當(dāng)時(shí)為何要實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制？

親歷者?

張慶五 公安部戶籍處原處長

戶籍登記先從城市開始

中國的戶籍遷移制度的建立首先是從城市開始的，隨后才擴(kuò)大到農(nóng)村。解放初期我們一進(jìn)城，首先抓的就是戶口。這主要是為了掌握人口變動(dòng)情況。

那時(shí)剛解放，部分國民黨軍政人員和官僚資本家潰逃離城，舊社會(huì)的殘?jiān)嗄跏艿绞杖莞脑?，一部分居民遷出城市;加之城市經(jīng)濟(jì)暫時(shí)處于停滯狀態(tài)，有的企業(yè)停產(chǎn)，大量人員待業(yè)，人民政府有組織地遣散城區(qū)的無業(yè)或非正當(dāng)職業(yè)的人回鄉(xiāng)參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn);以及學(xué)生參軍、參干，城市人口大量縮減，除了干部家屬帶進(jìn)來，其他的很少進(jìn)來，因此有關(guān)遷移入戶問題未受限制。

為了維護(hù)社會(huì)治安，公安部于1951年7月16日頒布實(shí)施了《城市戶口管理暫行條例》。該條例共十二條，規(guī)定對人口出生、死亡、遷出、遷入、社會(huì)變動(dòng)等戶口管理，一律由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。這是全國城市統(tǒng)一戶口管理制度開始形成的標(biāo)志。

1953年4月3日，為了準(zhǔn)備全國人民代表大會(huì)及地方各級人民代表大會(huì)的選舉，做好選民登記工作，同時(shí)為國家有計(jì)劃地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)提供準(zhǔn)確的人口數(shù)字，政務(wù)院（1954年更名為國務(wù)院）決定進(jìn)行全國人口普查，并發(fā)布了《為準(zhǔn)備普選進(jìn)行全國人口調(diào)查登記的指示》和《全國人口調(diào)查登記辦法》。為了配合這次普查工作，農(nóng)村也建立了簡易的戶口登記制度，并由民政部門負(fù)責(zé)。

這表明，當(dāng)時(shí)全國城鄉(xiāng)分別實(shí)行的是兩種目的不盡相同的戶籍管理制度。城市戶籍制度偏重于維護(hù)社會(huì)治安，農(nóng)村戶籍制度主要在于掌握人口數(shù)量狀況。那時(shí)，城市一個(gè)民警管800～1000戶;而農(nóng)村的戶籍管理登記相對簡單，基本就是當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府的秘書來管，有的小秘書責(zé)任心不強(qiáng)，登記的信息也不全面。后來，由于民政部門人少，而公安部門人員龐大，基層都有片警，所以在1956年，民政部將農(nóng)村戶口的管理也交給了公安部門。

“盲流”的誕生

1958年，國務(wù)院公布《中華人民共和國戶口登記條例》，該《條例》實(shí)際上1954年左右就定稿了，當(dāng)時(shí)也并不存在什么遷移入戶的控制問題。但是到公布的時(shí)候，情況卻出現(xiàn)了變化。

新中國成立初期，為了給共和國脆弱的工業(yè)“輸液送氧”，中央政府確定了農(nóng)業(yè)支援工業(yè)、農(nóng)村保障城市的戰(zhàn)略。當(dāng)時(shí)政府對農(nóng)副產(chǎn)品實(shí)行低價(jià)統(tǒng)購統(tǒng)銷，以積累城市工業(yè)化建設(shè)必需的資金。

1953年，伴隨國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)展和國家開始大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，以及戰(zhàn)后農(nóng)村極度貧困，大批農(nóng)民涌入城市謀生。由于越來越多的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力盲目涌入城市，給城市交通、住房、勞動(dòng)就業(yè)和生活供應(yīng)等各個(gè)方面帶來日益嚴(yán)重的壓力，其中最重要的就是糧食緊張。

由于中國是個(gè)人口大國，糧食問題特別重要。城市人口發(fā)展，首先面臨的就是吃飯問題。當(dāng)時(shí)國家糧食產(chǎn)量有限，按照國家的糧食供應(yīng)計(jì)劃，缺口比較大，需要從國外進(jìn)口糧食，這就對城市居民的口糧提出了比較嚴(yán)格的要求，也從而形成了后來的戶口糧食雙軌制，就是說只有報(bào)了戶口才能去辦理糧食關(guān)系。

1953年4月，政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，“盲流”一詞就是那時(shí)提出來的。此后，國務(wù)院在20世紀(jì)50年代數(shù)次發(fā)文，要求各地勸阻和制止農(nóng)民盲目進(jìn)城，但收效甚微。僅1956年秋至1957年麥?zhǔn)眨珖つ苛魅氤鞘械娜丝诩催_(dá)57萬多人，大部分是青壯年。

1958年1月9日，《中華人民共和國戶口登記條例》經(jīng)第一屆全國人大常委會(huì)第91次會(huì)議審議通過，以“共和國主席令”頒布施行?！稐l例》對農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)作出了約束性限制：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)?！睆拇?，形成了城市戶口和農(nóng)村戶口的“二元結(jié)構(gòu)”的戶籍模式。今天實(shí)行的戶籍制只是當(dāng)年的延續(xù)，但組織更健全、制度更完善了。

1964年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，該文件比較集中地體現(xiàn)了處理戶口遷移的基本精神，即兩個(gè)“嚴(yán)加限制”：對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制;對從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。此規(guī)定堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門。

沒有戶口，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)無法實(shí)行

考察我國解放后的戶口登記政策的形成和發(fā)展，同考察其他社會(huì)現(xiàn)象一樣，應(yīng)該具有歷史的和辯證的觀點(diǎn)。當(dāng)時(shí)中國的經(jīng)濟(jì)條件要求戶籍制度必須嚴(yán)格管理。在當(dāng)時(shí)的特定歷史背景下，制定這種戶籍模式無疑對迅速恢復(fù)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定城市秩序發(fā)揮了積極作用。它曾經(jīng)為各級政府制定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃提供了準(zhǔn)確的人口資料和其他要素。

戶籍政策管理之嚴(yán)，是隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步嚴(yán)格起來的，最初從治安的角度去管理的中國戶籍，后來還對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)起到了促進(jìn)作用。尤其是在三年困難時(shí)期，中國的20多種計(jì)劃供應(yīng)票證都是憑戶口發(fā)放的，如果那時(shí)沒有戶籍體制來統(tǒng)籌安排，很難保障這一特定時(shí)期中國人的基本生活。而虛報(bào)戶口領(lǐng)取糧食在當(dāng)時(shí)是很嚴(yán)重的違法現(xiàn)象。從某種意義上說，沒有戶口，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)無法實(shí)行。

我還記得當(dāng)時(shí)有些特殊的情況需要處理，比如煤礦工人的城市戶口放開的口子比較大，那時(shí)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)對煤炭的要求極其迫切，井下工人如果吃不飽的話就會(huì)少挖煤，所以為了保證井下工人能夠吃飽，煤炭部特意出臺(tái)了一個(gè)文件，井下工人可以批準(zhǔn)為城鎮(zhèn)戶口，由國家供應(yīng)糧食。

從1958年到1978年，中國的戶籍制度在遵照《中華人民共和國戶口登記條例》規(guī)定的精神執(zhí)行的基礎(chǔ)上又有發(fā)展。不僅農(nóng)村人口流入城市受到許多限制，而且農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口也十分困難。1964年8月14日國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》，比較集中地體現(xiàn)了處理戶口遷移的基本精神，這就是嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)人口增長。按規(guī)定，對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)，從集鎮(zhèn)遷往城市的，要嚴(yán)加限制;對從小城市遷往大城市，從其他城市遷往北京、上海兩市的，要適當(dāng)限制;其他情況一律不要限制。該草案的提出，不但沒有改變城鄉(xiāng)分離的局面，相反堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門。

“文革”時(shí)期，由于生產(chǎn)建設(shè)遭到嚴(yán)重破壞，城鎮(zhèn)就業(yè)困難，不僅農(nóng)村人口難以進(jìn)城，而且還出現(xiàn)了干部及其家屬下放、知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)等大批城鎮(zhèn)人口被動(dòng)員甚至強(qiáng)迫倒流農(nóng)村的反?，F(xiàn)象，以至于后來因?yàn)閼艨趩栴}上訪的就占到了上訪總量的三分之一，我們之后的很多工作，都在解決遺留問題。

（本文為《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2009年的報(bào)道）

編輯：陳棟棟 chendongdong@ceweekly.cn? ? 美編：黃河浪