論學(xué)校獎(jiǎng)懲工作中黨政公文的使用
——決定、通報(bào)和通知的功能差異

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廣州科技貿(mào)易職業(yè)學(xué)院

學(xué)校的相關(guān)職能部門(mén)在獎(jiǎng)懲教職工或?qū)W生時(shí)，可能經(jīng)常會(huì)遇到一個(gè)困惑，到底選用什么文種來(lái)起草相關(guān)的內(nèi)容。大部分學(xué)校已形成了一種慣例或約定俗成，某些學(xué)校和部門(mén)百花齊放，使用決定、通報(bào)的比較多，也有用公告、通知和“公示”(非公文)的，常是領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)用哪個(gè)下屬就用哪個(gè)，政府職能部門(mén)和企事業(yè)單位也同樣存在這種問(wèn)題。雖然很多專(zhuān)家和學(xué)者都嘗試去分析文種之間的區(qū)別，但在具體的行業(yè)和各自實(shí)際的情況，還是分不清道不明，到底在學(xué)校的實(shí)際運(yùn)用中怎么來(lái)規(guī)范和識(shí)別這些功能相似的文種呢？

部分辦公室秘書(shū)和工作人員不知道選用哪個(gè)文種，一是因?yàn)閷?duì)黨政公文15個(gè)文種的適用范圍、功能和行文規(guī)則把握不準(zhǔn)確。二是部分文種具有相同或相似的功能，不知道如何區(qū)分，或區(qū)分的界限比較模糊。例如命令、決定、通報(bào)的進(jìn)一步細(xì)分種類(lèi)中，都有獎(jiǎng)懲或表?yè)P(yáng)批評(píng)的功能；通報(bào)與公告、通告和通知都有告知性的功能。三是部分工作人員誤把工作的流程和程序內(nèi)容直接轉(zhuǎn)化為公文，造成了文種使用的混亂和錯(cuò)誤。如學(xué)生的評(píng)優(yōu)和獲獎(jiǎng)，為求公開(kāi)、公正和公平，一般都要求在校內(nèi)對(duì)評(píng)選結(jié)果進(jìn)行公示。因此，許多工作人員會(huì)直接把“公示”誤做為一種文種來(lái)使用，甚至?xí)褂霉鎭?lái)達(dá)到告知廣大師生的目的。

要規(guī)范文種的使用問(wèn)題，根據(jù)上文分析的三點(diǎn)原因，我提出以下幾點(diǎn)建議：

一是加強(qiáng)辦公室秘書(shū)和相關(guān)工作人員的黨政公文寫(xiě)作業(yè)務(wù)培訓(xùn)。學(xué)習(xí)和更新中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2012年4月16日聯(lián)合發(fā)文的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》明確文種的使用范圍、功能、格式和行文規(guī)則等基礎(chǔ)知識(shí)。

二是明確工作流程和程序內(nèi)容與黨政公文文種的區(qū)別。部門(mén)、老師和輔導(dǎo)員經(jīng)常要根據(jù)上級(jí)的指示、工作安排和教學(xué)安排把一些事務(wù)性的內(nèi)容告知給相關(guān)的單位和師生，但這行為動(dòng)作不代都適用黨政公文中通知、公告等文種。通知是一種動(dòng)作行為還是黨政公文的文種之一，要分請(qǐng)兩者是不同的概念。要注意的是，在黨政機(jī)關(guān)公文的15個(gè)文種中，并沒(méi)有公示這個(gè)文種，所以無(wú)論是評(píng)優(yōu)評(píng)先還是師生入黨，都不能用“關(guān)于××××的公示”做為文件的標(biāo)題。

要正確和區(qū)分黨政公文的使用，我們首先要明確以下幾點(diǎn)：

一、學(xué)校不能使用命令和公告實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)懲的功能

命令適用于“公布行政法規(guī)和規(guī)章、宣布施行重大強(qiáng)制性措施、批準(zhǔn)授予和晉升銜級(jí)、嘉獎(jiǎng)有關(guān)單位和人員?！泵钪挥糜诩为?jiǎng)，不用于“懲罰”。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》(2018年3月11日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議修正)第八十條、第八十九條和第一百零七條的規(guī)定，只有國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院及其各部、委員會(huì)與其負(fù)責(zé)人、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府在他們的本身權(quán)限內(nèi)可以制發(fā)命令，其他機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人都不可以發(fā)布命令。因此，無(wú)論任何級(jí)別和類(lèi)型的學(xué)校在任何情況下都沒(méi)有發(fā)布命令的權(quán)力，因此不能通過(guò)命令發(fā)布師生的嘉獎(jiǎng)或懲罰。

公告適用于“向國(guó)內(nèi)外宣布重要事項(xiàng)或者法定事項(xiàng)?！彼话阃ㄟ^(guò)新聞媒體、電視、廣播和網(wǎng)絡(luò)等向全世界公布的，宣布的是重大事項(xiàng)和法定事項(xiàng)，發(fā)文的權(quán)力被限制在高層行政機(jī)關(guān)及其職能部門(mén)的范圍之內(nèi)。只有國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)(人大及其常委會(huì))，國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)(國(guó)務(wù)院)及其所屬部門(mén)，各省市、自治區(qū)、直轄市行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，某些法定機(jī)關(guān)，如稅務(wù)局、海關(guān)、鐵路局、人民銀行、檢察院、法院等，有制發(fā)公告的權(quán)力。學(xué)校不夠級(jí)別發(fā)布公告，無(wú)論在任何情況下，公告都不適用于學(xué)校的獎(jiǎng)懲或表?yè)P(yáng)批評(píng)。

二、在擬制獎(jiǎng)懲文件時(shí)，區(qū)分決定、通報(bào)和通知的異同，根據(jù)目的選擇文種

決定和通報(bào)都可以用于獎(jiǎng)懲或表?yè)P(yáng)批評(píng)有關(guān)單位和人員，依據(jù)是《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的第八條。決定的適用范圍是“對(duì)重要事項(xiàng)作出決策和部署、獎(jiǎng)懲有關(guān)單位和人員、變更或者撤銷(xiāo)下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項(xiàng)?！蓖▓?bào)的適用范圍是“表彰先進(jìn)、批評(píng)錯(cuò)誤、傳達(dá)重要精神和告知重要情況?！?/p>

決定具有重大性、權(quán)威性、約束性和集體決策性，發(fā)文單位的權(quán)限比較大，地位比較高，更多體現(xiàn)了對(duì)“權(quán)”的把控，獎(jiǎng)懲的重點(diǎn)也體現(xiàn)在對(duì)“人”(單位和人員)的獎(jiǎng)懲決策結(jié)果上。魏興勤、邱晶在《人大任命干部行文用“決定”好還是用“通知”好》中提到，決定體現(xiàn)的是權(quán)力機(jī)關(guān)的活動(dòng)內(nèi)容，職權(quán)的行駛采取民主集中制，集體討論決定并對(duì)其負(fù)責(zé)。因此，學(xué)校擬制的決定文件內(nèi)容應(yīng)該是經(jīng)過(guò)黨政會(huì)議對(duì)重大問(wèn)題研究討論的結(jié)果，通過(guò)發(fā)文要求下級(jí)部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行決定的事項(xiàng)。如童豐生《獎(jiǎng)懲性決定與表?yè)P(yáng)批評(píng)性通報(bào)的區(qū)分》中提到的，決定“代表了領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)威意志，獎(jiǎng)功罰過(guò)是其首要目的，教育或警示他人是其次要的目的”。決定屬于下行文，應(yīng)該由學(xué)校黨政辦公室起草。結(jié)構(gòu)包括標(biāo)題、主送機(jī)關(guān)、正文、落款和印章，表彰單位和個(gè)人較多的可另附件。標(biāo)題結(jié)構(gòu)為“發(fā)文機(jī)關(guān)+事由+文種”，事由的結(jié)構(gòu)為“關(guān)于×××的”。如《國(guó)務(wù)院關(guān)于表彰全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范集體和模范個(gè)人的決定》(國(guó)發(fā)〔2014〕44號(hào))。主送機(jī)關(guān)發(fā)送給直屬下級(jí)部門(mén)和單位，不直接發(fā)給師生個(gè)人和廣泛群體，也不通過(guò)張貼等方式宣傳。

正文內(nèi)容包含決定的目的或緣由，決定的根據(jù)和事項(xiàng)，提出要求等。決定正文內(nèi)容的寫(xiě)作重在突出作出此決定的裁決機(jī)構(gòu)、依據(jù)和結(jié)果具有合法性，關(guān)注點(diǎn)在單位和個(gè)人本身的結(jié)果，事跡和決策的過(guò)程不需要描述，語(yǔ)言不具有褒貶感情色彩，文字較嚴(yán)肅、簡(jiǎn)練。在學(xué)校實(shí)際運(yùn)用中，用于獎(jiǎng)懲時(shí)，獎(jiǎng)懲的依據(jù)都是學(xué)校相關(guān)制度和獎(jiǎng)懲辦法等，這些都應(yīng)該是經(jīng)過(guò)上級(jí)集體討論和表決通過(guò)的，有依有據(jù)，非個(gè)人意志的體現(xiàn)，具有嚴(yán)謹(jǐn)性、民主性、合法性和持久性，體現(xiàn)學(xué)校依法治校的精神。

通報(bào)的本質(zhì)目的是宣傳教育，表彰和批評(píng)性通報(bào)是通過(guò)正反面的案例啟發(fā)群眾的思考，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，受到教育或警示。如何讓最廣泛的群眾學(xué)習(xí)和模范先進(jìn)的事跡和精神，防范錯(cuò)誤的事故和警醒麻痹的心理，才是通報(bào)發(fā)文機(jī)關(guān)的主要出發(fā)點(diǎn)。通報(bào)具有廣泛性、宣傳性和教育性。發(fā)文機(jī)關(guān)不一定是做出決策和裁決的機(jī)關(guān)。通報(bào)寫(xiě)作敘述事跡的詳細(xì)信息，突出分析、解剖和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，能讓人知其然，并知其所以然。因此，關(guān)注重點(diǎn)不僅是受表彰和處罰的單位和個(gè)人，更重要在于對(duì)廣泛群眾的教育意義和內(nèi)容上。通報(bào)寫(xiě)作的結(jié)構(gòu)包括標(biāo)題、主送機(jī)關(guān)(可省略)、正文、落款和印章。通報(bào)的標(biāo)題寫(xiě)作與決定結(jié)構(gòu)相同。通報(bào)是下行文，主送機(jī)關(guān)是下級(jí)部門(mén)和單位，但學(xué)校經(jīng)常為達(dá)到廣泛宣傳教育的目的，主送機(jī)關(guān)可省略。正文內(nèi)容包含事跡或事故的基本情況，以第三人稱(chēng)客觀敘述，突出重點(diǎn)，詳略得當(dāng)；事跡或事故性質(zhì)的分析、剖析和總結(jié)，得出經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)、啟發(fā)和借鑒。語(yǔ)言帶有明顯的褒貶感情色彩，態(tài)度愛(ài)恨鮮明，不模棱兩可。最后提出希望號(hào)召。通報(bào)除了文件的形式，還可以同時(shí)通過(guò)張貼、廣播等形式傳播，因此傳播范圍比決定廣泛，可不限于下級(jí)部門(mén)和單位；決定一般只能通過(guò)文件形式發(fā)送，有閱讀對(duì)象限制，不可隨意傳播。因此，教務(wù)處和學(xué)生處對(duì)學(xué)生的獎(jiǎng)懲一般適宜通過(guò)通報(bào)達(dá)到思想政治教育的目的。

通知適用于“發(fā)布、傳達(dá)要求下級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項(xiàng)，批轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)公文?！蓖ㄖ饕鹬甘竞透嬷饔?，學(xué)校的管理部門(mén)為把獎(jiǎng)懲的結(jié)果告知師生也有選擇使用通知的。通知屬于下行文，只能通過(guò)文件形式主送下級(jí)的部門(mén)和單位，一般不給個(gè)人和泛稱(chēng)的群體，一般也不通過(guò)張貼、廣播等形式直接宣傳通知文件本身，只適宜層層轉(zhuǎn)發(fā)到下級(jí)基層組織，通過(guò)組織傳達(dá)到管轄內(nèi)的群眾個(gè)人，一般要求下級(jí)部門(mén)和單位執(zhí)行或知曉，多是事務(wù)性的工作和會(huì)議安排，只提要求不表達(dá)感情色彩，不用于獎(jiǎng)懲單位和個(gè)人。如果只是要達(dá)到?jīng)Q策性、告知性和教育宣傳的功能作用，決定和通報(bào)更適合。如果把獎(jiǎng)懲結(jié)果書(shū)面發(fā)給學(xué)生和家長(zhǎng)個(gè)人，應(yīng)該使用什么文種，尚沒(méi)有明確的定論，但公文都不適宜給個(gè)人發(fā)送。獎(jiǎng)懲通知書(shū)和錄取通知書(shū)等與公文的通知不是同一概念，在應(yīng)用文中如何定義和劃分這類(lèi)文種以及其效力目前尚不明確。