精準(zhǔn)扶貧中非貧困村的貧困戶幫扶現(xiàn)狀研究
——基于巢湖半島X鎮(zhèn)Y村的調(diào)研

黃揚(yáng) 李然 陜西師范大學(xué) 陜西西安 710119

引言

為了確保我國到2020年如期實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧、全面建成小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，2019年2月19日，中央一號(hào)文件——《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》——發(fā)出。該文件指出：堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，對(duì)標(biāo)全面建成小康社會(huì)“三農(nóng)”工作必須完成的硬任務(wù)，適應(yīng)國內(nèi)外復(fù)雜形勢變化對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展提出的新要求，抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)基礎(chǔ)，圍繞“鞏固、增強(qiáng)、提升、暢通”深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，確保順利完成到2020年承諾的農(nóng)村改革發(fā)展目標(biāo)任務(wù)。

自從2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)作出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示，并首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想。到2014年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，詳細(xì)規(guī)制精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)了“精準(zhǔn)扶貧”思想落地以來。在各級(jí)地方政府的積極作為下，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)測算，2018年年末，全國農(nóng)村貧困人口1660萬人，比上年末減少1386萬人；貧困發(fā)生率1.7%，比上年下降1.4個(gè)百分點(diǎn)。

踐行四年的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)到了“收官階段”，這一時(shí)期，核心的問題已不在是貧困村的整體脫貧問題，應(yīng)當(dāng)是個(gè)體貧困戶是否真正做到了脫貧致富。而貧困村中單個(gè)貧困戶的問題往往與貧困村固有的困境相通，非貧困村中的貧困戶卻有著各式各樣的困難原因，考核脫貧攻堅(jiān)成效，重點(diǎn)分析貧困人口“兩不愁三保障”穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)情況，著重查找影響到戶政策措施落地見效和脫貧穩(wěn)定可持續(xù)的突出問題、薄弱環(huán)節(jié)，考察“精準(zhǔn)扶貧”是否做到了精確到人、細(xì)致到戶。精準(zhǔn)扶貧，貴在精準(zhǔn)。要改變以往“大水漫灌”的粗放方式，轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄏ颉皣姽唷?、定點(diǎn)“滴灌”的精細(xì)方式。尤其對(duì)于非貧困村的貧困戶情況，更是需要這種定向、定點(diǎn)的精細(xì)扶貧方式，一片地區(qū)選擇一種方法、一家一戶適用一種方案的精準(zhǔn)化操作不可或缺。本文采用個(gè)案研究的意義就在于越是要統(tǒng)籌整體性，就越不能忽視哪怕一個(gè)村、一個(gè)貧困戶的情況。

巢湖半島X鎮(zhèn)Y村的貧困戶情況

巢湖半島是延伸向巢湖湖心的“半島式”土地，它是千余年來巢湖人民“圍湖造田”的結(jié)果，半島地區(qū)的土地除了固有的丘陵地貌以外，湖邊村落有大片的圩田，圩田土地肥沃，糧食產(chǎn)量大；丘陵上的土地由于不平整、碎塊化，糧食產(chǎn)量不高。很多村民都具有一定的魚塘飼養(yǎng)和捕魚技能，是最基礎(chǔ)的“養(yǎng)—捕—售”的漁業(yè)運(yùn)營方式。巢湖半島上的Y村正是一個(gè)擁有肥沃圩田的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村落，Y村并不是X鎮(zhèn)的貧困村，有貧困戶5戶。

筆者對(duì)這5戶貧困戶情況實(shí)地走訪，分別編號(hào)：

（1）孤寡老人，無子女，70多歲，身體健康，無固定收入；在村里做些植樹、清掃村干道等雜活補(bǔ)貼生活，有少許積蓄，低保，受助危房補(bǔ)貼，房屋翻新修葺。

（2）殘疾人，一生未婚，喪失部分勞動(dòng)能力，不能負(fù)擔(dān)重活，平時(shí)在村里做些“小功”（工地上收拾雜物、打理后勤等非力氣活），基本無積蓄，低保；還有親兄弟一人，同村居住，平時(shí)會(huì)幫忙照顧，親妹妹嫁到外村，重要節(jié)日、農(nóng)閑也來看望。

（3）一家三口，兩位老人70多歲，獨(dú)生女40多歲，重癥肌無力，長期臥床，完全喪失獨(dú)立生活自理能力；家庭收入全靠父親打零工、散工，有一些積蓄，每月固定醫(yī)藥費(fèi)支出占較大比重，低保。

（4）“村里懶漢”，大齡未婚，年輕時(shí)父母照顧，父母去世后，靠父母積蓄生活，游手好閑，偶爾收拾田地，基本荒廢，但從不鬧事，親戚長輩、周邊鄰居偶有幫扶。

（5）一家三口，倆老人，患有慢性病，一孫子，正在上初中，很懂事；兒子兒媳意外身亡，撫恤金及少許積蓄留給孫子；收入靠倆老人務(wù)農(nóng)，低保，生活拮據(jù)，只夠基本溫飽，沒有生活質(zhì)量。

非貧困村中的貧困戶脫貧問題

精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口的初衷是為了精準(zhǔn)幫扶，使扶貧政策更具針對(duì)性，真正惠及貧困人口。調(diào)查發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶也存在不少問題。

（1）針對(duì)性幫扶以及包脫貧的制度設(shè)計(jì)難以落實(shí)。在各級(jí)政府的文件中強(qiáng)調(diào)要通過精準(zhǔn)識(shí)別來分類施策，對(duì)貧困人口采取針對(duì)性的扶貧措施，一人一檔、一人一策，使扶貧措施能落到實(shí)處、產(chǎn)生實(shí)效。但是，在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)許多文件規(guī)定還停留在紙上，實(shí)踐中的很多做法還是以扶貧人員依照類型化的辦法實(shí)施具體的扶貧措施，并沒有個(gè)性化的幫扶。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)有兩方面的原因：一是盡管政策推行的力度足夠重視，但扶貧工作人員的觀念和習(xí)慣沒有及時(shí)跟上步伐；二是制度設(shè)計(jì)本身是理想狀態(tài)的，實(shí)踐操作起來難免流于形式、流于表面。比如，政府文件中規(guī)定要 “定點(diǎn)、定人、定時(shí)、定責(zé)任、包脫貧”，這種規(guī)定如能落實(shí)將需要巨大的人力物力，幾乎難以完成。一方面難以調(diào)配如此多的干部力量，另一方面這種脫貧很可能是短期的。就如對(duì)于編號(hào)（1）和（2）來說，盡管都是獨(dú)居貧困戶，但對(duì)于一位老人來說，身體健康、居住有房、自食其力已足夠，精神上的扶貧才是關(guān)鍵。而一位有著兄弟姐妹，并時(shí)常聯(lián)系，能感受到家庭溫暖的殘疾人，可以有穩(wěn)定、適當(dāng)?shù)膭趧?dòng)并活動(dòng)報(bào)酬，應(yīng)該是脫貧的好途徑。

（2）貧困人口對(duì)政府的依賴與對(duì)非貧困人口的排斥產(chǎn)生新的社會(huì)不公。精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中扶貧人員常常把為貧困戶弄頭牛、弄幾只雞、送米、送油、送錢等作為扶持的手段，這種做法的實(shí)質(zhì)是直接為貧困人口輸送利益。在實(shí)地調(diào)查中，編號(hào)（4）的貧困戶“等、靠、要”思想嚴(yán)重，村干部建檔立卡時(shí)，也很清楚這一貧困戶的致貧原因就是自我懶惰、得過且過。而事實(shí)也證明直接輸送利益已經(jīng)加劇導(dǎo)致了其對(duì)政府的依賴，尤其是政府 “包脫貧”的承諾使其自身的本來就缺失的積極性更加喪失殆盡，此時(shí)已不是把“脫貧致富”的希望寄托在政府身上，而是把自己“養(yǎng)老送終”都?jí)涸诹苏缟稀?/p>

（3）瞄準(zhǔn)貧困人口個(gè)體的扶貧措施缺乏效率。精準(zhǔn)扶貧要求瞄準(zhǔn)貧困人口個(gè)體，采取針對(duì)性措施。比如為貧困人口一人提供一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)或一個(gè)項(xiàng)目以使其有收入的來源。這種做法往往效率不高，主要在于難以設(shè)計(jì)合適的項(xiàng)目給予這些貧困人口，即使有這類項(xiàng)目往往其扶貧效果也是短期性而非長期性的。對(duì)于編號(hào)（3）和（5）這兩家貧困戶來說，確實(shí)很難設(shè)計(jì)一種合適的幫扶辦法，在與老人們的交談中，筆者發(fā)現(xiàn)，對(duì)于他們來說自己脫貧與否已經(jīng)不再考慮，更多地是擔(dān)心百年之后，臥床的女兒、未成年的孫子應(yīng)該怎么辦。這種擔(dān)憂充斥在與筆者的交談中。瞄準(zhǔn)個(gè)體的扶貧措施難以有效，還在于其實(shí)施者是一些上級(jí)政府的工作人員。他們的政府屬性使其難以敏感地發(fā)現(xiàn)貧困個(gè)體的個(gè)性化需要，但他們可以寄希望于村干部會(huì)提供詳細(xì)的信息和方法；同時(shí)，村干部確實(shí)對(duì)本村的貧困戶情況最了解，但是對(duì)于上文提及的情況他們也無能為力，也只能寄希望于上級(jí)政府是否有統(tǒng)籌安排和整體性政策、規(guī)劃。這種上下相互的“寄希望”，最終只能讓問題始終懸而未決，處于一種無奈的“平衡”之中。

脫貧問題中的幾點(diǎn)思考與建議

針對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作中面臨的問題，需要進(jìn)一步創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，以保證精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)際成效。

第一，需要改革貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定方法，進(jìn)一步完善精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制。在實(shí)地考察中，筆者發(fā)現(xiàn)：基層政府不可能完全獲得農(nóng)戶可靠的收入數(shù)據(jù)，同時(shí)“熟人社會(huì)”的農(nóng)村也不可避免的存在隱瞞、“照顧”和人情等問題，因此以收入作為貧困戶的唯一識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)不可行的也不準(zhǔn)確。建議放棄單一的收入標(biāo)準(zhǔn)而采用多維貧困的標(biāo)準(zhǔn)來識(shí)別建檔立卡貧困戶，避免國家制定的標(biāo)準(zhǔn)與基層采用的標(biāo)準(zhǔn)完全脫節(jié)現(xiàn)象的發(fā)生。國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)扶貧人口數(shù)量的估計(jì)也需要從收入和消費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖?、消費(fèi)、資產(chǎn)、健康、教育等多個(gè)維度。這一轉(zhuǎn)變不僅符合貧困人口的實(shí)際狀況，也符合國際上倡導(dǎo)多維貧困的趨勢。在國家統(tǒng)計(jì)局目前仍然以收入指標(biāo)來估計(jì)貧困人口的情況下，精準(zhǔn)扶貧要覆蓋更多的貧困線以下的貧困戶，就必須擴(kuò)大建檔立卡的規(guī)模，增大覆蓋面。覆蓋面擴(kuò)大后，扶貧資金也應(yīng)該承受之增加。

第二，完善精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制。目前國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)全國農(nóng)村貧困人口的估計(jì)依據(jù)的是收入和消費(fèi)指標(biāo)和貧困線標(biāo)準(zhǔn)。但如果繼續(xù)用該方法作為精準(zhǔn)扶貧效果的考核，就會(huì)出現(xiàn)識(shí)別和扶持標(biāo)準(zhǔn)與考核標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題。建議對(duì)精準(zhǔn)扶貧效果的考核只針對(duì)建檔立卡貧困戶，主要評(píng)估建檔立卡貧困戶在收入、消費(fèi)、資產(chǎn)、教育和健康等多個(gè)維度的改善狀況和脫貧狀況。這就需要改進(jìn)農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查，特別是建檔立卡信息要反映在住戶抽樣調(diào)查中。在此基礎(chǔ)上，國家統(tǒng)計(jì)局每年可以對(duì)建檔立卡戶的變化情況進(jìn)行可靠的評(píng)估。國務(wù)院扶貧辦也可以利用建檔立卡系統(tǒng)對(duì)扶持情況進(jìn)行跟蹤和評(píng)價(jià)。

第三，地方政府重點(diǎn)探索和建立貧困戶的受益機(jī)制。由于導(dǎo)致貧困的因素是多方面而不是單一的，精準(zhǔn)扶貧不僅需要采取綜合性的扶持措施，而且也需要有長遠(yuǎn)的眼光，樹立“靶向治療”思維，同時(shí)干預(yù)導(dǎo)致貧困的短期因素和長期因素。在重視貧困戶的自身創(chuàng)收的同時(shí)，需要重點(diǎn)解決孩童的營養(yǎng)、健康和教育問題，對(duì)于貧困戶的子女應(yīng)建立單獨(dú)的健康成長、接受義務(wù)教育、參與工作培訓(xùn)等事務(wù)檔案，設(shè)立一部分專門的健康、教育資金，阻斷貧困的代際傳遞。

第四，精準(zhǔn)扶貧的標(biāo)準(zhǔn)化地方治理機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧政策由中央頂層設(shè)計(jì)并自上而下強(qiáng)制性推動(dòng)，在政府科層組織系統(tǒng)內(nèi)通過“層層量化”和“逐級(jí)加碼”的方式下派指標(biāo)和量化任務(wù)，最后由基層組織具體落實(shí)。筆者認(rèn)為，由于中央關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的政策設(shè)計(jì)非常具體且要求十分規(guī)范，可以將農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧視作一種標(biāo)準(zhǔn)化治理。因此，它不僅作為一種鄉(xiāng)村治理機(jī)制存在，本身也代表了一種鄉(xiāng)村治理范式的建構(gòu)。為保障精準(zhǔn)扶貧制度體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，國家制定了精細(xì)化的貧困治理標(biāo)準(zhǔn)，但在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作中，由于標(biāo)準(zhǔn)化的制度體系與基層組織科層化的相互耦合，無法適用于彌散性的鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系，導(dǎo)致了農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧“結(jié)構(gòu)”科層化與“功能”彌散化的脫耦，標(biāo)準(zhǔn)化治理并沒有真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)規(guī)則之治的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧存在結(jié)構(gòu)與能力非對(duì)稱性的實(shí)踐悖論。在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐過程中，標(biāo)準(zhǔn)化的治理結(jié)構(gòu)并沒有真正有效解決鄉(xiāng)村治理的新問題，相反，在自上而下科層化的考核壓力的影響下，農(nóng)村基層組織科層化傾向反而日益明顯，選擇性治理、“運(yùn)動(dòng)式治理”，也成為基層組織的一種現(xiàn)實(shí)策略，從而加劇了基層政府與農(nóng)民的非均衡性博弈關(guān)系。同時(shí)，基層工作人員會(huì)陷入“內(nèi)卷化”困境中：疲于應(yīng)付上級(jí)任務(wù)、指標(biāo)考核，面對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的身心勞作，精準(zhǔn)扶貧的效率下滑，又會(huì)引發(fā)上級(jí)部門對(duì)此的管理力度增加和治理手腕加重，上對(duì)下的“壓迫”與下對(duì)上的“倒逼”往往導(dǎo)致治理的最終失敗，甚至影響“科層組織”的穩(wěn)定。不僅僅是上下級(jí)政府的權(quán)力在結(jié)構(gòu)中的產(chǎn)生對(duì)抗和妥協(xié)，在基層組織嵌入與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系之間也存在著新的變化。在鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型及鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系彌散化的背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)離散化的態(tài)勢：鄉(xiāng)村社會(huì)的治理權(quán)力盡管掌握在基層組織及村莊政治精英手中，但卻無法成為主導(dǎo)的公共權(quán)威，也難以真正發(fā)揮社會(huì)整合的效應(yīng)。

結(jié)語

精準(zhǔn)扶貧是打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要保證，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一步大棋?！皩?duì)癥下藥”，瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度作為精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)施過程中的第一步，決定了后續(xù)扶貧工作方向的正確性。精準(zhǔn)扶貧的瞄準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制不應(yīng)再局限于單一方向上對(duì)貧困群體的識(shí)別，應(yīng)在精準(zhǔn)扶貧中辨得清致貧原因、理得清脫貧思路、把得住脫貧意愿，做到真正意義上的“精準(zhǔn)”扶貧。