舊區(qū)改造：打贏“家門口的脫貧攻堅戰(zhàn)”

程西園

推進(jìn)舊區(qū)改造是切實解決習(xí)近平總書記指出的“老小舊遠(yuǎn)”等突出問題的重要內(nèi)容之一，如何打好這場“家門口的脫貧攻堅戰(zhàn)”？9月25日至26日，市十五屆人大常委會第十四次會議聽取和審議了市人民政府關(guān)于本市舊區(qū)改造工作推進(jìn)情況的報告。

今年有望超額完成舊改目標(biāo)

廣義的舊區(qū)改造主要涉及三個部分：危棚簡屋改造、中心城區(qū)二級舊里以下房屋改造、未納入舊區(qū)改造范圍的舊住房綜合改造。2000年，全市基本完成危棚簡屋改造后，舊區(qū)改造中心聚焦為中心城區(qū)剩余的成片二級舊里以下房屋。除此以外，對于無衛(wèi)生設(shè)施的各種老舊住房，啟動了以衛(wèi)生設(shè)施改造為主的舊住房綜合改造，力求解決各類“拎馬桶”問題。

目前，本市被納入舊改范圍的二級舊里以下房屋約400萬平方米，“十三五”期間完成240平方米中心城區(qū)二級舊里以下房屋改造目標(biāo);到今年年底，完成200萬平方米，力爭超額完成任務(wù);至2025年，完成剩余所有二級舊里以下房屋改造任務(wù)。

報告顯示，今年本市舊改工作呈現(xiàn)加速推進(jìn)態(tài)勢，有望實現(xiàn)超額完成。2019年中心城區(qū)計劃改造二級舊里以下房屋50萬平方米、受益居民2.5萬戶。截至8月底，中心城區(qū)已完成二級舊里以下房屋改造約43.8萬平方米、受益居民2.28萬戶。下半年，預(yù)計可完成55萬平方米、2.9萬戶。對于老舊住房改造，今年目標(biāo)為啟動實施9000戶、30萬平方米。截至8月底，已經(jīng)啟動實施8288戶、面積28.37萬平方米，占比92%。

2025年基本消除“拎馬桶”現(xiàn)象

“拎馬桶”成為本次常委會會議的熱門詞。目前，本市中心城區(qū)仍有不少市民生活在缺乏獨立衛(wèi)生設(shè)施的空間內(nèi)，每天通過手拎馬桶解決如廁問題。

“馬桶到底還剩余多少個？數(shù)字怎么會越來越多？”沙海林副主任對馬桶剩余數(shù)量口徑前后不一致的情況提出疑問。

據(jù)舊改工作推進(jìn)報告和相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，“拎馬桶”分為沒有衛(wèi)生設(shè)施和合用衛(wèi)生設(shè)施兩類，舊區(qū)改造和未納入舊區(qū)改造的老舊住房改造都有“拎馬桶”問題，不同的統(tǒng)計范圍和方法會得出不同的馬桶數(shù)量。

沙海林副主任提出，舊區(qū)改造的動態(tài)數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作，如對剩余馬桶數(shù)量的統(tǒng)計，要注重準(zhǔn)確性和科學(xué)性，對于情況變化要有原因分析?！叭绻y(tǒng)計數(shù)據(jù)前后不一致，不僅無法說服自己，更無法讓老百姓信服?！?/p>

還有委員認(rèn)為，沒有衛(wèi)生設(shè)施和合用衛(wèi)生設(shè)施兩種情況緊迫程度有差異，要分別講清楚兩種情況在舊區(qū)改造和老舊住房改造中涉及的戶數(shù)，對報告中提到的2019年“未納入舊改范圍、其他各類‘拎馬桶的老舊住房改造”啟動實施的9000戶，也要分沒有衛(wèi)生設(shè)施和合用衛(wèi)生設(shè)施兩種情況。另一方面，在對外宣傳時，不要刻意區(qū)分“舊改范圍內(nèi)”和“舊改范圍外”，要便于老百姓理解，“用老百姓聽得懂的話把問題講清楚”。

據(jù)統(tǒng)計，目前全市共有30多萬戶家庭衛(wèi)生設(shè)施短缺，其中沒有衛(wèi)生設(shè)施的15萬戶左右，剩余戶數(shù)為合用衛(wèi)生設(shè)施。經(jīng)過今年的舊區(qū)改造和綜合改造，全市“拎馬桶”家庭預(yù)計剩余11-12萬戶，計劃至2025年基本消除全市“拎馬桶”現(xiàn)象。

保留建筑“留什么”“怎么留”

2017年，本市提出中心城區(qū)將保留約730萬平方米融匯中西傳統(tǒng)民居特點的里弄住宅，舊區(qū)改造方式也由“拆改留并舉，以拆除為主”調(diào)整為“留改拆并舉，以保留保護(hù)為主”。這體現(xiàn)了上海城市建設(shè)及更新思路的升級，同時對舊區(qū)改造工作也提出了新的更高的要求。

本市中心城區(qū)保留保護(hù)范圍中，有230萬平方米與舊改范圍重疊，目前市政府有關(guān)部門已經(jīng)整體完成了風(fēng)貌評估和甄別工作，但落實到每個舊改地塊具體保留哪些建筑，還有待進(jìn)一步明晰。

李鳴委員認(rèn)為，對于保留建筑的評估，要從專家層面拓展到社會層面，綜合考慮建筑文化、城市文化的有機(jī)結(jié)合，廣泛征求市民意見。“比如保留一些老的路名，不然上海開埠以后歷史文化底蘊就沒有了?！?/p>

“每次在淮海路上，會看見老字號熟食店門口在排隊，是原來住這里的居民，動遷得很遠(yuǎn)，特意開車回來排隊?！鄙澈Ａ指敝魅握J(rèn)為，舊區(qū)改造過程中，對一些原有的、因居民需求而自然產(chǎn)生的服務(wù)業(yè)態(tài)，可以做一些保留，新居民區(qū)建設(shè)也要注重教育、文化、衛(wèi)生等優(yōu)質(zhì)資源配置。

“保留建筑要科學(xué)對待、分類處理，該留則留、該拆則拆”，崔明華委員認(rèn)為，平衡歷史風(fēng)貌保護(hù)保留和舊區(qū)改造，關(guān)鍵要著眼全局，做好細(xì)致精準(zhǔn)分類，做好各部門和企業(yè)間的溝通協(xié)商。

“發(fā)展模式一定要可持續(xù)，老百姓能得益，同時要把江南水鄉(xiāng)的風(fēng)貌保留下來?！瘪T經(jīng)明委員提出了衡量舊區(qū)改造的四個維度：提高原居民生活質(zhì)量，留住上海的歷史風(fēng)貌和城市記憶，提升城市交通、教育、衛(wèi)生等品質(zhì)，做到可持續(xù)發(fā)展。堅持四個維度標(biāo)準(zhǔn)，破解政策難點，組合好經(jīng)濟(jì)平衡度和市場接受度，才能形成可持續(xù)的發(fā)展模式和引領(lǐng)模式。

建筑保留后，該如何改造和利用？李富榮委員認(rèn)為，可以通過吸引社會資本參與，包裝舊里，打造海派文化之城、人文都市之城、品味休閑之城，提升城市品味。李鳴委員認(rèn)為，“中心城區(qū)很難全部變成新天地和田子坊”，可以結(jié)合城市發(fā)展規(guī)劃，建立租賃住房收儲機(jī)制，將保留建筑改為租賃房，擴(kuò)大租賃房屋供給種類和數(shù)量。

目前，老舊住房綜合舊改還存在著改造投入太多、產(chǎn)生效果不明顯的問題。崔明華委員認(rèn)為，要有突破性思路，比如進(jìn)一步擴(kuò)大功能，將解決“拎馬桶”與加裝電梯、雨污混接等結(jié)合起來，讓群眾有更大的獲得感。

城市更新是一個動態(tài)過程，也是一項長期而艱巨的任務(wù)。委員和代表們提出，要進(jìn)行系統(tǒng)研究，針對新情況新問題，不斷建立和優(yōu)化體制機(jī)制。

“市區(qū)聯(lián)手”實現(xiàn)政策供給和落地

容積率是否可以突破？如何激活“毛地”？個別居民不配合該如何解決？在分組審議討論過程中，“市區(qū)聯(lián)手”成為聚焦重點難點、推動很多問題有效解決的金鑰匙。

“從打造上海夜間經(jīng)濟(jì)及方便居民的角度來看，容積率是否可以放開？”列席的黃浦區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人建議，對于舊改集中的老城區(qū)，市級層面能考慮在特定階段設(shè)置特定容積率，促進(jìn)區(qū)級經(jīng)濟(jì)集聚發(fā)展的探索。

目前，中心城區(qū)共有30塊歷史遺留“毛地”（開發(fā)商拍下土地的時候，地面上還有建筑物，須先動遷住戶再實施開發(fā)），因種種原因，開發(fā)工作難以有效推進(jìn)。魏東委員認(rèn)為，在法規(guī)政策層面，市級要積極協(xié)調(diào)督促，解決政策沖突或缺失的問題，為區(qū)級的落實推進(jìn)掃清障礙。

從居民簽約比例看，今年新開基地簽約率均在很短時間達(dá)到99%以上，但正是剩余的1%成為最難啃的“骨頭”。只要一戶不簽，整塊地的進(jìn)程都會被耽誤，造成巨大財務(wù)成本。簽約遇阻一部分是住戶內(nèi)部糾紛導(dǎo)致的，如租賃糾紛、析產(chǎn)糾紛等。對此，顧偉強(qiáng)委員建議加大法治保障力度，明晰產(chǎn)權(quán)、按契約辦事，充分發(fā)揮司法作用。還有部分“拒簽”對象是非居（單位），因單位經(jīng)營對房源要求較高，異地安置難度大，談判往往難以推進(jìn)。列席的靜安區(qū)有關(guān)負(fù)責(zé)人提出，希望市區(qū)兩級政府可以從政策層面引導(dǎo)和激勵，加快舊改工作推進(jìn)。

不可回避的資金平衡難問題

大部分舊改地塊由于前期房屋征收成本巨大，加上風(fēng)貌保護(hù)要求，土地成本往往難以平衡。同時，舊住房綜合改造基本依靠財政資金投入，市區(qū)兩級財政都面臨著很大的壓力。

錢耀忠委員認(rèn)為，要激活融資機(jī)制，以政府資金四兩撥千斤引入社會資金，實現(xiàn)舊改的可持續(xù)發(fā)展。戴柳委員認(rèn)為，需要吸引各方面資源的持續(xù)注入，人大要做好后續(xù)跟蹤，實現(xiàn)計劃資金籌措的更好落實。

目前每戶征收成本約在450萬元左右，同時，因為部分區(qū)域安置房源價格已與周邊商品房價格持平，絕大多數(shù)居民傾向于選擇貨幣化安置。這些因素加劇了資金緊張。魏偉明委員提出，要充分利用好綜合改造。相比征收，綜合改造的成本要低很多，如彭浦新村建造獨衛(wèi)、加裝電梯，完善結(jié)構(gòu)設(shè)施，居民反映非常好，而平均每戶政府投入只有60萬左右。這些工作的背后，不單是資金問題，更是政策問題。