日本應(yīng)對人口老齡化的經(jīng)驗和啟示

林新真 陳成沐

摘 要：日本是發(fā)達(dá)的資本主義國家，人口過億，已進(jìn)入老齡化社會，但其養(yǎng)老制度具有起步早、覆蓋面廣、制度健全等優(yōu)勢，研究分析日本養(yǎng)老制度建設(shè)，對于我國具有十分重要的意義。描述了日本養(yǎng)老歷史和現(xiàn)狀，分析日中養(yǎng)老制度的差異，提出強化頂層設(shè)計統(tǒng)一養(yǎng)老制度、推廣基本養(yǎng)老完善養(yǎng)老體系、拓寬資金渠道保證持續(xù)運行、優(yōu)化調(diào)整機制提高保障水平、創(chuàng)新發(fā)展方式促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級等建議。

關(guān)鍵詞：老齡化 養(yǎng)老制度 養(yǎng)老保險 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

一、日本養(yǎng)老歷史和現(xiàn)狀

（一）日本人口概況

日本全國總?cè)丝?.27億人，居世界第10位，近年來其出生人口少于死亡人口，人口總量呈自然減少狀態(tài)，人均壽命83.4歲，連續(xù)20年世界排名第1，人口年齡中位數(shù)47.3歲，居世界第2位（摩納哥第1），比中國人口年齡中位數(shù)多10歲，比亞洲人口年齡中位數(shù)多16歲。日本是人口超老齡化加高齡化國家。1970年步入了老齡社會，1995年晉級深度老齡社會，2005年陷入超老齡化社會。2017年9月，65歲以上人口達(dá)3514萬，占總?cè)丝诘谋壤?7.7%，世界排名第1，80歲以上的老年人占比超7%，預(yù)計到2035年，日本65歲以上的老年人的占比將達(dá)30%以上，是世界上極少數(shù)高齡國家之一。

（二）日本養(yǎng)老制度

日本老年人多，人均壽命長，除了經(jīng)濟高度發(fā)達(dá)、生活水平高外，其中重要原因是老有所養(yǎng)、晚年無憂，日本的養(yǎng)老制度及養(yǎng)老體系較為成熟。日本的養(yǎng)老制度起源于第二次世界大戰(zhàn)之后，1959年日本頒布了養(yǎng)老保險方面的法律《國民年金法》，1962年實現(xiàn)了國民養(yǎng)老及醫(yī)療社會保險全覆蓋，于1985年進(jìn)行重大修改，并建立了分級養(yǎng)老保險制度。第一級是基礎(chǔ)年金制度，實行強制保險，規(guī)定20-60歲擁有居住權(quán)的所有居民必須參加養(yǎng)老保險，對無收入老人、單親家庭、殘疾者、5人以下小工業(yè)者的被雇傭者等弱勢群體，實行福利年金制度，費用全部由國家負(fù)擔(dān)。第二級是雇員年金制度，屬于強制保險。雇員年金又細(xì)分為以企業(yè)（雇員5人以上）在職人員為對象的“厚生年金”和以公務(wù)員、公營企業(yè)職工為對象的“互助年金”，加入二級保險者自動加入一級國民年金。因此，這是國民養(yǎng)老保險一種附加年金，投保對象限定工薪階層，費用由政府、企業(yè)，個人共同負(fù)擔(dān)。同時還從雇員年金費中抽取3.5%的資金組成私營企業(yè)的退休補貼金，作為基礎(chǔ)養(yǎng)老保險年金的補充。第三級是職業(yè)養(yǎng)老保險，屬自愿保險性質(zhì)，參保對象為私人機關(guān)經(jīng)營管理者的職業(yè)養(yǎng)老金或公司養(yǎng)老金，有厚生年金基金、適格退職年金、國民年金基金等種類，加入職業(yè)養(yǎng)老保險者必須加入第一、第二級養(yǎng)老保險。國民年金、雇員年金、職業(yè)養(yǎng)老保險“三級并行、層層疊加”的制度架構(gòu)，在保證全體國民基本養(yǎng)老保障的前提下，滿足不同層次的個體需求。

（三）日本養(yǎng)老模式

日本人的養(yǎng)老模式是多種形式并存的，主要有養(yǎng)老院、居家養(yǎng)老、社區(qū)互助三種模式。一是養(yǎng)老院養(yǎng)老。日本養(yǎng)老院按產(chǎn)權(quán)性質(zhì)可分為公立和私立養(yǎng)老院。全國各地建設(shè)了健康恢復(fù)型養(yǎng)老設(shè)施3100處和老年療養(yǎng)醫(yī)療設(shè)施3700處，參加保險并足額繳納保費的居民均可申請入住公立養(yǎng)老院。私立養(yǎng)老院目前已超2萬家，每家養(yǎng)老院平均擁有50間以上房間，生活自理無障礙者入住費用與當(dāng)?shù)刂械人降囟蔚淖夥抠M用相當(dāng)，大部分老人能夠承擔(dān)的起，因此很多日本老人選擇住在養(yǎng)老院。二是居家式養(yǎng)老。日本養(yǎng)老院大部分建在郊外，進(jìn)出不便，親屬探視困難，雖然養(yǎng)老院設(shè)施完善、服務(wù)質(zhì)量好，但受傳統(tǒng)觀念影響，70%以上日本老人選擇居家養(yǎng)老，居家老人可以請專業(yè)公司上門護理、幫助洗浴、日托護理等，日本還建設(shè)很多“托老所”，方便年青人上班、外出時將老人托管。三是社區(qū)互助。社區(qū)互助主要由非營利性民間組織組成，成員由老人和志愿者組成，為社區(qū)內(nèi)老人提供幫助，組織老人參加各種活動，同時將社區(qū)老人的需求向政府有關(guān)部門反應(yīng)，起到上下溝通的效果。

（四）日本養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

日本的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)經(jīng)過幾十年的發(fā)展，積累了豐富經(jīng)驗，已發(fā)展成為成熟產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)眾多，有公立老年公寓、付費的養(yǎng)老院、老年癡呆癥養(yǎng)老院、介護療養(yǎng)院、社區(qū)服務(wù)中心、特別養(yǎng)老院等，能夠滿足各類不同人群的個性化需求。日本十分注重老年人的特殊需求，對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)實行專業(yè)化分工，誕生了一大批老人用品、老年餐飲、管理咨詢、養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)等優(yōu)秀企業(yè)，形成了以養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為中心的銀發(fā)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈。此外，大力發(fā)展老年輔助器具產(chǎn)業(yè)，品種齊全，技術(shù)含量高，如老年人定位儀、步行輔助車、健康監(jiān)測設(shè)備，移動拐杖等。這些器材可購買，一般以租賃形式為主，消毒后循環(huán)使用。

（五）日本養(yǎng)老改革

隨著日本老齡化不斷加劇，養(yǎng)老制度中存在的問題不斷侵蝕著養(yǎng)老體制的根基，日本對養(yǎng)老制度進(jìn)行了動態(tài)的系統(tǒng)改革，以確保養(yǎng)老制度可持續(xù)發(fā)展。一是養(yǎng)老金領(lǐng)取條件的修改。厚生養(yǎng)老金領(lǐng)取比率減少5%，凍結(jié)65歲以上的養(yǎng)老金隨物價指數(shù)上漲，分步推遲養(yǎng)老金支付年齡，男性從2013年到2025年，女性從2018年到2030年，每3年增加1歲，領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡逐步延長到65歲。二是養(yǎng)老金繳納條件的修改，參加養(yǎng)老金繳納的年齡從25歲降到20歲、65歲到69歲之間的在職員工，必須繳納養(yǎng)老金、工資和資金收入全部納入養(yǎng)老金繳納基數(shù)，同時為低收入者提供優(yōu)惠，規(guī)定一定收入所得以下，減半繳納國民年金保險費。三是養(yǎng)老基金運營的改革。成立年金經(jīng)營基金會，聘請專業(yè)人員進(jìn)行管理和經(jīng)營。逐步將養(yǎng)老保險基金推向資本市場，設(shè)立投資專門委員會，對投資資本市場的資金進(jìn)行嚴(yán)格審查，按國際財會標(biāo)準(zhǔn)，公布經(jīng)營信息，接受國民監(jiān)督。四是加大財政投入。對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財政負(fù)擔(dān)，由三分之一提高到二分之一。五是實行老人介護保險制度。對投保人的身心健康、日?？醋o及疾病預(yù)防等做好保障。

二、日中養(yǎng)老制度的差異

中日兩國都是人口大國，同樣面臨少子化、老齡化的挑戰(zhàn)。日本老齡化比我國早20-30年，養(yǎng)老制度較為完備，日中二國在養(yǎng)老制度方面存在以下差異：

（一）法規(guī)制度

日本的養(yǎng)老制度從1959年頒布《國民年金法》開始就以法律的形式確定下來，中間雖有調(diào)整變化，但前后一脈相承，不斷調(diào)整完善，而且保險制度惠及全體國民，甚至在日的外國人也能享受保險待遇。我國1951年開始創(chuàng)建養(yǎng)老保險制度，中間經(jīng)歷了廢除、恢復(fù)、調(diào)整，養(yǎng)老制度的創(chuàng)建形式有條例、決定、通知、規(guī)劃、意見等多種形式，法律效力低、穩(wěn)定性差、制度碎片化嚴(yán)重，直到2010年才頒布《社會保險法》。此外，機關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)在職職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村人口分別實行不同的養(yǎng)老保險制度，多軌并行，待遇懸殊，無形中擴大了不同人群的收入差距。

（二）經(jīng)費來源

日本老齡化來臨時，已是發(fā)達(dá)國家，國民收入高、國家財力雄厚，財政投入大，其基本養(yǎng)老保險（國民年金）和介護保險的經(jīng)費三分之一來源于財政，后來提高到二分之一，日本的養(yǎng)老保險經(jīng)費從開始就實行個人繳費和財政補助，經(jīng)費來源長期穩(wěn)定，沒有歷史欠賬。我國現(xiàn)在仍處于社會主義初級階段，未富先老嚴(yán)重，養(yǎng)老保險制度長期處于變化之中，1997年從現(xiàn)收現(xiàn)付改為社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，已經(jīng)退休和在此之前參加工作的人員的工作時間，視同繳費，出現(xiàn)大量隱性債務(wù)和個人賬戶空帳運行，歷史欠賬多，財政補助資金主要用于機關(guān)事業(yè)單位和職工養(yǎng)老保險，金額有限，新農(nóng)合保險資金來源于個人繳費、集體企業(yè)籌資，以自我保障為主，財政資金支持較少。2018年末，我國基本養(yǎng)老保險基金累計節(jié)存5.8萬億元，資金分散于各社保機構(gòu)，年投資收益率不足2%，不利于基本養(yǎng)老基金的保值增值。

（三）覆蓋范圍

日本的養(yǎng)老保險覆蓋全體國民，公共養(yǎng)老金、企業(yè)補助養(yǎng)老金、個人儲蓄養(yǎng)老金制度層層疊加，確保國民的基本生活。我國養(yǎng)老保險覆蓋范圍小，機關(guān)事業(yè)單位全覆蓋，國有企業(yè)基本實現(xiàn)全覆蓋，城鎮(zhèn)集體企業(yè)覆蓋率75%，其他經(jīng)濟類型企業(yè)和農(nóng)民、自由職業(yè)者、個體工商戶等覆蓋率較低。

（四）統(tǒng)籌層次

日本的養(yǎng)老保險實行全國統(tǒng)籌，很好地解決了不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異給養(yǎng)老保險造成的沖擊。我國養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次較低，名義上實行省級統(tǒng)籌，調(diào)劑的比例和金額有限，大部分省、市仍實行分級統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險基金抗風(fēng)險能力差，跨地區(qū)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)和領(lǐng)取不便，城鄉(xiāng)之間、東部與中西部之間結(jié)構(gòu)性矛盾突出，2018年7月，建立了企業(yè)職工基本養(yǎng)老基金中央調(diào)劑制度，調(diào)劑比例3%，調(diào)劑基金總規(guī)模2422億，有效緩解了上述問題，但這只是臨時性制度安排，沒有形成全國統(tǒng)一的社會保險制度。

（五）保障范圍

日本老年人自身富有，65歲以上老人擁有全日本50%的儲蓄，還享受高質(zhì)量的社會保障。年滿65周歲，一次性領(lǐng)取20萬日元用于住宅改造，營造適合老人的生活環(huán)境;每年發(fā)放10萬日元補助，用于購買老人護理用品;享受免費醫(yī)療，并根據(jù)老人的健康狀況，發(fā)放護理保險費，每月少則5萬日元，多的十幾萬日元;用于聘請專業(yè)的護理人員幫助洗澡、打掃衛(wèi)生、按摩、做飯等介護服務(wù)費用報銷90%。我國在職人員退休后，可按規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金，養(yǎng)老金數(shù)量與參加的保險種類相關(guān)，生病時可按比例報銷醫(yī)藥費，老人護理和老人用品則完全自費。

（六）產(chǎn)業(yè)水平

日本的老年產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，專業(yè)化水平高。有數(shù)量眾多、各具特色的養(yǎng)老院、托老所，受過專業(yè)培訓(xùn)的護理人員，還有高科技的老人用品，我國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)剛剛起步，尚未形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)少、設(shè)施不完善，護理主要由未受過專業(yè)訓(xùn)練的保姆提供，老人用品大多是初級產(chǎn)品，科技含量低。

三、啟示和建議

我國人口正在快速老齡化，盡快建立適合國情的養(yǎng)老保險制度迫在眉睫，借鑒日本應(yīng)對人口老齡化的經(jīng)驗，我國應(yīng)采取以下措施：

（一）強化頂層設(shè)計，統(tǒng)一養(yǎng)老制度

改變過去分兵突進(jìn)、分步實施、重點突破、逐步完善的改革思路，從頂層設(shè)計上明確改革的基本路徑，以法律形式確認(rèn)養(yǎng)老保險制度的基本框架，明確個人、組織、政府的權(quán)利義務(wù)，以國家強制力保證實施。一是要建立覆蓋全體國民的基本養(yǎng)老保險制度，做到養(yǎng)老保險全覆蓋，有利于縮小貧富差距、彰顯公平正義、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、共享改革成果，使人民群眾有更多的幸福感、獲得感。二是充分發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢，完善省級統(tǒng)籌辦法，實行統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑，盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的目標(biāo)。三是變多軌并行為單軌運行。應(yīng)盡快將4種養(yǎng)老保險合并，化解“雙軌制”矛盾，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，但要防止平均主義，搞“一刀切”，統(tǒng)一養(yǎng)老制度要體現(xiàn)公平性、流動性、可持續(xù)性原則，注意前后制度的對接，制定符合不同職業(yè)、不同人群特點的制度安排，創(chuàng)造公平的機會和權(quán)利。

（二）推廣基本養(yǎng)老，完善養(yǎng)老體系

在制度設(shè)計上，我國有基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險等多層次養(yǎng)老保險體系，但在實際運行中，基本養(yǎng)老保險并未實現(xiàn)全覆蓋，企業(yè)補充養(yǎng)老保險發(fā)展不平衡，個人儲蓄性養(yǎng)老保險名存實亡，因此應(yīng)強制推廣基本養(yǎng)老保險和企業(yè)補充養(yǎng)老保險，所有20-60歲的國民必須參加基本養(yǎng)老保險，所有企業(yè)包括私營企業(yè)、外資企業(yè)、個體工商戶、自由職業(yè)者等人群，都必須參加企業(yè)養(yǎng)老保險，對繳費確有困難的人員，給予繳費減免優(yōu)惠或由財政支付保費，鼓勵個人儲蓄性養(yǎng)老保險，加快形成以基本養(yǎng)老保險和企業(yè)補充養(yǎng)老保險為基礎(chǔ)，以商業(yè)性養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險為補充的多層次的養(yǎng)老保險體系。

（三）拓寬資金渠道，保證持續(xù)運行

一是分階段提高最低繳費年限，從15年調(diào)整為20年。二是分階段逐步延長退休年齡到65歲。三是提高養(yǎng)老基金運營效率。要放寬投資限制，拓寬投資渠道，引進(jìn)精英人士參與基金管理，設(shè)立專門投資公司進(jìn)行專業(yè)化運作，按照“安全性、流動性、經(jīng)濟性”原則，提高基金的運營效率和保值增值能力。四是加大財政投入力度。要制定財政投入相對固定的比例，并隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的增長逐步提高，制定支持養(yǎng)老事業(yè)的財政補助標(biāo)準(zhǔn)和稅收優(yōu)惠政策，支持企業(yè)參加補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險。五是國有企業(yè)的利潤按比例劃入養(yǎng)老基金，并將部分國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)養(yǎng)老基金所有，逐步解決養(yǎng)老保險的歷史欠賬。

（四）優(yōu)化調(diào)整機制，提高保障水平

應(yīng)根據(jù)工資、物價上漲、財政收入狀況，建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，實現(xiàn)養(yǎng)老金的穩(wěn)定增長，同時實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合，建立養(yǎng)老金待遇水平與繳費金額、繳費年限相掛鉤的激勵約束機制，防止造成新的社會不公和高福利過重負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)個人勞動時間繳納養(yǎng)老保險的貢獻(xiàn)，讓基本養(yǎng)老金隨社會經(jīng)濟發(fā)展而“水漲船高”。同時在老年醫(yī)療和長期護理方面，提高報銷比例，減輕老年人負(fù)擔(dān)。

（五）創(chuàng)新發(fā)展方式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級

我國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)剛起步，產(chǎn)業(yè)鏈不完整，市場空間廣闊、發(fā)展?jié)摿薮?，促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是重要的經(jīng)濟增長點。一是政策扶持。在土地、財政補助、稅收、信貸、水電煤氣等方面向養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)傾斜，使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有寬松外部環(huán)境。二是科技引領(lǐng)。高校尤其是職業(yè)高等學(xué)校在招生人數(shù)、專業(yè)設(shè)置上，要充分考慮社會的需求，多培養(yǎng)市場急需的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)人才，同時對從事養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的專業(yè)人員，在工資福利、職稱評聘等方面給予同等待遇，使培養(yǎng)的人才愿意從事養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。三是增加投入。在加大財政投入的同時，鼓勵民間資本、外資投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，不論投資主體的性質(zhì)，享受同等的優(yōu)惠政策。四是完善布局。要根據(jù)人口密度和老人的分布狀況，逐步完善養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、托老所、日間照料所的網(wǎng)點布局，提高網(wǎng)點的覆蓋面。五是產(chǎn)業(yè)配套。提高養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工，創(chuàng)立、扶持一批專業(yè)公司，培養(yǎng)一批專業(yè)人才，如設(shè)計公司、護理公司、老人餐飲配送公司等。加快發(fā)展防老人走失“定位儀”、自動排泄處理馬桶、老人探測器、健康監(jiān)測設(shè)備、遠(yuǎn)程醫(yī)療終端、廣播體操機器人、喂飯機器人、監(jiān)視用藥機器人等各類科技產(chǎn)品，提高老年人的生活質(zhì)量和幸福感，為經(jīng)濟發(fā)展提供新動能。

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