建立健全容錯糾錯機制強化干部正向激勵問題研究
——以連南瑤族自治縣的探索為例

鄔潔婷 中國人民大學 北京 100872

黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨的強力推進，干部“亂作為”現象得到了有效遏制，但“不能為”、“不想為”、“不敢為”的問題仍然存在。面對新形勢新任務新要求，習近平總書記提出“三個區(qū)分開來”，要求健全激勵機制和容錯糾錯機制。近年來，連南瑤族自治縣堅決執(zhí)行《問責條例》，深入貫徹落實黨中央及省委關于“三個區(qū)分開來”治理為官不為，建立健全容錯糾錯機制，先破后立、多措并舉激勵廣大黨員干部想干事、敢擔當、有作為，以工作實際成效推動了基層各項事業(yè)發(fā)展。

一、主要做法

（一）健全政策引導機制，以宣傳教育正風肅紀。沒有思想的自覺就沒有行動的自覺。連南縣堅持思想引領，做好政策引導，推動治理為官不為和容錯糾錯宣傳教育工作常態(tài)化。一是強化領導。堅持黨委統一領導，縣領導班子嚴格履行“一崗雙責”，督促分管領域及單位抓好省委關于“三個區(qū)分”精神的貫徹落實。二是自查自糾。對照黃先耀同志講話精神，結合《中共廣東省委關于深入推進全面從嚴治黨的決定》和《中共清遠市委關于落實省委“三個區(qū)分”激勵干事創(chuàng)業(yè)的意見》（以下簡稱《意見》）等文件精神，組織各鎮(zhèn)各單位黨員干部開展自查自糾、抓好整改落實。三是深化教育。深入組織學習習近平總書記系列講話精神和十九大精神，充分利用新聞媒體、微信等平臺宣傳干事創(chuàng)業(yè)的政策、舉措和先進典型，為干部提供政策規(guī)定和法律法規(guī)咨詢服務，引導黨員干部嚴守政治紀律和政治規(guī)矩，增強了法紀觀念和依法行政的意識和能力。

（二）健全齊抓共管機制，各部門協調聯動容錯糾錯。治理為官不為、建立容錯糾錯機制是一個需要多要素、多環(huán)節(jié)協調聯動的系統工程。連南縣充分發(fā)揮各部門相互配合的作用，狠抓治理為官不為和建立正向激勵。一是完善全縣督查督辦制度。由縣委常委、縣委辦公室主任牽頭完成督查辦公系統建設工作，縣政府辦公室負責案件的督查督辦、定期通報，形成以點帶面、全面帶動的效應。二是建立違紀違法信息“雙向”通報機制。加強紀委與司法、公安、新聞媒體等部門的線索移交、督查聯動、問責溝通和成果共享。截至目前，全縣反腐敗協調小組成員單位向紀檢監(jiān)察機關移送問題線索14件立案14宗，紀檢監(jiān)察機關向司法機關移送處理2件2人、批轉公安部門協作案件1件，通報曝光典型案例9起16人，增強了黨內監(jiān)督和行政執(zhí)法的協作合力，增強警示教育效果，營造了干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。

（三）健全監(jiān)督執(zhí)紀問責機制，聚力解決“為官不為”。一是突出“重點問題”，開展巡視巡察。連南縣緊盯省委、省紀委八個方面重點問題和“五種類型”，把“為官不為”問題納入縣委巡察工作任務。截至目前，巡察發(fā)現、處理“為官不為”問題6宗25人，其中立案審查22人、誡勉談話3人，切實發(fā)揮了巡察發(fā)現問題、形成震懾的作用。二是突出“關鍵少數”、開展約談提醒。連南縣運用“四種形態(tài)”，突出抓好“第一種形態(tài)”，扎實開展談話提醒，推動抓早抓小監(jiān)督工作顯成效。2017年，全縣開展談話提醒共2463人次，其中黨風廉政建設責任制約談2399人次，提醒談話41人次，誡勉談話23人次涉及處級干部89人次，科級干部813人次，一般干部1560人次，做到了及時提醒，打好“預防針”。三是突出“三個區(qū)分”，進行容錯糾錯。根據省、市委關于落實“兩個尊重”、“三個區(qū)分”文件精神，連南縣結合實際，有效實施容錯、容誤機制。2017年，全縣紀檢監(jiān)察機關問責處理“為官不為”問題19件61人，其中立案審查52人，科級干部15人，并對無意過失、情節(jié)較輕的5名黨員干部免予黨紀政紀處分。通過運用誡勉談話、批評教育等方式，讓違紀人員從中受到警示教育，又感受到“嚴管就是厚愛”的初衷，達到了懲前毖后、治病救人的效果。

（三）健全正向激勵機制，推動干部干事創(chuàng)業(yè)。一是完善考核評價機制。出臺了《連南瑤族自治縣效能建設考核獎發(fā)放實施意見（試行）》，把單位和黨員干部工作表現和執(zhí)行紀律等情況納入年終考核綜合評價，發(fā)揮考核的導向、激勵和約束作用，探索從政治地位、社會榮譽、經濟待遇等方面為“為官愿為、為官有為”的黨員干部提供正向激勵和保護。二是完善干部能力提升機制。以縣委黨校為主陣地，邀請省市專家教授培訓講課、舉辦干部大講壇、縣委中心組理論學習等，設立廉政和黨建教育基地，組織黨員領導干部分期分批接受廉政教育嚴防腐化教育，平均每年培訓干部4000人次 請進來與派出去掛職有機結合，5年來爭取對口幫扶單位、省直單位到我縣掛職23人，縣內進行交流干部182人，選派干部到市直單位、南部地區(qū)掛職鍛煉和跟班學習共66人、到省直部門7人，不斷提高干部隊伍的綜合素質。

二、存在的問題

雖然連南縣在干部容錯機制建設中取得了一定的成效，但作為一項實踐性很強的新生機制，現行的容錯糾錯機制在規(guī)劃、運行和保障仍存在一些普遍性的問題，需要上級有關部門進一步調整和改善。

（一）容錯免責邊界和尺度把握有待清晰。當前，干部容錯機制仍處于起步探索階段，省市尚未正式出臺相關實施細則和辦法。《意見》對于容錯免責的規(guī)定也比較寬泛，如明確容錯免責的條件為：法律、法規(guī)沒有明令禁止的 符合市委、市政府決策部署的 經過民主決策程序的等等。這些規(guī)定具有較大的彈性解釋和認定自由裁量空間，再加上改革創(chuàng)新往往需要突破一些過時的法律法規(guī)政策的規(guī)定，導致縣級部門在容錯免責的邊界和尺度難以把握，具體操作難。此外，由于容錯免責情形不夠具體化，未能凸顯地方發(fā)展特色及重點任務，也導致縣級部門的容錯舉措對于寬容改革失誤、激發(fā)創(chuàng)新活力的實效難以發(fā)揮。

（二）容錯糾錯的運行機制有待完善。從目前連南的探索進程來看，尚存在容錯機制的流程、保障等需要進一步規(guī)范、明確的問題。容錯機制中最重要的環(huán)節(jié)在于誰來認定錯誤或免責，目前規(guī)定是由紀檢監(jiān)察機關研究決定，或報同級黨委、政府批準。容錯認定僅限于黨委、政府內部機關，缺乏行業(yè)專家、群眾代表及市場評價的介入，再加上具體情況中界定責任非常復雜，受限于時間、地點、具體背景等因素，容易導致認定結果的片面性。此外，容錯糾錯機制相配套的協同保障制度尚未健全，如免責結果運用階段的澄清和救濟等環(huán)節(jié)未有相關實施細則和建議，對于干部試錯后如何彌補等問題缺乏明確。

（三）干部考核激勵機制有待健全。一是考核辦法有待改進。考核項目難量化，特別是黨群部門，大量的工作難以用具體的量化標準來衡量，對于不同性質的部門，難以做到一把尺子、一個標準進行考核，目前的干部考核激勵機制有待健全。二是干部教育培訓缺乏系統性和針對性。由于缺乏上級支持和經費保障，干部的培訓大都以基礎設施落后、師資力量薄弱的縣委黨校短期培訓為主，難以常態(tài)化開展大規(guī)模培訓干部，教育培訓效果不甚明顯。三是正向激勵作用仍不突出。面對當前任務加碼、考核加重、問責追責常態(tài)化的新形勢，基層一些干部特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部極易產生疲倦、回避心理，導致工作積極性不高、進取心不足，甚至產生“少干少錯、不干不錯”的畸形心態(tài)，尤其是年齡偏大的干部多安于現狀，應付工作，很大程度上削弱了干部隊伍整體戰(zhàn)斗力。

三、對策建議

（一）頂層設計與基層探索相結合推動制度創(chuàng)新。建立健全容錯糾錯機制，是一個多要素、多環(huán)節(jié)規(guī)范有序運行的系統化過程。建議上級加快頂層設計，以正式法律條例或規(guī)定等形式建立容錯機制及相關實施辦法，并公開督促保障其規(guī)范運行。同時，探索制度改革試點，明確政策底線，為基層實踐提供制度設計的空間，允許市級以下地區(qū)根據工作實際探索擬定免責清單，把容錯免責限定在權力清單、決策程序和監(jiān)督機制內，進一步發(fā)揮容錯糾錯機制促進干部改革創(chuàng)新的實效。此外，進一步拓寬和完善正向激勵機制，著力突顯激勵作用，通過探索規(guī)范人員編制、福利獎勵、選拔任用、考核考評、干部管理等杠桿，進一步調動干部隊伍的積極性、主動性，提升整體戰(zhàn)斗力和干事創(chuàng)業(yè)熱情。

（二）容錯與糾錯相結合完善制度體系。建議上級進一步出臺相關實施意見，指導縣級部門建立健全容錯糾錯的協同保障機制，如教育、約束、提醒、澄清及激勵保障機制等。完善容錯機制的配套辦法，明確申請、核查、認定、反饋、懲處、救濟等多個環(huán)節(jié)的要求，建立信息公開、監(jiān)督管理、第三方認定等一系列配套機制，促進裁決結果客觀公正。此外，進一步指導建立健全以申訴、澄清、保護、激勵為主要內容的容錯救濟體系，以嚴肅查處誣告行為、案件審查助辯制度、澄清保護制度等方式，配合心理疏導、責任研判和澄清保護等多方面綜合運用，及時消除干部因試錯和改革失敗而帶來心理和聲譽等方面的不良影響。

（三）理性培育與容錯文化建設相結合營造寬容的社會氛圍。容錯機制不僅需要構建科學的機制，同樣需要營造相應的寬容文化氛圍。一方面，建議上級持續(xù)加大對少數民族地區(qū)的人才培養(yǎng)扶持力度，建立干部培養(yǎng)及交流使用的長效機制。同時，指導建立更科學的干部考核與評價體系，不斷激勵干部做成事、謀好事。另一方面，要積極營造寬容的社會文化氛圍，要在全社會倡導對于創(chuàng)新精神的認可，培養(yǎng)社會理性，使社會團體、民眾能以長遠發(fā)展的眼光看待改革創(chuàng)新中出現的問題，從而推動形成大膽改革創(chuàng)新、善于改革創(chuàng)新的良好風尚。