行者的作用逐漸凸顯出來。這為上海國有企業(yè)日后的深化改革、完善現(xiàn)代國有企業(yè)制度、健全公司治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)建了一個(gè)很好的開端，同時(shí)也為此后的改革積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

董事會作為公司治理的核心機(jī)構(gòu)，擁有決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。國有企業(yè)董事會建設(shè)必須遵循市場經(jīng)濟(jì)原則，因?yàn)槎聲旧砭褪鞘袌鼋?jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。董事會應(yīng)被授予足夠的權(quán)力，以便其更好地發(fā)揮決策和監(jiān)督功能。要做到這一點(diǎn)，首先要明確董事會的核心地位，明確董事會的職能，理順董事、監(jiān)事和經(jīng)理層的關(guān)系。其次，應(yīng)改變政府直接選任經(jīng)營者的局面，讓董事會擁有對經(jīng)理層的任免權(quán)和待遇決定權(quán)。再次，杜絕董事和監(jiān)事被架空、受制于經(jīng)理層的現(xiàn)象，明確劃分董事會和經(jīng)理層的權(quán)利和責(zé)任，建立科學(xué)的決策機(jī)制。董事長一般不兼任總經(jīng)理，分隔決策和執(zhí)行職能，以保證董事會的監(jiān)督作用有效發(fā)揮。

應(yīng)合理安排董事會和經(jīng)理層的分工，二者之間沒有絕對的界限，關(guān)鍵要通過公司章程和相關(guān)規(guī)定列明各自的決策范圍。董事會不宜管得過多過細(xì)，否則就沒有足夠的精力處理重大事項(xiàng)，而且影響企業(yè)經(jīng)營效率。董事會要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定的議事程序，充分做好會前準(zhǔn)備工作，避免倉促決策、盲目決策。

2009年，上海國有企業(yè)就開始建立外部董事聘任制度，以上海電氣集團(tuán)、上汽集團(tuán)、百聯(lián)集團(tuán)等為試點(diǎn)。上海電氣集團(tuán)與許多其他國企一樣，也面臨董事會結(jié)構(gòu)不科學(xué)、專業(yè)能力欠缺和行業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足的問題。專業(yè)短板和行業(yè)背景瓶頸導(dǎo)致其董事會決策在有效性、科學(xué)性等方面不足。2009年，該集團(tuán)聘任4位外部董事，他們都具有很高的職業(yè)素質(zhì)，工作閱歷豐富，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，能更好地平衡股東們的利益。

上海市在2018年10月開辦了第二期國有企業(yè)董事會建設(shè)專題培訓(xùn)班。專題培訓(xùn)提出，國有企業(yè)的改革重點(diǎn)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，發(fā)揮公司黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，突出董事會的治理功能，加強(qiáng)國資的有效監(jiān)管。對董事會成員，應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)和考核，提升集體決策能力。

3.國企黨組織的作用在公司治理中愈來愈明顯

我國是社會主義國家，無論是政治體制、社會傳統(tǒng)還是市場經(jīng)濟(jì)都與西方國家的不同。在公司治理方面，要積極汲取國外的先進(jìn)管理思想與科學(xué)體制，也要考慮我國的實(shí)際情況，建設(shè)具有中國特色的公司治理結(jié)構(gòu)。在股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層的基礎(chǔ)上，我國國企強(qiáng)調(diào)黨委會的治理地位，形成了具有中國特色的現(xiàn)代國有企業(yè)制度。

2016年10月，全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議召開。會議強(qiáng)調(diào)我國國企要加強(qiáng)和完善黨對企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)和改進(jìn)國有企業(yè)黨建工作，積極發(fā)揮黨組織在企業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用。

企業(yè)由于趨利性，傾向于選擇成本最小、利潤最大（指企業(yè)經(jīng)營者基于有限理性的判斷，當(dāng)然，不一定正確）的方式經(jīng)營，但是，來自法律、社會懲處的風(fēng)險(xiǎn)與來自市場的風(fēng)險(xiǎn)并沒有本質(zhì)區(qū)別，正如德隆集團(tuán)、三鹿集團(tuán)、百度、滴滴等企業(yè)經(jīng)歷過的痛苦。因此，總體而言，無論股東還是企業(yè)經(jīng)營管理者，以及其他利益相關(guān)者，都希望盡量選擇體制內(nèi)的合理經(jīng)營，低成本、低風(fēng)險(xiǎn)地實(shí)現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會目標(biāo)。而企業(yè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)及其與董事會、監(jiān)事會等治理主體的職責(zé)的統(tǒng)一性以及它們相互的制衡作用，彰顯了中國特色治理的優(yōu)勢，有利于國企的政治目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和社會目標(biāo)的統(tǒng)一。

2019年4月召開的上海市管國有企業(yè)黨的建設(shè)工作座談會，強(qiáng)調(diào)要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想，增強(qiáng)抓好國企黨建的責(zé)任感和使命感。通過學(xué)習(xí)，旗幟鮮明地把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)作為企業(yè)發(fā)展壯大的根本保證。以落實(shí)重點(diǎn)任務(wù)為抓手，提高國企黨建質(zhì)量。全面理解和落實(shí)“兩個(gè)一以貫之”，推動黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與完善公司治理有機(jī)統(tǒng)一更為有力、更加徹底。堅(jiān)持黨管干部、黨管人才，突出政治標(biāo)準(zhǔn)選人用人，激發(fā)和保護(hù)企業(yè)家精神，大力集聚優(yōu)秀的企業(yè)干部人才，著力建設(shè)國有企業(yè)高素質(zhì)、專業(yè)化的干部人才隊(duì)伍。突出政治功能和組織力，健全組織體系，充分發(fā)揮黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)是國有企業(yè)的“根”和“魂”，是我國國有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢。實(shí)踐證明，國企黨建有利于我國國有企業(yè)的發(fā)展，有利于健全公司治理。

4.形成“新三會”“老三會”以黨委為中心的合力監(jiān)督

國有企業(yè)的監(jiān)督包括企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督及企業(yè)外部的監(jiān)督。企業(yè)的外部監(jiān)督主體之一是由國資委外派的監(jiān)事（會），2018年，“兩會”決定取消國有大型控股企業(yè)的外部監(jiān)事會，將其納入審計(jì)署職責(zé)范圍。國有企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督主要包括現(xiàn)代企業(yè)制度的“新三會”（股東會、董事會、監(jiān)事會）與傳統(tǒng)的“老三會”（黨委會、工會、職工代表大會）的監(jiān)督。針對不同的監(jiān)督主體，設(shè)計(jì)和明確各監(jiān)督主體的監(jiān)督邊界、監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督重點(diǎn)，各監(jiān)督主體選擇合適的監(jiān)督方法。設(shè)計(jì)多元監(jiān)督主體協(xié)調(diào)機(jī)制，形成多元主體的合力監(jiān)督制度。黨組織在國有企業(yè)中具有領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心的地位，在構(gòu)建監(jiān)督融合體系中，黨組織也要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

在黨委（或成立企業(yè)監(jiān)督委員會）主持下，定期召集各監(jiān)督主體開會，互通情況，對存在的問題形成綜合監(jiān)督報(bào)告，由黨委或監(jiān)督委員會向有關(guān)管理者或部門反饋，限期整改，并要求他們將整改情況書面向黨委或監(jiān)督委員會報(bào)告，抄送各監(jiān)督主體，形成監(jiān)督閉環(huán)。上述做法可克服當(dāng)前國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督主體的各自為陣、缺乏溝通與資源共享、監(jiān)督力量分散、企業(yè)缺乏有效監(jiān)督的問題。