中部地區(qū)PPP模式與新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換績效、關(guān)系研究

薛永鈺 馬雨希

武漢大學(xué)中國中部發(fā)展研究院/區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院

一、引言

推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，面臨改造不發(fā)達(dá)地區(qū)、淘汰落后產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新增長與核心競爭問題。園區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市改造與環(huán)境治理等問題迫切需要解決。地方財(cái)政和土地出讓投融資模式在帶來政府債務(wù)擴(kuò)張的同時(shí)也給政府治理帶來了壓力，導(dǎo)致在推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中面臨心有余而力不足困境。PPP模式通過政府和私人部門之間的合作推動(dòng)公共項(xiàng)目管理機(jī)制進(jìn)步，促進(jìn)公共服務(wù)供給質(zhì)量提高、治理能力現(xiàn)代化。

逐步規(guī)范化、法制化的PPP模式在重大戰(zhàn)略過程與工程中發(fā)揮著不可或缺的作用。大量建設(shè)工程以及公共服務(wù)供給項(xiàng)目都憑借PPP模式順利進(jìn)行。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下形成新增長點(diǎn)的必要選擇，推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換需要政府管理方式、國有企業(yè)和民營企業(yè)改革三管齊下。

2018年底，中部六省PPP項(xiàng)目累計(jì)投資額達(dá)3萬億，累計(jì)項(xiàng)目數(shù)2563個(gè)，占全國的29.6%，PPP模式在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高舊動(dòng)能改造效率，推動(dòng)新動(dòng)能的實(shí)踐中作用能力正在不斷增強(qiáng)。

二、中部地區(qū)PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

1.中部地區(qū)PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

中部地區(qū)的PPP投資始終走在全國前列。河南省是全國最早發(fā)布PPP項(xiàng)目政策和開展工作的三個(gè)省份之一，累計(jì)項(xiàng)目數(shù)居全國第二；2018年山西、安徽PPP同比項(xiàng)目凈增數(shù)位居全國第二、第三；2017年至2018年6月，湖北省PPP項(xiàng)目累計(jì)中標(biāo)項(xiàng)目數(shù)居全國第5位，累計(jì)中標(biāo)投資額居全國第4位。2018年財(cái)政部PPP以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金撥付，湖北以41個(gè)項(xiàng)目總計(jì)2.34億元獎(jiǎng)勵(lì)位列全國第一。

圖1 2016—2018中部六省PPP項(xiàng)目數(shù)量

2.中部地區(qū)PPP模式發(fā)展績效

本文選擇數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法對中部六省2002—2016年P(guān)PP項(xiàng)目效率進(jìn)行簡單測算，指標(biāo)選取如下：

表1 DEA投入產(chǎn)出指標(biāo)

測算結(jié)果顯示中部地區(qū)PPP投資效率呈現(xiàn)類“U型”特征，在2008年附近達(dá)到低點(diǎn)，此后投資效率逐漸提高。截止2016年，除湖北、山西省外，各省均實(shí)現(xiàn)DEA有效?？傮w而言，中部六省PPP投資效率在近幾年呈上升趨勢、總體DEA有效性較高。

三、PPP模式與新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)系

PPP模式在屬性特征和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換具有一致性。首先，二者屬性耦合。PPP模式是依靠政府行政力量、服務(wù)水平和社會(huì)資本資金力量、技術(shù)優(yōu)勢形成合力，從而提高供給效率。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換要求以技術(shù)創(chuàng)新為引領(lǐng)，覆蓋第一二三產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化升級(jí)，在這一過程中，只有宏觀調(diào)控能力、政策引領(lǐng)作用和社會(huì)資本的資金優(yōu)勢以及創(chuàng)新活力被充分調(diào)動(dòng)起來，才能將新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換更高質(zhì)量推進(jìn)下去，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

其次，二者在過程中無縫銜接。中部六省PPP投資主要行業(yè)包括市政、交通、環(huán)保、水利、園區(qū)開發(fā)等，而園區(qū)是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的主要戰(zhàn)場。要實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，就要推進(jìn)自貿(mào)區(qū)、高新區(qū)、老工業(yè)區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，形成創(chuàng)新發(fā)展、開放發(fā)展新高地。2018年中部六省園區(qū)開發(fā)類PPP超過30余項(xiàng)，通過園區(qū)建設(shè)PPP項(xiàng)目，有效利用社會(huì)資本的資金技術(shù)優(yōu)勢，一方面對吸引外來優(yōu)質(zhì)企業(yè)打下基礎(chǔ)，另一方面又為當(dāng)?shù)嘏f動(dòng)能產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)提供保障。由于PPP項(xiàng)目是政府與社會(huì)資本合作，政府財(cái)政壓力得到明顯緩解，部分財(cái)政結(jié)余可以用于“招商引資、招商引智、招商引技”，為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和人才“引進(jìn)來、留下去”提供支持。PPP項(xiàng)目通過建立良好的基礎(chǔ)設(shè)施和完備的教育培訓(xùn)體系，為新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的實(shí)現(xiàn)邁出第一步，在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的過程中二者實(shí)現(xiàn)無縫銜接。

最后，二者具有現(xiàn)實(shí)意義一致。PPP模式通過在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，發(fā)揮其資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢，減少了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量。同時(shí)，獨(dú)立于土地財(cái)政、政府融資平臺(tái)、政府購買服務(wù)模式的PPP模式對政府債務(wù)也具有一定的規(guī)避作用。而新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換則是在對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問題與矛盾進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革為主線，以發(fā)展新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新模式為主要手段的重要戰(zhàn)略。實(shí)施新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和PPP模式在調(diào)動(dòng)社會(huì)的創(chuàng)新創(chuàng)造能力、發(fā)揮社會(huì)資本資金、管理優(yōu)勢方面具有相同的作用，對于緩解政府壓力、改變政府職能方面都承擔(dān)著不可或缺的重任。二者一個(gè)從實(shí)踐角度，通過具體的項(xiàng)目運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平的提高，促進(jìn)政府職能改變；一個(gè)以戰(zhàn)略理論視角，通過帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。PPP模式與新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換二者互為表里，在“內(nèi)外”聯(lián)合作用之下促進(jìn)新常態(tài)階段我國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

為了更好地利用PPP模式推動(dòng)中部地區(qū)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，要做到完善融資渠道，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生、明確投資重點(diǎn)，提高動(dòng)能轉(zhuǎn)換供給質(zhì)量、確立PPP模式領(lǐng)導(dǎo)核心，提高對項(xiàng)目運(yùn)作的控制能力。