青島市促進城鎮(zhèn)新增就業(yè)的現(xiàn)狀、存在問題與對策研究

張維克 青島市社會科學院 山東青島 266071

就業(yè)不僅關系到整個國家經濟的繁榮發(fā)展和社會的安定有序，也關系到每個公民的基本生存狀況和家庭穩(wěn)定。促進就業(yè)，不僅有利于促進經濟社會全面健康可持續(xù)發(fā)展，而且有利于消除社會貧困現(xiàn)象和縮小貧富差距，保持社會穩(wěn)定。青島市高度重視就業(yè)問題，努力促進城鎮(zhèn)新增就業(yè)，積極發(fā)揮政府的主導作用，充分調動全社會的積極性，使每個具備勞動能力的社會成員都盡可能地達到各盡其能、各獲其崗、各司其職、各得其所的狀態(tài)。

1 青島市促進新增就業(yè)總體狀況分析

近年來，青島市堅持就業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮政府主導作用，通過深化就業(yè)體制改革，促進經濟社會持續(xù)發(fā)展，形成合理的產業(yè)結構，推動了城鎮(zhèn)新增就業(yè)的持續(xù)發(fā)展，取得了可喜的成就。2018年，全市城鎮(zhèn)新增就業(yè)77.6萬人,城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在2.93%。

1.1 經濟持續(xù)發(fā)展對就業(yè)明顯拉動的作用

應該講，經濟發(fā)展越好、越穩(wěn)定，對就業(yè)的拉動就明顯。青島市近年來經濟一直保持強勁發(fā)展，不僅經濟增速較快，而且經濟總量大，由2012年的7302.11億元增加到2018年的12001.5億元，成為為數(shù)不多的總量跨越萬億元的城市。與此相對應，全市城鄉(xiāng)新增就業(yè)人數(shù)每年都保持在66萬人以上：2012年新增城鄉(xiāng)就業(yè)為69.9萬人，2013年為76.5萬人，2014年為70.3萬人，2015年為66.1萬人，2016年為 67.9萬人，2017年為65.2萬人，2018年為77.6萬人。可見，持續(xù)的經濟增長和綜合經濟實力的不斷上升，對就業(yè)有著明顯的拉動效果。一個地區(qū)的經濟發(fā)展水平越高越平穩(wěn)，對就業(yè)的增長拉動效果就越明顯，而就業(yè)的持續(xù)增長又能夠保持經濟的健康發(fā)展，兩者是相輔相成、互為促進的關系。

1.2 合理的產業(yè)結構與就業(yè)結構基本形成

青島市的就業(yè)工作不僅體現(xiàn)在就業(yè)規(guī)模較大，而且隨三次產業(yè)結構不斷調整，就業(yè)結構更加合理優(yōu)化。2014年青島市第三產業(yè)就業(yè)人數(shù)首次超越第二產業(yè)，躍居首位，第三產業(yè)占主導的就業(yè)體系已經形成，說明產業(yè)結構與就業(yè)結構變動的大體方向是一致的。

產業(yè)是經濟發(fā)展的核心，產業(yè)結構往往決定著一個城市經濟發(fā)展的方向，代表著一個城市的產業(yè)發(fā)展水平。青島市三次產業(yè)之間的構成較為合理，產業(yè)集聚度和產業(yè)鏈完整度較高，既有核心龍頭企業(yè)發(fā)揮帶動作用，也有眾多中小企業(yè)進行上下游配套，人才、技術、金融等要素支撐有充分保障。2012年，全市三次產業(yè)比例為4.4:46.6:49.0；2016年，全市三次產業(yè)比例為3.7：41.6：54.7。而到2018年，全市三次產業(yè)比例為3.2：40.4：56.4。應該說，這是一個較為合理的產業(yè)結構。

1.3 就業(yè)結構與產業(yè)結構的協(xié)調發(fā)展

毫無疑問，世界上越是人均收入水平高的國家，其在第一產業(yè)中就業(yè)的勞動力占全部勞動力中的比例就會越小，第二、第三產業(yè)中勞動力所占的比例相對較大。與三次產業(yè)結構變化相一致的是，青島市二、三產業(yè)吸納的就業(yè)人員也發(fā)生了變化，基本趨勢是在第三產業(yè)就業(yè)的群體逐漸擴大，第二產業(yè)就業(yè)的人群逐漸減少。近年來，當三次產業(yè)比重由4.4：46.6：49.0發(fā)展到3.7：41.6：56.4時，就業(yè)結構也與產業(yè)結構調整相一致，二、三產業(yè)的新增就業(yè)的崗位之比從2012年的基本持平（0.94：1）到2016年差距近一倍（0.59：1）。2012年在二、三產業(yè)就業(yè)人員分別為33.7萬和35.7萬，第二產業(yè)的僅比第三產業(yè)的少2萬人；到2016年，二、三產業(yè)就業(yè)的人員分別為24.9萬和42.5萬人，第二產業(yè)的比第三產業(yè)的少了17.5萬人。2018年，第三產業(yè)吸納的就業(yè)人數(shù)為45.3 萬人。可以說，第三產業(yè)在新增就業(yè)領域確立了絕對主導地位。

1.4 城鄉(xiāng)一體化的政策扶持體系基本形成

為體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的公平就業(yè)精神，青島市按照“城鄉(xiāng)就業(yè)政策統(tǒng)一、就業(yè)服務一體、就業(yè)機會均等”總體要求，于2013年出臺了《青島市人民政府關于進一步完善城鄉(xiāng)就業(yè)政策體系，推動實現(xiàn)更高質量就業(yè)的通知》，從頂層設計上出臺了一系列更加積極的政策，促進了政策覆蓋，政策潛能不斷釋放，為穩(wěn)定就業(yè)形勢發(fā)揮了積極作用。2016年以來，面對經濟新常態(tài)特征，市政府出臺了《青島市人民政府關于實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略行動，進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的實施意見》，從就業(yè)與經濟相融合、推進大眾創(chuàng)業(yè)工程、幫扶重點群體就業(yè)、加強職業(yè)技能培訓、健全公共服務體系等方面，出臺相關政策，為推進就業(yè)奠定了牢固的基礎。

2 青島市推進新增城鎮(zhèn)就業(yè)工作中存在的問題分析

在肯定青島市推進新增就業(yè)工作取得較好成就的同時，也應看到，目前在促進更高質量和更充分就業(yè)工作中還存在一些問題，需要引起重視。

2.1 就業(yè)總量壓力仍然處于高位

目前，青島市勞動年齡人口中每年需要就業(yè)人員仍有40萬人左右，加上外來人員，總量都在70萬人左右，顯然處于高位。與此同時，近年來的勞動者薪酬增長較快，成為越來越重的企業(yè)運營成本。而這種現(xiàn)狀又迫使生產企業(yè)大力提升自動化程度，直接減少了勞動用工需求，釋放出大量低端勞動力，進一步加深了供給方與需求方的結構性矛盾。

在青島市第二產業(yè)的年度新增就業(yè)人員中，基本上每年呈現(xiàn)出遞減的發(fā)展勢頭，如2012年為33.7萬，2016年下降為24.9萬。這種態(tài)勢表明，雖然第三產業(yè)的迅速發(fā)展創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會，但與第二產業(yè)減少的就業(yè)崗位產生一定的抵消，就業(yè)崗位總量大致保持相對不變，與繼續(xù)在高位運行的就業(yè)壓力相比，城鎮(zhèn)新增就業(yè)工作仍然面臨著很大的壓力。

2.2 就業(yè)與經濟增長的不同步性表現(xiàn)

就社會進步來看，經濟發(fā)展與就業(yè)增長的確是一種良性的相互促進關系；但在特定地區(qū)、經濟發(fā)展的特定階段，經濟增長與就業(yè)增長能否實現(xiàn)良性的互動，還受到多種因素的影響與制約。

盡管青島市近年來GDP增長均保持在較高的水平，城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)也在70萬左右，但與經濟發(fā)展并不同步。按照索洛模型，技術進步率、技術投入增長率以及勞動與資本的產出彈性都與就業(yè)增長率存在負相關關系，因為，節(jié)約勞動型和資本密集型的經濟增長會產生擠出就業(yè)的效應，從而降低就業(yè)彈性，這種情況在經濟轉型升級中的城市將得到較為清晰的體現(xiàn) 。對青島而言，應當特別重視研究投資增速與就業(yè)增長的關系，保證大型投資項目兼容拉動就業(yè)功能，這一點在經濟發(fā)展下行階段尤為重要。因此，如何最大限度地拉動就業(yè)，實現(xiàn)經濟發(fā)展與就業(yè)增長的良性互動，避免那種“高經濟增長，低就業(yè)增長”現(xiàn)象出現(xiàn)，仍然是一個大的挑戰(zhàn)。

2.3 就業(yè)供需不平衡的結構性矛盾較為突出

就業(yè)的結構性矛盾指在勞動力供求總量基本相當?shù)那闆r下，勞動力供給與需求的不匹配現(xiàn)象，即勞動者難以實現(xiàn)就業(yè)的同時，部分企業(yè)卻出現(xiàn)“招工難”和“用工荒”的現(xiàn)象，這是未來幾年將會持續(xù)存在的重要問題 。

2.3.1 高技能勞動者供給不足

作為經濟較為發(fā)達的沿海開放城市，青島的產業(yè)結構正在從勞動密集型向技術和資本密集型轉變，這種轉變對勞動者的技能提出了較高要求，即相當一部分企業(yè)需要專業(yè)技能人才尤其是擁有高技能的人才。然而，在產業(yè)結構調整和產業(yè)升級中，盡管產業(yè)技術工人的需求量表現(xiàn)為逐年增加，但高技能人才尤其是關鍵性技術崗位的人才顯得尤為緊缺，供給不足的狀況一直存在。全市技能人才的求人倍率一直在1.5:1以上，高級技能人才的求人倍率甚至高達2:1以上?？梢哉f，技能人才缺少這一問題一直沒有解決好 。由于缺少專技人才，一些企業(yè)招聘不到合適的技工尤其是高級技工，即使有訂單也無法承接到手，進而導致企業(yè)開工不足。這種高技能人才嚴重缺乏的問題近幾年特別突出，如2015年全市供求缺口前十位的技術工種共提供崗位2.6萬個，但求職者卻僅有8000人，崗位缺口達1.8萬人。

2.3.2 普通高校畢業(yè)生就業(yè)壓力仍然較大

青島是人才輸入型的開放城市，每年都有大量高校畢業(yè)生來青就業(yè)，青島高校畢業(yè)生就業(yè)規(guī)模大致每年保持在7萬人左右，但從實際看，適合大學生的就業(yè)崗位不僅沒有增多，反而有減少的趨勢。導致這種現(xiàn)象的原因，一是地方高校數(shù)量增多和規(guī)模擴大，每年產生的普通高校畢業(yè)生總量居高不下，超出了市場需要。二是宏觀經濟總體處于下行時期，經濟發(fā)展的不景氣導致了勞動力市場需求的萎縮。三是高校教育內容與培養(yǎng)方式落后，不能適應新型多元的經濟社會發(fā)展要求。四是畢業(yè)生自身就業(yè)期望值過高，畢業(yè)生中“學用脫鉤”的現(xiàn)象較為普遍，再加上高校畢業(yè)生逐年積累，因而形成了龐大的“高學歷”失業(yè)大軍。

3 促進青島市城鎮(zhèn)新增就業(yè)的對策建議

應該說，衡量一個國家、一個城市繁榮發(fā)展的指標很多，但就業(yè)毫無疑問是其中最重要的指標之一。就業(yè)增長和就業(yè)質量的提升，也是脫貧攻堅、全面建成小康社會的重要標志，做好就業(yè)工作責任重大、任務艱巨。

3.1 堅持實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略行動，保證就業(yè)量穩(wěn)質升

就業(yè)是民生之本、安民之策。只有認真貫徹勞動者自主就業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)的方針，才能更好地實施就業(yè)政策。一是應繼續(xù)堅持實行優(yōu)先就業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。通過新舊動能轉換，實現(xiàn)產業(yè)結構的優(yōu)化，大力促進第三產業(yè)的發(fā)展，以擴大就業(yè)的數(shù)量和提升就業(yè)的質量。二是擴大就業(yè)渠道。相關部門需要積極配合，把擴大就業(yè)作為經濟運行合理區(qū)間的下限，千方百計穩(wěn)定經濟增長，以穩(wěn)增長拉動就業(yè) 。三是做好失業(yè)職工安置工作?；膺^剩產能是供給側結構性改革的首要任務，按照“企業(yè)主體、政府推動、市場引導、依法處置”的原則，鼓勵企業(yè)內部挖潛，盡量讓職工留在企業(yè)。對離開企業(yè)的人員，各級人力資源社會保障部門提前介入，幫助其盡快實現(xiàn)就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)。

3.2 實施有利于促進就業(yè)的財政政策

在堅持用市場調節(jié)解決就業(yè)問題的同時，還應考慮將財政政策的促進作用。一是為確保困難就業(yè)人群的切身利益，政府需要加大投入力度。為此，政府要采取措施，積極主動地籌集各種資金，并以加大財政直接投入的方式，保障困難就業(yè)群體所需失業(yè)資金及時到位。二是以稅收優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)解決就業(yè)問題。政府應積極完善再就業(yè)扶持政策，對能夠吸收國有企業(yè)下崗人員、國有企業(yè)破產人員，以及吸納下崗和失業(yè)人員再就業(yè)達到一定比例、并與其簽訂三年以上勞動合同的企業(yè)，給予一定的企業(yè)信貸優(yōu)惠和稅減免優(yōu)惠。

3.3 調整和優(yōu)化產業(yè)結構，多途徑擴大社會就業(yè)

一是繼續(xù)加快產業(yè)結構調整，充分發(fā)揮第三產業(yè)創(chuàng)造和帶動就業(yè)的效應。從青島發(fā)展看，科學技術的發(fā)展與進步，必然導致第一產業(yè)和第二產業(yè)對勞動力吸納的下降。相比之下，第三產業(yè)尤其是生產性服務業(yè)和生活服務業(yè)由于具有更加廣泛的產業(yè)范圍，再加上自身巨大的創(chuàng)新能力，能夠不間斷產生新的行業(yè)形態(tài)，因而成為解決就業(yè)的最大市場。二是應發(fā)揮中小企業(yè)在帶動就業(yè)和在就業(yè)方面的靈活作用。從青島實際看，很多城鎮(zhèn)居民和進城務工人員都是在中小企業(yè)就業(yè)，中小企業(yè)已成為就業(yè)的主渠道。為此，要積極改善中小企業(yè)的發(fā)展環(huán)境，加大對它們的扶持力度，通過它們的繁榮發(fā)展，更好發(fā)揮其帶動就業(yè)和再就業(yè)的靈活作用。

3.4 強化就業(yè)服務，做好保障工作

經濟新常態(tài)下，要以滿足服務對象日益增長的多元化需求為目標，加強公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務“供給側”和“需求側”的統(tǒng)籌和對接，努力打造更加優(yōu)質高效的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務。一是提高精細化。細分服務對象，對去產能過程中需安置職工、高校畢業(yè)生、農村轉移勞動力、就業(yè)困難人員等不同群體的特點和訴求，因人施策，因群體施策，提供有針對性的公共服務。建立政府購買公共服務機制，引入專業(yè)機構、咨詢機構、行業(yè)協(xié)會等社會力量，提供專業(yè)化服務產品。二是用好信息化。實施就業(yè)創(chuàng)業(yè)大數(shù)據戰(zhàn)略、“智慧就業(yè)”工程，加快推進與“互聯(lián)網+”、大數(shù)據等現(xiàn)代信息技術的融合，完善推進青島創(chuàng)業(yè)云平臺建設，支持“互聯(lián)網+”形成的新型就業(yè)形態(tài)，鼓勵勞動者以自由就業(yè)、網絡創(chuàng)業(yè)等形式實現(xiàn)就業(yè)。