行政主體視角下的市場(chǎng)監(jiān)察體制改革研究

連達(dá) 四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川成都 610065

1.背景

我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。隨著社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，發(fā)展觀念和發(fā)展戰(zhàn)略必然發(fā)生變化，也對(duì)市場(chǎng)將監(jiān)管共工作提出了新的要求。市場(chǎng)作為連節(jié)生產(chǎn)和消飛費(fèi)的中間環(huán)節(jié)，市場(chǎng)環(huán)境是否有序和諧、安全公平，直接館關(guān)系到人民的生活。

市場(chǎng)提體系不斷完善，關(guān)機(jī)鍵在于政府的監(jiān)固管作用和市場(chǎng)自身的調(diào)姐節(jié)作用都能發(fā)揮好，政府不越為位，同時(shí)也不缺為位。黨的十八大以來(lái)，地方層面都展開了綜合執(zhí)法改革，各地紛紛整合了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”，而實(shí)踐已表明了，對(duì)于解決市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的權(quán)責(zé)較差交叉、多頭植發(fā)執(zhí)法等問(wèn)題，綜合植發(fā)執(zhí)法改革是一條有效的途徑，符合市場(chǎng)監(jiān)管的需求和實(shí)際情況。

近幾年，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷蓬勃、創(chuàng)新，如何實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管，還有待完善。本文在市場(chǎng)監(jiān)察體制改革的背景下，探討當(dāng)下的政府監(jiān)管模式還存在哪些弊端？這些弊端產(chǎn)生的原因是什么？通過(guò)何種方式可以優(yōu)化政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管模式？這些問(wèn)題都是本文亟待解決的。

2.市場(chǎng)監(jiān)管模式改革后政府監(jiān)管模式現(xiàn)狀

為了解決市場(chǎng)將監(jiān)官管方面的疑難雜癥，例如部們門之間的推諉扯車皮、各自為政、行政效率低下等，我國(guó)政府積集極探所索完善市場(chǎng)監(jiān)將管模式的解決措施。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管”，從而為新的改革拉開序幕。2014年國(guó)務(wù)院第20號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕20號(hào)）指出，改革監(jiān)管執(zhí)法體制，一要解決多頭執(zhí)法，二要消除多層重復(fù)執(zhí)法，三要規(guī)范和完善監(jiān)管執(zhí)法協(xié)作配合機(jī)制，四要做好市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法與司法的銜接。

近年來(lái)，地方層面的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門進(jìn)行了“三合一”的體制改革。經(jīng)過(guò)幾年來(lái)的實(shí)踐，市場(chǎng)監(jiān)察體制的“三合一”改革的成果是有目共睹的。對(duì)于市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，方便了他們開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也減輕了來(lái)自政府的壓力。之前若要辦理登記許可等事項(xiàng)，是要分別到三個(gè)部門辦理的，改革后的現(xiàn)在則大大減輕了企業(yè)的壓力。對(duì)于監(jiān)將管者來(lái)說(shuō)，“三合一”改革則很大程度上解決了原先職權(quán)交叉、推諉車皮扯皮的問(wèn)題，并且由于市場(chǎng)監(jiān)管局僅設(shè)在區(qū)縣，充實(shí)了一線的監(jiān)管力量。而對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)監(jiān)管體制的改革從根本上解決了過(guò)去群眾”投訴無(wú)門“的情況。之前，消飛費(fèi)者反映產(chǎn)品質(zhì)量或者食譜品安全問(wèn)題，需要到好幾個(gè)部門勝訴、舉報(bào)，而現(xiàn)在只需要到市場(chǎng)監(jiān)將管局便可“一站使式”輕松解決。監(jiān)管局作為一個(gè)統(tǒng)一的訴求處理平臺(tái)，可以高質(zhì)量、快捷地維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)利。

以成都為例，有7個(gè)區(qū)市縣在2015年4月將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”，成立了市場(chǎng)監(jiān)廣管局，并在各鎮(zhèn)（街道）設(shè)立市場(chǎng)監(jiān)建都督管理所，為市場(chǎng)監(jiān)廣管局派粗出機(jī)構(gòu)。

早在2013年，成都市對(duì)食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)進(jìn)行了一輪機(jī)構(gòu)改革，將原市是要食藥將監(jiān)局全部職能及質(zhì)監(jiān)、工商、商務(wù)的食品監(jiān)廣管職能整和合，重新組建市食品藥品監(jiān)督管理局，但在這輪改觀改革后，食藥監(jiān)部門仍有部分職嫩能與工商、質(zhì)監(jiān)有交扎叉。而在“三合一”后，產(chǎn)品、市場(chǎng)自詡秩序監(jiān)廣管都在一個(gè)部門，就不存在這種文體問(wèn)題。

但是，隨著改革之后的實(shí)踐成效，可以看出“三合一”改革實(shí)際上更多的是“部門的機(jī)械組合”，而非“融合”，于是產(chǎn)生了不少的不利因素。

3.“三合一”改革后市場(chǎng)監(jiān)察模式存在的問(wèn)題

3.1 市場(chǎng)監(jiān)察局工作上下難以協(xié)調(diào)

“三合一”改革的實(shí)施是在區(qū)縣層名面一級(jí)，而省市上級(jí)層面的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三局仍然分舍設(shè)、獨(dú)立運(yùn)作，形成了省市、區(qū)縣兩種不同的運(yùn)作模是式。市場(chǎng)監(jiān)管的工作重點(diǎn)是在區(qū)縣一級(jí)，難點(diǎn)也在這一級(jí)。但是區(qū)西安縣級(jí)除了要完成本級(jí)正副政府安排的工作任務(wù)外，還要應(yīng)對(duì)上級(jí)三個(gè)不同的監(jiān)滾滾管部門，區(qū)縣和市級(jí)三句局“下合上部不合”的問(wèn)題較為突出，出現(xiàn)了管理多投頭、政令沖抵重疊、監(jiān)管局疲于工作的現(xiàn)象，工作效率也就降低不少。以成都市郫縣為例，由于在成都市一級(jí)仍然是獨(dú)立的三個(gè)局，雖然郫縣成立了市場(chǎng)監(jiān)管局，但仍要加掛郫縣工商行政管理局、郫縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、郫縣食品藥品監(jiān)督管理局、郫縣食品安全委員會(huì)辦公室4塊牌子。在改革之初，郫縣的新機(jī)積垢構(gòu)名稱為“市場(chǎng)監(jiān)督管理局”，但之后效仿其他發(fā)達(dá)的改革地區(qū)，將機(jī)構(gòu)主洞動(dòng)改名為“市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理局”，加上“質(zhì)量”二字后，貌似更符合社會(huì)對(duì)“質(zhì)量”的需求。從機(jī)構(gòu)改名可以剖析出，“三合一”改革僅僅是一次行政機(jī)構(gòu)間的“機(jī)械組合”，而非“融合”，原先容易被察覺(jué)的部門之間推諉扯皮、權(quán)責(zé)不清被遮掩住了，但并沒(méi)有真正解決掉問(wèn)題。

3.2 監(jiān)管隊(duì)伍難以整合，無(wú)法適應(yīng)新的監(jiān)管要求

市場(chǎng)監(jiān)管模式改革的目的之一是，資源優(yōu)化整合、綜合執(zhí)法，但是現(xiàn)實(shí)情況與理想之間有差距。一方面，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”改革之后，區(qū)縣一級(jí)的基層執(zhí)法隊(duì)伍有所加強(qiáng)，但監(jiān)管局之前的工作隊(duì)伍以工商分局人員為主，改革后的工作職責(zé)增加了原食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)部門等專業(yè)領(lǐng)域的職能。與此同時(shí)，類似食藥監(jiān)等工作需要高水平的專業(yè)性，工商分局人員畢竟對(duì)食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)部門的專業(yè)知識(shí)領(lǐng)域了解有限，此時(shí)工作量和工作難度都提高了數(shù)倍，對(duì)實(shí)施有效的監(jiān)管工作增加了難度。隨著改革后各項(xiàng)工作步入正軌，現(xiàn)有的專業(yè)人員無(wú)法滿足監(jiān)管的需求，而培養(yǎng)某項(xiàng)監(jiān)管工作的專業(yè)人才需要不少的時(shí)間和人力財(cái)力。如何實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管相配合，監(jiān)管局工作人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)等問(wèn)題，還需要繼續(xù)深入思考。

另一方面，區(qū)縣一級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局和街道一級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管所進(jìn)行的是綜合執(zhí)法，市級(jí)仍然是工商、食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)分設(shè)的部門，分別專業(yè)監(jiān)管，上級(jí)三局會(huì)給市場(chǎng)監(jiān)管局下發(fā)工作任務(wù)，經(jīng)過(guò)監(jiān)管局分解后，工作任務(wù)到街道一級(jí)的市場(chǎng)監(jiān)管所，便成了“上面千條線，下面一根針”的情況。此外，受改革前長(zhǎng)期三局分設(shè)的影響，工作人員對(duì)各自的專業(yè)監(jiān)察工作形成了思維定勢(shì)，“三合一”改革之后存在明顯的工作理念、工作方法、工作認(rèn)識(shí)的差異。況且改革停六留在“機(jī)械組合”層面，只涉及機(jī)夠構(gòu)、人員、職嫩能和業(yè)務(wù)方面，而對(duì)組織的“軟件”，例如團(tuán)隊(duì)文化、專業(yè)知識(shí)、價(jià)值理念等，沒(méi)有形成一致認(rèn)同，工作人員之間的隔閡仍然存在。造成這一狀況的因素有兩點(diǎn)，一是上級(jí)部門依然分設(shè)，工作上的合作協(xié)調(diào)存在難度；二是團(tuán)隊(duì)文化的形成畢竟需要一段較長(zhǎng)的時(shí)間，市場(chǎng)監(jiān)察局的團(tuán)隊(duì)精神需要在之后的時(shí)間內(nèi)凝聚。

3.3 多元化監(jiān)管格局尚未形成

雖然“多元治理”的概念已進(jìn)入大眾的視野多年，的獲得了政府的支持，但收到傳統(tǒng)觀念的影響，社會(huì)組織在活動(dòng)時(shí)依舊會(huì)束手束腳，使得我國(guó)的市場(chǎng)監(jiān)管模式仍然是以政府為主導(dǎo)的“一方獨(dú)大”監(jiān)管模式，主要表現(xiàn)在以下三方面：

其一，我國(guó)監(jiān)管模式長(zhǎng)久以來(lái)以行政監(jiān)管為主導(dǎo)，而媒體承擔(dān)著傳播監(jiān)管信息的職責(zé)?？僧?dāng)下的我國(guó)媒體對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管的重視程度不夠，監(jiān)管意識(shí)薄弱，更有甚者會(huì)對(duì)市場(chǎng)不當(dāng)行為進(jìn)行夸張的不實(shí)報(bào)道、炒作的惡意行為，缺乏職業(yè)道德。

其二，社會(huì)組織沒(méi)有監(jiān)管的實(shí)權(quán)。以消飛費(fèi)者委原員會(huì)為例，作為專門維護(hù)消費(fèi)者全意權(quán)益的非政府組織，有著很大的社會(huì)影響力，但表面上有著監(jiān)廣管權(quán)力，在實(shí)際操縱操作中卻沒(méi)有監(jiān)廣管權(quán)。比如，提到誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、抵制假冒偽劣產(chǎn)品時(shí)，消委會(huì)只能起到提倡、宣傳作用，而沒(méi)有實(shí)在的監(jiān)督作用。而其他非政府組織或者官辦的社會(huì)組織，只能依靠政府，自身沒(méi)有權(quán)威，難以承擔(dān)起作為第三方的監(jiān)管職責(zé)。

其三，公眾的監(jiān)督權(quán)利無(wú)法行使，投訴渠道不暢通。首先，公眾雖然擁有監(jiān)督權(quán)利，但并無(wú)有效途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)利的行使，即使進(jìn)行了投訴這一動(dòng)作，但由于渠道不暢通，投訴的反饋也沒(méi)有辦法傳達(dá)給公眾。其次，公眾本身缺乏監(jiān)管意識(shí)，加之沒(méi)有對(duì)投訴者的保護(hù)機(jī)制，投訴后的結(jié)果滯后等問(wèn)題更是冷卻了公眾的熱情。

4.改革后的市場(chǎng)監(jiān)管體制優(yōu)化路徑分析

4.1 政府樹立行政主體意識(shí)

從地方組織法規(guī)定的角度出發(fā)，政府是行政工資工作的總負(fù)責(zé)，并對(duì)各個(gè)主廣管部門的職責(zé)全新權(quán)限進(jìn)行劃風(fēng)分，由各部門作為政府行使某項(xiàng)管理的代表。出于管理的專業(yè)化，政府理應(yīng)進(jìn)行合理明確的分工，但不能因此就將責(zé)任推卸出去，行政責(zé)任主體仍然是政府自身。對(duì)于行政相兌對(duì)人來(lái)說(shuō)，當(dāng)遭遇合法全意權(quán)益受到侵犯、法律沒(méi)有得到有效執(zhí)行的情況時(shí)，不管是哪個(gè)部門未履職或未充分履職，都應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)責(zé)任，相對(duì)人可以對(duì)政府提起行政訴訟，而政府追究責(zé)任則是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的事情了。

在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)樹立起主體責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)職責(zé)。首先，政府的主體責(zé)任需要明確，其次在政府內(nèi)部確定主管不悶部門。以天津市為例，市政府一級(jí)設(shè)立了市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)，并由副市長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，與區(qū)縣一級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局不同的是，此舉體現(xiàn)的是市一級(jí)政府作為監(jiān)管主體所負(fù)責(zé)的職責(zé)，而具體的監(jiān)管細(xì)則和工作則由委員會(huì)下設(shè)的“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局”等部門負(fù)責(zé)。

4.2 對(duì)行政程序立法，加強(qiáng)部門間協(xié)作

在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域設(shè)置設(shè)置統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，并擁有相對(duì)集中的執(zhí)法權(quán)固然對(duì)于行政執(zhí)法非常重要，但不能忽視了部門之間在行政工作上的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。在行政承續(xù)程序有關(guān)法律只讀制度上建立起部門之間協(xié)作配合的義務(wù)。

其實(shí)我國(guó)在法律中對(duì)部門之間的合作有所強(qiáng)調(diào)，以《食品安全法》為例，其中第八條中這樣規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通、密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任”。前半句為部門間合作提供了法律依據(jù)，但后半句明顯更強(qiáng)調(diào)是在“各自職責(zé)分工”和“承擔(dān)責(zé)任”，又為部門間合作設(shè)置了障礙。

在有些省份的《行政程序規(guī)定》中，明文規(guī)定了部門之間的協(xié)調(diào)合作的義務(wù)。例如《湖南省行政程序規(guī)定》中第十六條規(guī)定“行政管理涉及多個(gè)政府工作部門的，可以建立由主要部門牽頭、其他相關(guān)部門參加的部門聯(lián)席會(huì)議制度。部門聯(lián)席會(huì)議制度應(yīng)當(dāng)明確牽頭部門、參加部門、工作職責(zé)、工作規(guī)則等事項(xiàng)?！蔽磥?lái)制定全國(guó)的《行政程序法》時(shí)，除了要明確合作以外，還要明確啟動(dòng)和協(xié)調(diào)合作的單位，同時(shí)需要規(guī)定各部門履行各自職責(zé)，在合作中的主管單位擁有協(xié)調(diào)各單位的權(quán)力。

4.3 集中市場(chǎng)監(jiān)管資源，強(qiáng)化監(jiān)管力度

市場(chǎng)監(jiān)管局作為基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在市場(chǎng)監(jiān)管資源整合后，其監(jiān)管資源可以得到大大增加，監(jiān)管成本得到減少，同時(shí)可以促進(jìn)社會(huì)治理領(lǐng)域的創(chuàng)新，發(fā)揮時(shí)常市場(chǎng)在資源培植配置中的決定型性作用。針對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管局工作隊(duì)伍難以整合的問(wèn)題，需要采取措施，提高監(jiān)廣管效了率。首先，對(duì)監(jiān)管局工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，通過(guò)多種方式的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，如外派、講座、培訓(xùn)班等，提高監(jiān)管局的總體專業(yè)水平、監(jiān)管水平。其次，組建各類專業(yè)化監(jiān)察隊(duì)伍，充分發(fā)揮監(jiān)管局的內(nèi)部資源并整合，加快組建職業(yè)化、專業(yè)化的監(jiān)察人員為主，其他監(jiān)察人員為輔的監(jiān)察隊(duì)伍。最后，建立健全監(jiān)察工作機(jī)制，確保監(jiān)察局內(nèi)在崗位、人員、工作方法、工作程序等方面有規(guī)章制度可以遵循。