我國(guó)人口政策既不是“一成不變”，也不是“一刀切”

親歷者

馬力?國(guó)務(wù)院參事、中國(guó)人口與發(fā)展研究中心原主任

人口發(fā)展三階段：生存型、增長(zhǎng)型和發(fā)展型

“新中國(guó)成立后，我國(guó)人口發(fā)展相繼經(jīng)歷了生存型、增長(zhǎng)型和發(fā)展型三個(gè)階段，既有連續(xù)性又有變革性?！瘪R力說。

生存型階段主要為1949—1978年。這個(gè)階段，我國(guó)產(chǎn)生了兩次人口出生高峰，1950—1958年由于生活和醫(yī)療水平大幅提高，出現(xiàn)第一次出生高峰，出生人口達(dá)1.87億;1962—1973年由于三年自然災(zāi)害后補(bǔ)償性生育和自我生育行為，出現(xiàn)第二次出生高峰，出生人口超過2億。

增長(zhǎng)型階段主要為1979—2000年。在這一階段，由于農(nóng)村生育政策的調(diào)整和生育梯度周期性的影響，出現(xiàn)1985—1992年第三次人口出生高峰期，出生人口超過1億。但人口發(fā)展目標(biāo)逐漸增加，除控制人口數(shù)量外，開始關(guān)注人口素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布等問題，探索人口發(fā)展的規(guī)律和人口計(jì)生工作的轉(zhuǎn)變。

發(fā)展型階段主要是自2001年以來。國(guó)際社會(huì)以“合作共贏”為主流，國(guó)內(nèi)進(jìn)入工業(yè)化中期向工業(yè)化后期發(fā)展階段，此時(shí)主要從“發(fā)展”角度考慮人口問題，推動(dòng)人口自身及與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌解決人口問題成為核心任務(wù)。這一階段，人口發(fā)展將由低增長(zhǎng)逐步過渡到零增長(zhǎng)，低生育水平將成為未來一段時(shí)期人口發(fā)展的常態(tài)，人口政策將相應(yīng)調(diào)整。我國(guó)于2001年、2013年、2015年相繼推出“雙獨(dú)二孩”政策、“單獨(dú)二孩”政策和“全面二孩”政策。

“生育政策是影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最基礎(chǔ)的政策，是意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的重大政策，屬基本國(guó)策。因此，生育政策的調(diào)整需在全方位評(píng)估論證的基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)，同時(shí)，需經(jīng)國(guó)家最高決策層及全國(guó)人大最終決定?！瘪R力介紹說。

從人口發(fā)展三個(gè)階段來看，我國(guó)人口政策既不是“一成不變”，也不是“一刀切”。

我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展極不平衡，生育水平差距較大，生育政策的重點(diǎn)有所不同。2001年頒布的《人口和計(jì)劃生育法》，既有一孩，也有一孩半（即夫妻僅生育過一個(gè)女孩的，可以生二胎）、兩孩，還有三孩以上不同地區(qū)、不同人群、不同的生育政策?！坝?jì)劃生育國(guó)策，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。經(jīng)過30年努力，取得舉世公認(rèn)的成就，與改革開放共同創(chuàng)造了人口有效控制和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展‘兩大奇跡，推動(dòng)我國(guó)發(fā)展的跨越?！瘪R力總結(jié)說。

她解釋稱，改革開放前30年，人口發(fā)展經(jīng)歷“高出生率、低死亡率、高增長(zhǎng)率”階段，總和生育率達(dá)5.8，人口增加4.3億;改革開放后30年，實(shí)施計(jì)劃生育政策，推動(dòng)人口發(fā)展進(jìn)入“低出生率、低死亡率、低增長(zhǎng)率”階段，總和生育率降至更替水平以下，在人口基數(shù)大幅提高的情況下，人口僅增加3.7億。前30年的“高出生率”，為我國(guó)改革開放提供了豐沛勞動(dòng)力且持續(xù)供給的人口優(yōu)勢(shì);后30年的“低出生率”，為我國(guó)改革開放提供了少兒撫養(yǎng)比大幅降低且財(cái)富積累大幅提高的人口優(yōu)勢(shì)，兩個(gè)人口優(yōu)勢(shì)于1980年相互疊加，為改革開放迎來了比其他國(guó)家更為突出、對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)高達(dá)27% 的人口紅利。

人口發(fā)展新階段：由以數(shù)量為主轉(zhuǎn)向以結(jié)構(gòu)為主

目前，中國(guó)已進(jìn)入由工業(yè)化后期向后工業(yè)化社會(huì)轉(zhuǎn)變時(shí)期，進(jìn)入全要素融合發(fā)展的新階段，由跳出“低收入陷阱”解決溫飽的“短缺經(jīng)濟(jì)”時(shí)代轉(zhuǎn)變?yōu)榭缭健爸械仁杖胂葳濉边M(jìn)入高收入國(guó)家的“轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)”時(shí)代?！爸袊?guó)人口發(fā)展也進(jìn)入重大轉(zhuǎn)折期。雖然目前我國(guó)人口規(guī)模仍居世界之首，未來還要繼續(xù)增長(zhǎng)10年，凈增約5000萬，但人口的主要矛盾已由以‘?dāng)?shù)量為主轉(zhuǎn)為以‘結(jié)構(gòu)為主，人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系在深度、廣度上都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。”馬力說。

她分析，一是人口轉(zhuǎn)變帶來人口再生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)折。由國(guó)家生育計(jì)劃轉(zhuǎn)向家庭自主決定生育行為，政府行政干預(yù)轉(zhuǎn)向服務(wù)家庭、間接對(duì)生育決策進(jìn)行調(diào)節(jié)。二是勞動(dòng)供需變化帶來經(jīng)濟(jì)社會(huì)驅(qū)動(dòng)模式轉(zhuǎn)折。通過提升教育等附著在人身上的資本，變投資于物為投資于人的驅(qū)動(dòng)模式，實(shí)現(xiàn)人力資源大國(guó)向人力資本強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變。三是中等收入階層崛起帶來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)折。以創(chuàng)新與資本、技術(shù)結(jié)合為主要生產(chǎn)模式，促進(jìn)“橄欖型”社會(huì)格局形成，構(gòu)建消費(fèi)社會(huì)。四是人口城鄉(xiāng)變動(dòng)帶來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局轉(zhuǎn)折。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元向一元結(jié)構(gòu)的重大社會(huì)變遷，從農(nóng)村人口的非農(nóng)化階段過渡到遷移流動(dòng)人口的市民化階段，人口城鎮(zhèn)化由效益向公平轉(zhuǎn)變。五是人口老齡化帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行形態(tài)轉(zhuǎn)折。構(gòu)建老齡社會(huì)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)，推動(dòng)生產(chǎn)性老齡化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)財(cái)富持續(xù)積累和釋放。

馬力表示，面對(duì)出生率逐漸降低，預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)，呈現(xiàn)勞動(dòng)力供給下降，老年人口負(fù)擔(dān)增加，人口紅利逐步消退，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨“發(fā)展動(dòng)力”“撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)”兩大難題。制定新時(shí)期人口發(fā)展戰(zhàn)略?！稗D(zhuǎn)換發(fā)展動(dòng)力”，人力資本驅(qū)動(dòng)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提升人力資本，以人力資本提升全要素生產(chǎn)率，以全要素生產(chǎn)率促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;“降低撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)”，有效應(yīng)對(duì)人口老齡化，繼續(xù)調(diào)整完善人口和生育政策，轉(zhuǎn)換一次人口紅利，培育人才紅利，挖掘二次人口、人才紅利，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

巨大挑戰(zhàn)：規(guī)模龐大的人口老齡化社會(huì)?

人口老齡化是我國(guó)未來的基本國(guó)情和不可逆轉(zhuǎn)的客觀趨勢(shì)，將伴隨我國(guó)整個(gè)21世紀(jì)，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來全面影響。

馬力說，中國(guó)老年人口規(guī)模世界第一，人口老齡化經(jīng)歷三個(gè)階段。

第一，2000—2020年快速老齡化階段。我國(guó)第一次生育高峰出生的1.87億人口已于2010年以年均2.24%速度進(jìn)入老年，到2020年60歲及以上人口將達(dá)2.55億、占17.7%。比重從10%升至20%，發(fā)達(dá)國(guó)家用約60年時(shí)間，而中國(guó)只需27年。

第二，2021—2050年加速老齡化階段?！笆濉蹦┪覈?guó)將迎來第二次生育高峰出生的2億多人口以年均800萬～1000萬、3.6%爆發(fā)式增長(zhǎng)速度進(jìn)入老年，到2030年60歲及以上人口將達(dá)3.7億，隨著三次生育高峰人群陸續(xù)步入老年，2050年左右60歲及以上老年人口達(dá)峰值5.3億、占38.1%。

第三，2050—2100年重度老齡化平臺(tái)階段。隨著2050年左右老年人口達(dá)峰值后進(jìn)入高峰平臺(tái)期，且80歲及以上高齡老人占老年人口的30%，至本世紀(jì)末60歲及以上老年人口達(dá)4.3億。

馬力認(rèn)為，人口老齡化社會(huì)不可怕但須有效應(yīng)對(duì)，“人口老齡化先發(fā)國(guó)家，率先立足改變經(jīng)濟(jì)社會(huì)基本體系和策略，制定鼓勵(lì)生育、輸入移民、改革養(yǎng)老金、靈活退休、老年人就業(yè)等制度，同時(shí)大力發(fā)展老年照料和護(hù)理等事業(yè)和產(chǎn)業(yè)?！?/p>

她建言，中國(guó)是人口老齡化后發(fā)國(guó)家，面對(duì)人口老齡化尤其是龐大的老年人口，既不應(yīng)恐懼更不可被動(dòng)應(yīng)對(duì)，亟待借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，高度重視，全方位部署，在不斷完善生育及相關(guān)配套政策基礎(chǔ)上，推動(dòng)挑戰(zhàn)和機(jī)遇相互轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)國(guó)家持續(xù)發(fā)展。

（本文為《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2018年的報(bào)道）

編輯：鄒松霖 zousonglin@ceweekly.cn? ? 美編：孫珍蘭