新中國(guó)成立以來易地扶貧搬遷工作的成效與經(jīng)驗(yàn)

童章舜

我國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，地域廣闊、自然環(huán)境差異大，一些生活在資源貧乏、生態(tài)脆弱、災(zāi)害易發(fā)頻發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)難以覆蓋等地區(qū)的貧困群眾，通過傳統(tǒng)扶貧手段難以實(shí)現(xiàn)就地脫貧，只能通過易地扶貧搬遷，從根本上解決其脫貧發(fā)展的問題。新中國(guó)成立以來，易地扶貧搬遷工作經(jīng)過不斷探索，各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)，成效顯著，為我國(guó)扶貧開發(fā)事業(yè)作出了重要貢獻(xiàn)。

易地扶貧搬遷工作的歷史演進(jìn)

易地扶貧搬遷是主要針對(duì)生活在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)貧困人口實(shí)施的專項(xiàng)工程，目的是通過“挪窮窩”“換窮業(yè)”，從根本上解決搬遷群眾的脫貧發(fā)展問題。作為一項(xiàng)中國(guó)開發(fā)式扶貧的重要舉措，易地扶貧搬遷經(jīng)歷了地方探索、試點(diǎn)推廣、有計(jì)劃實(shí)施等三個(gè)階段。

第一階段，新中國(guó)成立以來至20世紀(jì)末，以各地自行探索為主。我國(guó)一直是世界減貧事業(yè)的積極倡導(dǎo)者和有力推動(dòng)者。新中國(guó)成立后，我國(guó)始終堅(jiān)持從基本國(guó)情出發(fā)，向減貧脫貧宣戰(zhàn)，在扶貧開發(fā)方式方面進(jìn)行積極探索。1983年，我國(guó)針對(duì)“三西”地區(qū)嚴(yán)重干旱缺水和當(dāng)?shù)厝罕娚胬щy的情況，探索實(shí)施了“三西吊莊移民”扶貧，幫助當(dāng)?shù)厝罕姅[脫貧困，取得了良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，開啟了搬遷扶貧的先河。隨后，易地扶貧搬遷成為我國(guó)扶貧開發(fā)的一項(xiàng)重要措施，受到重視并逐步推廣。

第二階段，21世紀(jì)初至2015年，以國(guó)家層面試點(diǎn)推廣為主。2001年，在內(nèi)蒙古、貴州、云南、寧夏4省（自治區(qū)）開展易地扶貧搬遷試點(diǎn)，隨后又陸續(xù)擴(kuò)大到全國(guó)17個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）。國(guó)家發(fā)展改革委設(shè)立了中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)支持易地扶貧搬遷，并逐步增加資金支持總量和人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，形成了穩(wěn)定的資金投入渠道。多年實(shí)踐證明，易地扶貧搬遷成為“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)擺脫貧困的最有效途徑。在易地扶貧搬遷工程的示范帶動(dòng)下，陜西、重慶等省市結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，統(tǒng)籌各方資源，實(shí)施生態(tài)移民、避災(zāi)搬遷等搬遷工程。2001年至2015年，國(guó)家發(fā)展改革委累計(jì)安排易地扶貧搬遷中央補(bǔ)助投資363億元，支持680多萬貧困群眾完成搬遷。

第三階段，打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來，以大規(guī)模有計(jì)劃推進(jìn)為主。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央，站在實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的戰(zhàn)略高度，把握全局、運(yùn)籌帷幄，推動(dòng)我國(guó)扶貧開發(fā)事業(yè)進(jìn)入了精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的新階段。易地扶貧搬遷作為“五個(gè)一批”精準(zhǔn)扶貧工程的重要組成部分，被擺到了更加突出重要的位置。按照精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，各地組織開展了大規(guī)模的扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別工作。根據(jù)全國(guó)扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)，2015年全國(guó)還有約1000萬建檔立卡貧困人口仍生活在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)?；谶@一現(xiàn)實(shí)情況，黨中央、國(guó)務(wù)院決定用5年時(shí)間，把這1000萬貧困群眾搬遷出來，徹底擺脫惡劣的生存環(huán)境和艱苦的生產(chǎn)生活條件，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。2015年12月，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)易地扶貧搬遷電視電話會(huì)議，李克強(qiáng)總理作出重要批示，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理汪洋同志主持會(huì)議并講話，對(duì)易地扶貧搬遷工作進(jìn)行動(dòng)員部署，拉開了新時(shí)期易地扶貧搬遷工作的序幕。

新時(shí)期易地扶貧搬遷工作的主要做法與成效

新時(shí)期易地扶貧搬遷要在5年內(nèi)搬遷近1000萬人，搬遷規(guī)模之大、搬遷對(duì)象貧困程度之深、工作鏈條之長(zhǎng)、實(shí)施難度之大，前所未有。國(guó)家發(fā)展改革委堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，始終把易地扶貧搬遷作為脫貧攻堅(jiān)的“頭號(hào)工程”和標(biāo)志性工程來打造，堅(jiān)守“搬遷是手段、脫貧是目的”理念，堅(jiān)持“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，牢牢把握搬遷對(duì)象精準(zhǔn)的“界線”、住房面積的“標(biāo)線”、搬遷不舉債的“底線”和資金項(xiàng)目規(guī)范管理的“紅線”，突出搬遷對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別、安置方式選擇和安置區(qū)選址、項(xiàng)目建設(shè)和工程管理、后續(xù)脫貧、拆舊復(fù)墾復(fù)綠、社區(qū)管理和融入“六個(gè)環(huán)節(jié)”，統(tǒng)籌解決人往哪里搬、錢從哪里籌、地在哪里劃、房屋如何建、收入如何增、生態(tài)如何護(hù)、新村（區(qū)）如何管等具體問題，推動(dòng)新時(shí)期易地扶貧搬遷有序?qū)嵤┎⑷〉妹黠@成效。

強(qiáng)化政策供給，搭建“四梁八柱”政策制度體系。通過三年多的探索實(shí)踐，易地扶貧搬遷初步形成了一套行之有效的政策制度體系。國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合有關(guān)部門印發(fā)實(shí)施《“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作方案》，編制印發(fā)《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》《新時(shí)期易地扶貧搬遷工作百問百答》，出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加大易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作力度的指導(dǎo)意見》;及時(shí)制定工作成效考核和中央預(yù)算內(nèi)投資管理辦法，協(xié)調(diào)有關(guān)部門出臺(tái)住房建設(shè)面積控制、長(zhǎng)期低息貸款籌措、土地增減掛鉤、住房安全質(zhì)量管理等支持政策，建立起新時(shí)期易地扶貧搬遷“四梁八柱”政策制度體系。指導(dǎo)有關(guān)省和市縣陸續(xù)出臺(tái)本地區(qū)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃，形成了自上而下的規(guī)劃體系。

強(qiáng)化資金保障，滿足工程建設(shè)資金需求。國(guó)家發(fā)展改革委加大中央預(yù)算內(nèi)投資支持力度，累計(jì)下達(dá)中央預(yù)算內(nèi)投資765億元。創(chuàng)新資金籌措方式，充分發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資撬動(dòng)作用，引入地方政府債務(wù)資金和開發(fā)性、政策性金融資金等共同支持易地扶貧搬遷工程建設(shè)。人民銀行下達(dá)中央財(cái)政貼息貸款控制規(guī)模2014億元（其中2017年7月14日之前承接的全部到位，7月14日之后承接的轉(zhuǎn)成地方政府債下達(dá)），國(guó)家發(fā)展改革委一次性切塊下達(dá)“十三五”專項(xiàng)建設(shè)基金500億元，財(cái)政部安排地方政府債務(wù)規(guī)模約3200億元。針對(duì)部分地區(qū)地方政府存在的隱性債務(wù)問題隱患，在確保易地扶貧搬遷人均籌資標(biāo)準(zhǔn)不變的前提下，國(guó)家發(fā)展改革委配合財(cái)政部將貸款融資統(tǒng)一規(guī)范調(diào)整為地方政府發(fā)債融資，確保資金不斷檔、工程項(xiàng)目有序推進(jìn)。

強(qiáng)化工作指導(dǎo)，提升搬遷脫貧實(shí)效。先后召開4次全國(guó)易地扶貧搬遷現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、1次全國(guó)電視電話會(huì)議和1次工作推進(jìn)會(huì)，交流經(jīng)驗(yàn)，推廣典型，查擺問題，部署工作。組織開展政策宣講，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)直接聽取宣講的基層干部群眾超過10萬人。編發(fā)52期易地扶貧搬遷政策指引，發(fā)布《中國(guó)的易地扶貧搬遷政策》白皮書，印發(fā)全國(guó)易地扶貧搬遷典型戶型圖集，2016年、2017年、2018年連續(xù)三年舉辦全國(guó)扶貧日易地扶貧搬遷論壇。

強(qiáng)化督導(dǎo)監(jiān)管，壓實(shí)各級(jí)脫貧責(zé)任。圍繞易地扶貧搬遷關(guān)鍵環(huán)節(jié)和政策“紅線”，2017年建立每?jī)蓚€(gè)月一次的易地扶貧搬遷常態(tài)化稽察機(jī)制，2018年進(jìn)一步建立常態(tài)化事中事后監(jiān)管巡查機(jī)制，通過常規(guī)性監(jiān)管巡查和機(jī)動(dòng)式監(jiān)管巡查等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)22個(gè)有搬遷任務(wù)的省份監(jiān)管巡查全覆蓋。及時(shí)印發(fā)整改通知，較真碰硬督促各地深入排查、舉一反三、全面整改。對(duì)審計(jì)、巡視、信訪等途徑反映的問題進(jìn)行核查，確保陽光搬遷、廉潔搬遷。建立工作進(jìn)展定期調(diào)度機(jī)制，及時(shí)調(diào)度和通報(bào)各省項(xiàng)目推進(jìn)、資金承接、脫貧措施落實(shí)等進(jìn)展情況，督促加快工程項(xiàng)目建設(shè)。2016年以來，國(guó)家發(fā)展改革委下達(dá)易地扶貧搬遷整改通知數(shù)十份，約談部分省份易地扶貧搬遷主管部門負(fù)責(zé)同志，起到了糾錯(cuò)糾偏作用。

三年多來，按照黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同國(guó)務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部、自然資源部、中國(guó)人民銀行等部門和22個(gè)有易地扶貧搬遷任務(wù)的省份全力推進(jìn)、合力攻堅(jiān)，新時(shí)期易地扶貧搬遷工作取得了巨大成效。一是建設(shè)任務(wù)取得決定性進(jìn)展。2018年底，全國(guó)已完成約870萬貧困人口的搬遷建設(shè)任務(wù)，到2019年底，“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃建設(shè)任務(wù)將基本完成。二是政策供給和資金保障充足有力。形成了工作方案、搬遷規(guī)劃和政策問答、配套支持政策、資金管理辦法、后續(xù)扶持工作指導(dǎo)意見等完善的政策制度體系。各類資金下達(dá)總額近6000億元。三是取得良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。各地立足安置區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，因戶因人施策，促進(jìn)搬遷群眾增收，大部分搬遷群眾實(shí)現(xiàn)了脫貧。實(shí)施遷出區(qū)生態(tài)修復(fù)與宅基地復(fù)墾，遷出區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。

工作推進(jìn)過程中積累形成的寶貴經(jīng)驗(yàn)

易地扶貧搬遷工作從地方探索、試點(diǎn)推廣到有計(jì)劃實(shí)施，逐漸成為我國(guó)開發(fā)式扶貧的重要措施，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，帶動(dòng)搬遷工作全面推進(jìn)。堅(jiān)持“抓兩頭、促中間”，一手抓政策供給和資金保障，建立“四梁八柱”政策制度體系，加大中央預(yù)算內(nèi)投資、創(chuàng)新資金籌集方式，定規(guī)矩、劃紅線，籌足建設(shè)資金;一手抓監(jiān)督檢查和考核評(píng)估，建立事中事后監(jiān)管巡查工作機(jī)制，不斷加大監(jiān)管巡查力度。2016—2018年，每年對(duì)22個(gè)省份易地扶貧搬遷工作成效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，對(duì)主動(dòng)作為、成效明顯的省份給予通報(bào)激勵(lì)，通過督促落后、激勵(lì)先進(jìn)，推動(dòng)各地易地扶貧搬遷工作有序推進(jìn)。

敢于較真碰硬，促進(jìn)搬遷成效全面提升。一方面，建立監(jiān)管巡查機(jī)制。僅2019年以來，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)22個(gè)有搬遷任務(wù)省份監(jiān)管巡查全覆蓋;對(duì)個(gè)別發(fā)現(xiàn)問題較多的地方，還有針對(duì)性的開展機(jī)動(dòng)式監(jiān)管巡查;針對(duì)各類監(jiān)督檢查和媒體曝光的相關(guān)問題，派出工作組進(jìn)行實(shí)地核查，并根據(jù)核查情況及時(shí)向地方下發(fā)整改通知，糾錯(cuò)糾偏。另一方面，深化問題整改，通過通報(bào)、約談等手段，對(duì)各類發(fā)現(xiàn)問題緊抓不放、一抓到底，督促指導(dǎo)地方深化問題整改，確保政策執(zhí)行不走偏、工作落實(shí)不走樣。

凝聚各方合力，構(gòu)建齊抓共管的工作格局。注重部門協(xié)同，發(fā)改、扶貧、財(cái)政、自然資源、人民銀行等部門按照分工，各司其職，分別做好規(guī)劃編制、任務(wù)下達(dá)、對(duì)象識(shí)別、資金落實(shí)、土地金融支持政策落實(shí)等工作，聯(lián)合制定易地扶貧搬遷重要政策及配套文件，形成工作合力。加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)，通過召開電視電話會(huì)議、現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)等方式加強(qiáng)對(duì)各地工作指導(dǎo)，層層壓實(shí)地方各級(jí)黨委、政府主體責(zé)任，通過調(diào)動(dòng)各有關(guān)部門和地方各級(jí)工作力量，共同抓好易地扶貧搬遷這件大事。

創(chuàng)新籌資方式，有力保障工程項(xiàng)目建設(shè)。充分發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資的撬動(dòng)作用，“十三五”時(shí)期，大幅增加中央預(yù)算內(nèi)資金對(duì)易地扶貧搬遷的支持力度，提高中央預(yù)算內(nèi)人均建房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，易地扶貧搬遷中央預(yù)算內(nèi)年均投資額達(dá)到“十二五”同期的4.3倍。拓寬籌資渠道，引入開發(fā)性、政策性金融資金等投入項(xiàng)目建設(shè)，帶動(dòng)專項(xiàng)建設(shè)基金、中長(zhǎng)期低息貸款、地方政府債、群眾自籌資金等各類資金投入工程建設(shè)，有力地保障了工程項(xiàng)目建設(shè)。

突出問題導(dǎo)向，使搬遷政策更精準(zhǔn)。把解決問題作為改進(jìn)和完善工作的契機(jī)，通過及時(shí)發(fā)現(xiàn)、準(zhǔn)確研判和有效應(yīng)對(duì)各類新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，不斷推動(dòng)易地扶貧搬遷工作持續(xù)深入實(shí)施。2019年，國(guó)家發(fā)展改革委結(jié)合三年來的工作積累和地方訴求，印發(fā)《新時(shí)期易地扶貧搬遷工作百問百答》，明確政策邊界，細(xì)化操作細(xì)則，提升了政策可操作度，使政策更接地氣。隨著各地建設(shè)任務(wù)相繼完成，為指導(dǎo)各地有效應(yīng)對(duì)實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)得住”“能脫貧”的挑戰(zhàn)，國(guó)家發(fā)展改革委牽頭制定了《關(guān)于進(jìn)一步加大易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作力度的指導(dǎo)意見》，督促指導(dǎo)各地及時(shí)把工作重心轉(zhuǎn)向后續(xù)扶持工作。

強(qiáng)化正面宣傳，營(yíng)造良好工作氛圍。積極主動(dòng)開展正面宣傳引導(dǎo)，全面客觀展現(xiàn)我國(guó)易地扶貧搬遷工作成效，講好中國(guó)易地扶貧搬遷故事。近年來，通過發(fā)布《中國(guó)的易地扶貧搬遷政策》白皮書和全國(guó)易地扶貧搬遷年度報(bào)告、舉辦全國(guó)扶貧日易地扶貧搬遷論壇等多種形式，在全社會(huì)營(yíng)造出關(guān)心、理解、支持易地扶貧搬遷工作良好氛圍。

當(dāng)前，易地扶貧搬遷進(jìn)入到以做好后續(xù)扶持工作為重點(diǎn)的新階段。今后一個(gè)時(shí)期，我們將以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作的重要論述，堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，堅(jiān)持因地制宜、分類施策，督促指導(dǎo)有關(guān)省份如期完成“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃建設(shè)任務(wù)，針對(duì)不同安置方式，立足不同類型安置區(qū)資源稟賦，推動(dòng)工作重心由搬遷安置向后續(xù)脫貧轉(zhuǎn)移，推動(dòng)易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、壓茬推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接，確保搬遷貧困人口“穩(wěn)得住”“能脫貧”，有效提升搬遷群眾的獲得感、幸福感、安全感。