紀(jì)法融合背景下維護(hù)黨員申辯權(quán)的困境及對策

陳一鳴 岳陽縣紀(jì)委監(jiān)委 湖南岳陽 414100

監(jiān)察體制改革以來，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和國家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，“把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通起來，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一” 。我國80%的公務(wù)員和超過95%的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)審查調(diào)查實踐中，為實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一，一般是黨紀(jì)審查和監(jiān)察調(diào)查同步進(jìn)行。如何維護(hù)好違紀(jì)違法黨員的申辯權(quán)，在紀(jì)律審查程序和監(jiān)察調(diào)查程序融合統(tǒng)一的背景下，面臨新的挑戰(zhàn)和困境。

一、黨員申辯權(quán)的概念和意義

黨員申辯權(quán)是指黨員在接受紀(jì)律審查、監(jiān)察調(diào)查，以及對其作出處分決定過程中，對其違紀(jì)違法事實、定性和處分輕重提出意見的權(quán)利?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》第四條第六項規(guī)定“在黨組織討論決定對黨員的黨紀(jì)處分或作出鑒定時,本人有權(quán)參加和進(jìn)行申辯,其他黨員可以為他作證和辯護(hù)?！薄吨袊伯a(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)對黨員的申辯權(quán)作出了規(guī)定。

黨員申辯權(quán)是黨員的一項基本權(quán)利，維護(hù)黨員申辯權(quán)，是黨內(nèi)法治建設(shè)和民主建設(shè)的一項具體舉措，是保障黨員權(quán)利的需要。在監(jiān)察體制改革進(jìn)一步深化，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和國家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公以及紀(jì)法融合的背景下，維護(hù)黨員申辯權(quán)，有利于強(qiáng)化監(jiān)督制約，提升紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量，增強(qiáng)審查調(diào)查工作的法治效果。

二、維護(hù)黨員申辯權(quán)的現(xiàn)實困境

在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)審查調(diào)查工作中，違紀(jì)違法黨員行使申辯權(quán)遇到一些現(xiàn)實困境和障礙，其申辯權(quán)沒有得到充分的保障。

1、混淆申辯與對抗組織審查。

對黨忠誠老實是黨員的義務(wù)，2016年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》將對抗組織審查作為違反政治紀(jì)律的行為予以規(guī)定。在審查調(diào)查實踐中，有將對抗組織審查兜底性規(guī)定擴(kuò)大解釋的現(xiàn)象，將被審查調(diào)查人正常行使申辯權(quán)的行為認(rèn)定為對抗組織審查，造成違紀(jì)違法黨員在接受審查調(diào)查過程中不敢合法行使申辯權(quán)，擔(dān)心因申辯而被認(rèn)定為對抗組織審查，加重處理結(jié)果。

2、黨紀(jì)與法律關(guān)于申辯權(quán)的規(guī)定不統(tǒng)一。

要實黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一，要做到人事、程序和基本權(quán)利統(tǒng)一。將紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，實現(xiàn)了人事的統(tǒng)一 紀(jì)律審查程序和監(jiān)察調(diào)查程序統(tǒng)一，實現(xiàn)了辦案程序統(tǒng)一。但黨紀(jì)黨規(guī)和國家法律法規(guī)對被審查人的權(quán)利規(guī)定還不完全一致，黨章規(guī)定了違紀(jì)黨員有申辯權(quán)，但對被審查調(diào)查人同樣具有懲戒作用的監(jiān)察法并未規(guī)定被調(diào)查人享有申辯權(quán)或辯護(hù)權(quán)，不利于審查調(diào)查過程中形成制約，同時還影響紀(jì)律審查程序和監(jiān)察調(diào)查程序的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，造成審查程序和調(diào)查程序在適用過程中存在矛盾。

3、行使申辯權(quán)缺少有效途徑。

在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)審查調(diào)查工作中，被審查調(diào)查人可以在刑事訴訟程序中充分對其涉嫌職務(wù)犯罪的行為行使辯護(hù)權(quán)，但對于普通違紀(jì)違法行為，則缺少充分行使申辯權(quán)的途徑，不能從制度上維護(hù)申辯權(quán)對審查調(diào)查權(quán)的對抗和制約，在審查調(diào)查實踐中可能流于形式。

申辯權(quán)行使的基礎(chǔ)是對案件證據(jù)狀況的知曉，在知此基礎(chǔ)上，再提出性質(zhì)認(rèn)定和量紀(jì)的意見。目前無論是在審查調(diào)查階段還是案件審理階段，被審查調(diào)查人都無法獲取其被指控的違紀(jì)違法事實的證據(jù)狀況，只能了解紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定的違紀(jì)違法事實，造成質(zhì)證程序缺失，僅能就性質(zhì)認(rèn)定和量紀(jì)提議申辯意見。同時，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)審理部門以書面、不公開的方式進(jìn)行審理，缺少調(diào)查部門與被審查調(diào)查人的對抗，事實認(rèn)定和量紀(jì)都由審理部門封閉進(jìn)行，無法保證能充分聽取被審查調(diào)查人的申辯意見。

4、黨員自我申辯能力有限。

違紀(jì)行為認(rèn)定是專業(yè)活動，需要精通黨紀(jì)黨規(guī)，還要掌握法律法規(guī)知識，違紀(jì)違法行為認(rèn)定的專業(yè)性、復(fù)雜性決定了申辯行為的專業(yè)性和復(fù)雜性。普通黨員干部掌握的專業(yè)知識一般無法保障能充分自我申辯，黨章雖然規(guī)定了違紀(jì)黨員由權(quán)委托其他黨員辯護(hù)，但黨紀(jì)黨規(guī)沒有做出具體可操作性的制度，保障黨員委托他人辯護(hù)，更沒有保障委托辯護(hù)人行使辯護(hù)權(quán)的具體制度，如辯護(hù)人的閱卷權(quán)、會見權(quán)等。同時在紀(jì)法融合背景下，而我國監(jiān)察法沒有規(guī)定被調(diào)查人委托申辯制度。所以，在被審查調(diào)查人自我申辯能力普遍不足的情況下，又缺少委托辯護(hù)的紀(jì)法規(guī)定。

三、維護(hù)黨員申辯權(quán)的對策

1、準(zhǔn)確認(rèn)定申辯與對抗組織審查。

對抗組織審查行為的實質(zhì)是干擾、妨礙組織審查，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在違紀(jì)案件審理中要將對抗組織審查的兜底條款“其他對抗組織行為” 從嚴(yán)認(rèn)定，避免過度擴(kuò)大解釋。同時，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將被審查調(diào)查人對違紀(jì)事實、行為性質(zhì)提出的辯解認(rèn)定為合理行使申辯權(quán)的行為，要認(rèn)真聽取。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變理念，將行使申辯權(quán)和違紀(jì)行為準(zhǔn)確區(qū)分，才會打消被審查調(diào)查人的顧慮，敢于正當(dāng)行使申辯權(quán)。

2、賦予被調(diào)查人申辯權(quán)，實現(xiàn)紀(jì)法規(guī)定統(tǒng)一。

監(jiān)察委員的調(diào)查權(quán)具有綜合性，調(diào)查對象包括一般職務(wù)違法行為和觸犯刑法的職務(wù)犯罪行為。監(jiān)察調(diào)查對普通違法行為的調(diào)查與紀(jì)律審查程序具有相似性，同時監(jiān)察調(diào)查程序與刑事偵查程序也具有一定的相似性，其調(diào)查措施具有高于行政執(zhí)法行為的強(qiáng)制性，如留置、凍結(jié)、搜查、扣押會對被調(diào)查人的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生重大影響。為維護(hù)被調(diào)查人的合法權(quán)益，建議參考刑事訴訟的相關(guān)規(guī)定，賦予被調(diào)查人申辯權(quán)，同時也實現(xiàn)了與黨紀(jì)規(guī)定相統(tǒng)一。

3、實行案件公開審理。

建議違紀(jì)違法案件審理借鑒刑事案件的庭審形式，實行公開審理，由審查調(diào)查部門與被審查調(diào)查人及其助辯人對抗，審理部門居中審理，雙方相互進(jìn)行質(zhì)證和辯論，同時將審理過程在一定范圍內(nèi)公開。

為保障公開庭審的公平性，還需要借鑒刑事訴訟辯護(hù)制度的相關(guān)規(guī)定，建立審理助辯制度，賦予助辯人閱卷權(quán)、會見權(quán)和一定的取證權(quán)等權(quán)利。

4、建立審理助辯制度。

審理助辯制度是指紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在審理違紀(jì)違法案件過程中，允許被審查調(diào)查人聘請助辯人，就其違紀(jì)事實、性質(zhì)、情節(jié)、量紀(jì)等內(nèi)容進(jìn)行幫助申辯的活動。審理助辯制度，可以有效解決被審查調(diào)查人法紀(jì)知識不足、自我辯護(hù)能力不強(qiáng)的問題。

由于部分違紀(jì)案件案情較簡單，被審查調(diào)查人可以有效自我申辯，所以，建議將實行審理助辯的案件范圍限定為重大復(fù)雜案件和可能被給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)和政務(wù)撤職以上處分的案件。助辯人的條件要符合黨章的要求，即為中共黨員。建議允許被審查調(diào)查人委托政治面貌為黨員的律師擔(dān)任助辯人，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，提升申辯的效果。同時要賦予助辯人相應(yīng)的辯護(hù)權(quán)，有權(quán)到案件審理部門查閱、復(fù)制案卷材料，有權(quán)在公開審理過程中同審查調(diào)查人員進(jìn)行質(zhì)證、辯論。案件審理部門應(yīng)當(dāng)對助辯人的助辯意見認(rèn)真研究，作出是否采納的決定，并應(yīng)在審理報告中注明，給予黨紀(jì)政務(wù)處分的，要充分吸收助辯人的意見。

反腐敗工作要堅持依法治國的基本原則，要運(yùn)用法治方式反腐，維護(hù)和保障違紀(jì)違法黨員的申辯權(quán)是法治反腐的一環(huán)。維護(hù)黨員申辯權(quán)需要紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)準(zhǔn)確適用黨紀(jì)黨規(guī)，也需要完善黨紀(jì)政務(wù)處分的程序構(gòu)造，以深化監(jiān)察體制改革和紀(jì)法融合為契機(jī)，以法治思維為指導(dǎo)建立相關(guān)制度。