新時(shí)代背景下大部制改革的回顧與展望

胡艾娜 華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

為貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于深化機(jī)構(gòu)改革的決策部署，適應(yīng)新時(shí)代中國特色社會主義的發(fā)展要求，黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，這是黨自黨的十一屆三中全會以來，在新時(shí)代背景下，進(jìn)行的第八次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革。從8次改革的內(nèi)容上看，其共同特征都包含優(yōu)化黨和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高政府職能等內(nèi)容，因此，從一定意義上講都是進(jìn)行的“大部制改革”。但真正的“大部制改革”理念是由2007年黨的十七大提出，至此開始了“大部制改革”的征程。值此紀(jì)念改革開放40年，在新時(shí)代、新征程中，回顧大部制改革的奮進(jìn)歷程，認(rèn)真總結(jié)過往成功經(jīng)驗(yàn)，分析改革中存在的問題，以新舉措、新思路展望未來大部制改革的新景象。

一、回顧改革開放以來中國大部制改革的歷史變遷

大部制改革，即推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。在改革開放的40年進(jìn)程中，中國分別于1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年、2008 年、2013 年和 2018 年，進(jìn)行了8次政府機(jī)構(gòu)改革。以2007年的大部制改革為節(jié)點(diǎn)，中國的政府機(jī)構(gòu)在積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，重心發(fā)生重大轉(zhuǎn)移，政府機(jī)構(gòu)改革由此走向成熟。

（一）1982年-2003年大部制改革的探索期

這一階段的政府機(jī)構(gòu)改革以精簡機(jī)構(gòu)為主，1982年的第一次改革，國務(wù)院各部門從100個(gè)減為61個(gè)，編制從5．1萬人減為3萬人，是中華人民共和國成立以來規(guī)模最大、目的性最為明確的一次大改革，開始撤并經(jīng)濟(jì)管理部門，并將其中的一些條件成熟的單位改革成經(jīng)濟(jì)組織。1988年的改革，國務(wù)院部委由45個(gè)減為41個(gè)，改革后人員編制減少了9700多人。與1982 年的改革相比，這次機(jī)構(gòu)改革的特點(diǎn)在于，明確提出 “轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”，同時(shí)，機(jī)構(gòu)改革要實(shí)行定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的“三定方案”。1993年的改革，是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制背景下進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)從86個(gè)減少到59個(gè)，人員減少20%，明確社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的最好環(huán)境和載體。到了1998年的改革，不再保留15個(gè)部委，新組建4個(gè)部委，3個(gè)部委更名。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的40個(gè)減少到29個(gè)，此次改革的目的是進(jìn)一步調(diào)整政府與市場的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的決定作用，并主張政企分開，大力發(fā)展社會中介組織，使其成為政府與市場溝通的橋梁。隨著2001年中國加入世界貿(mào)易組織，為2003年的政府機(jī)構(gòu)提出新要求，在此次改革中設(shè)立了國資委、銀監(jiān)會，組建商務(wù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局、安監(jiān)總局，將國家發(fā)展計(jì)劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，國務(wù)院組成部門變?yōu)?8個(gè)，大部制改革的設(shè)想初見端倪。

（二）2008-2013年大部制改革的關(guān)鍵期

2007年在黨的十七大報(bào)告中在部署未來行政管理體制的改革時(shí)，明確指出“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能...形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”，隨后2008 年 3 月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，并在十一屆全國人大一次會議上批準(zhǔn)改革的新方案，將職能相近的政府部門、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)合并、涉及調(diào)整變動的機(jī)構(gòu)多達(dá)15個(gè)，并組建了工業(yè)和信息化部，交通運(yùn)輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國務(wù)院組成部門除辦公廳外減為27個(gè)。至此，大部制改革邁出關(guān)鍵一步。

2012年，在黨的十八大報(bào)告中再次提及大部制改革，要求“穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門職責(zé)體系。”，在2013年黨的十八屆三中全會后，中央政府機(jī)構(gòu)改革更加深入，大部制改革規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，涉及行業(yè)更加寬泛，在此次改革中取消鐵道部，成立鐵路總公司、組建國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家欣慰出版廣播電影電視總局，重新組建國家海洋局、國家能源局，這次改革中，國務(wù)院正部級機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，組成部門在原有基礎(chǔ)上減少2個(gè)，國務(wù)院組成部門除國務(wù)院辦公廳外減為25個(gè)。經(jīng)過6年的大部制改革實(shí)踐期，大部制改革的目標(biāo)從最初的精簡機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為增減機(jī)構(gòu)，整合職能，國家改革者的決策理念更為成熟，穩(wěn)定，務(wù)實(shí)，為今后的大部制改革進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)職能的融合奠定了良好基礎(chǔ)。

（三）2018年至今

2018 年2月28日，黨的第十九屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化國家機(jī)構(gòu)改革方案》，2018年黨的十三屆全國人大一次會議于3月13日公布《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，該方案具體內(nèi)容為組建自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部和國家衛(wèi)生健康委員會，重建科學(xué)技術(shù)部和司法部，優(yōu)化水利部職責(zé)和審計(jì)署指責(zé)，監(jiān)察部并入新組建的國家監(jiān)察委員會。與以往7次的改革相比，2018年的改革更為系統(tǒng)性、整體性和重構(gòu)性，國務(wù)院正部級機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級機(jī)構(gòu)減少7個(gè)，國務(wù)院組成部門除國務(wù)院辦公廳外設(shè)置26個(gè)。此次改革以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為機(jī)構(gòu)改革的根本目標(biāo)，更好地促進(jìn)了大部制改革發(fā)展，使大部制改革更加成熟完善。

二、中國大部制改革中存在的問題

隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置同統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，同實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)。在大部制改革的進(jìn)程中，還存在不少問題。

（一）黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置還不夠健全

黨的十九大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》的決議，將“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切”的政治原則寫入黨章，其根本目的就是為黨和國家的各項(xiàng)工作提供根本保證。而在黨領(lǐng)導(dǎo)一切的實(shí)際政治活動中，黨政機(jī)構(gòu)“一體化”可能會造成政府機(jī)構(gòu)行政職能的萎縮和政治功能的膨脹。根據(jù)憲法和人民代表大會制度的原理，唯有國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)可以行駛公家公權(quán)力，管理國家事務(wù)，包括黨中央各部分在內(nèi)的黨組織通常只處理黨務(wù)工作，即便代表人民的根本利益，但其本身不是憲法規(guī)定的國家公權(quán)力行駛主體，即不能直接行駛國家公權(quán)力。因此，在新一輪的大部制改革中，黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能的分配是改革的難點(diǎn)，如何規(guī)范黨組織在國家機(jī)關(guān)的權(quán)力程序合法性和形式合法性，保證黨政機(jī)構(gòu)的各部門合理定位，分工明確，融合度增強(qiáng)，是大部制改革的難題之一。

（二）各部門職能交叉重疊，權(quán)責(zé)脫節(jié)問題突出

大部制改革的初衷是為了解決行職能越位、缺位問題的現(xiàn)象，但是在實(shí)行新一輪的大部制改革后，此現(xiàn)象仍然存在，這就導(dǎo)致了行政部門對一些微觀事務(wù)干預(yù)過多過細(xì)，一些該管的又沒有管住管好，職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象依然較多，行政效率不夠高 機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理，一些領(lǐng)域機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事問題依然存在 對行政權(quán)力的制約監(jiān)督機(jī)制不完善等。因此，即便新的大部委在形式上構(gòu)建出1+1>2的模型，但是能否建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制，能否切實(shí)保證各部門的利益，徹底緩解職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題，成為影響改革的一大關(guān)鍵因素。

（三）中央與地方機(jī)構(gòu)職能的權(quán)責(zé)劃分不夠明確

中央部門職能的交叉重疊，影響最直接的就是地方政府職能的落實(shí)，地方政府經(jīng)常會呈現(xiàn)出無所適從，心有余而力不足的現(xiàn)象，這是由于中央的各相關(guān)們都可以給地方下任務(wù)，而這些部門所下達(dá)的任務(wù)在目標(biāo)上可能有沖突，只是具體實(shí)施的方法和要求有所不同。因此，如果中央政府職能的轉(zhuǎn)變不到位，就會導(dǎo)致中央和地方的事權(quán)劃分很難分清，如果不能建立合理的中央和地方有效分工的制度保證，中央和地方的執(zhí)行效能會很難提升，雙方的積極性也會層層遞減，真可謂 “上面千條線，下面一根針” 事情千頭萬緒，任務(wù)繁重艱巨。

（四）人事整合和冗余安置等問題的干擾

經(jīng)過大部制改革后的，多個(gè)不同部門合成一個(gè)或者多個(gè)部門，部門人員不只是業(yè)務(wù)上的整合，部門文化、組織形式、辦事風(fēng)格等都需要進(jìn)行重新部署，每個(gè)崗位的職能也需要進(jìn)行重新調(diào)整，部門與部門之間的職責(zé)也需要重新劃分，甚至?xí)霈F(xiàn)職責(zé)缺位的現(xiàn)象，新成立的部門有些工作無人負(fù)責(zé) 或者未明確規(guī)定此工作由哪個(gè)部門、哪個(gè)崗位負(fù)責(zé)，而在更新?lián)Q代的過程中，改革不只是幾個(gè)小部門的簡單疊加，在合并的過程還會導(dǎo)致人員冗余的問題，如何安排冗余人員的去向與安置問題，也是大部制改革面臨的重要問題。

三、新時(shí)代中國大部制改革的新舉措

（一）推動新型黨政關(guān)系的建立

新一輪深化機(jī)構(gòu)改革著眼于堅(jiān)持加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，堅(jiān)持以政黨為核心強(qiáng)化政治整合，構(gòu)建新型的黨政關(guān)系。具體地看，在進(jìn)一步深化改革的過程中，將職責(zé)相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，優(yōu)化部門職責(zé)，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，分清哪些屬于政治問題、哪些屬于管理問題，堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)政，但不代替政。因此，政治問題要堅(jiān)持原則，以剛性整合為主，管理問題，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮黨在頂層設(shè)計(jì)和宏觀把控的領(lǐng)導(dǎo)作用，強(qiáng)化政府和市場、社會的治理能力，以一種相對柔性的政治整合方式轉(zhuǎn)變政府職能。以此種方式既堅(jiān)持了中國特色社會主義，又借助政府職能的強(qiáng)化、市場和社會的自我調(diào)節(jié)，促進(jìn)大部制改革的順利進(jìn)行。

（二）科學(xué)界定政府職能，推動政府職責(zé)的重塑

政府職能是政府進(jìn)行一切活動的現(xiàn)實(shí)和邏輯起點(diǎn)，職能定位正確與否，是政府能不能正確行使權(quán)力、發(fā)揮相應(yīng)作用的關(guān)鍵。長期以來，我國在政府職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)域進(jìn)行了大量探索，在一定程度上可以說，政府職能的任務(wù)在整體上無需較大變動，應(yīng)將重點(diǎn)放到職責(zé)體系的重塑，推動改革的深化、細(xì)化、具體化。因此，在大部制的改革中，科學(xué)撤銷、合并、重組職能存在交叉重疊的部門，明確部門的職責(zé)，該是哪個(gè)部門的職責(zé)，就要配置到哪一部門; 配置到哪一部門的職責(zé)，必須由哪級部門負(fù)責(zé)到底;對于重要的事項(xiàng)，部門間可以有交叉，但權(quán)力和責(zé)任要分清楚。

（三）明確中央和地方的職責(zé)分工，賦予省級及以下更多的自主權(quán)

中央政府的主要職能定位為政策制定、信息提供、組織協(xié)調(diào)和檢查監(jiān)督，其余則由省政府負(fù)責(zé)，同中央政府一樣，省政府也應(yīng)將部分職能移交給下級政府。在保證中央政令暢通的前提下，抓住地方合理設(shè)置和配置各層級機(jī)構(gòu)及其職能的問題，增強(qiáng)地方治理能力，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。對于中央專有事務(wù)，應(yīng)該由中央垂直管理;對于中央和地方相交叉的事務(wù)，可以延續(xù)當(dāng)前上下對口的機(jī)構(gòu)設(shè)置，但要改變“雙重領(lǐng)導(dǎo)、條塊結(jié)合”的舊思路，明確央地分工，以避免職責(zé)不清、相互推諉現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）新一輪的大部制改革要以“結(jié)構(gòu)調(diào)整”替代“機(jī)構(gòu)精簡”

為減少改革阻力，順應(yīng)改革潮流，大部制的重點(diǎn)應(yīng)由簡單的機(jī)構(gòu)精簡轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)整、行政領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、降低行政成本的方式，結(jié)合中央和地方實(shí)行因地制宜有限的大部制改革方案，采取漸進(jìn)式的改革，杜絕一刀切的形式。這種相對溫和緩慢的改革步伐，可以盡可能的減少改革帶來的阻力和困難，為循序漸進(jìn)的改革提供了時(shí)間和空間，也避免了在不切實(shí)際的削減機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致短時(shí)間內(nèi)行政系統(tǒng)人才的流失，與人心的不穩(wěn)定。

總之，在過去的大部制改革歷程中，我們看到了改革取得的成績和機(jī)遇，也看到了改革存在的不足和問題，在新時(shí)代背景下，我們要在十九大精神的指引下，科學(xué)評估現(xiàn)狀，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新改革思路，切實(shí)推動大部制改革有序、有效地實(shí)施。當(dāng)然，推動改革實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，改革永遠(yuǎn)在路上，大部制改革也在探索中不斷適應(yīng)新環(huán)境的發(fā)展需要，從而為全面建成小康社會、開啟現(xiàn)代化建設(shè)新征程提供有效的治理方案。