監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制初探

郭思雨 北京工商大學(xué)法學(xué)院 北京 100048

2018年3月20日，第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，通過專門的法律明確了監(jiān)察委的法律地位、組織機(jī)構(gòu)、監(jiān)察程序、職責(zé)權(quán)限等方面的重要內(nèi)容，為監(jiān)察委員會(huì)的組織和工作提供了正式的法律依據(jù)。作為目前我國(guó)最重要的反腐敗機(jī)構(gòu)和監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)在工作中將會(huì)享有廣泛的職權(quán)，并會(huì)在行使這些職權(quán)的過程中對(duì)被監(jiān)察對(duì)象和相關(guān)人員的權(quán)利產(chǎn)生巨大的影響。但權(quán)力是把雙刃劍，自身權(quán)力缺乏監(jiān)督制約的反腐敗機(jī)構(gòu)同樣有可能走向腐敗，因此在積極探索科學(xué)界定監(jiān)察委權(quán)力范圍，提高監(jiān)察委反腐敗效果的同時(shí)，構(gòu)建科學(xué)、全面的監(jiān)督機(jī)制也是保證這一機(jī)構(gòu)能夠順利、平穩(wěn)運(yùn)行，贏得公職人員和人民群眾信任的重要舉措?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》在第七章專門規(guī)定了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督，為內(nèi)外部力量對(duì)監(jiān)察委員會(huì)及其工作人員的監(jiān)察工作實(shí)施監(jiān)督和制約提供了法律依據(jù)。但就第七章的內(nèi)容來講，無論是接受內(nèi)部監(jiān)督還是外部監(jiān)督的規(guī)定都較為籠統(tǒng)，沒有更為細(xì)化的規(guī)定，缺乏相應(yīng)的可使用性和可操作性，導(dǎo)致對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約的效果無法有效發(fā)揮。與黨的紀(jì)律委員會(huì)相比，監(jiān)察委員會(huì)作為一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)，除了要自覺接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之外，還必須遵守《憲法》所確立的人民民主專政的國(guó)家性質(zhì)和人民代表大會(huì)制度方面的要求，遵守《監(jiān)察法》中的相關(guān)規(guī)定。而對(duì)《監(jiān)察法》中有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以細(xì)化，使其更具操作性，能夠有效地監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的行使，有效地預(yù)防和懲治權(quán)力濫用的問題。根據(jù)其在運(yùn)行過程中應(yīng)當(dāng)接受的監(jiān)督，主要應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面加以細(xì)化：

一、人民代表大會(huì)的監(jiān)督

《憲法》當(dāng)中規(guī)定了各級(jí)監(jiān)察委員由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并對(duì)其負(fù)責(zé)。《監(jiān)察法》第五十三條中也明確規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督。由此表明，監(jiān)察委員會(huì)其產(chǎn)生方式和法律地位與的“一府兩院”基本類似，都將有由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。 因此，現(xiàn)行的《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》所規(guī)定的監(jiān)督方式都將可以適用于對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督，具體監(jiān)督形式應(yīng)包括：聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，對(duì)工作進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查，審議并公布監(jiān)察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告、提出詢問和質(zhì)詢，組織對(duì)于特定問題的調(diào)查，對(duì)撤職案進(jìn)行審議和決定等。此外，比照“一府兩院”目前的工作模式，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期間向本級(jí)人民代表大會(huì)作年度工作報(bào)告，接受人大代表的審議和表決。

二、人民群眾的監(jiān)督

《中華人民共和國(guó)憲法》第四十一條規(guī)定了中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，公民有依法獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?！侗O(jiān)察法》第五十四條也規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。具體而言，人民群眾對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督可以采取以下幾種方式來實(shí)現(xiàn)：

1、公民個(gè)人直接監(jiān)督。由于監(jiān)察委的權(quán)限就是對(duì)“行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察”，因此人民群眾對(duì)于在日常生活中發(fā)現(xiàn)的屬于監(jiān)察委監(jiān)督范圍內(nèi)的公職人員違法失職行為都有權(quán)向監(jiān)察委提出申訴、控告或檢舉，監(jiān)察委對(duì)此不能拒絕或拖延受理。同時(shí)，要做好對(duì)申訴人、控告人、檢舉人的保護(hù)工作，并且應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)向其反饋對(duì)被監(jiān)察人員的調(diào)查處理結(jié)果。申訴人、控告人、檢舉人對(duì)監(jiān)察處理結(jié)果不滿意的，應(yīng)當(dāng)有權(quán)依法申請(qǐng)復(fù)議，或向上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)申請(qǐng)復(fù)核。

2、被監(jiān)察人員的監(jiān)督。由于行使公權(quán)力人員的范圍極其廣泛，各自所在單位也包括國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位等多種性質(zhì)不同的類型，因此這些被監(jiān)察人員所涉及的行為既可能屬于違反職業(yè)道德、違反單位紀(jì)律或輕微的違法行為，也可能是嚴(yán)重的職務(wù)犯罪行為，監(jiān)察人員在辦案過程中既要準(zhǔn)確認(rèn)定被監(jiān)察人行為的性質(zhì)，嚴(yán)格遵循不同的程序加以處理，更要尊重被監(jiān)察人的主體地位，依法保障其應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利。監(jiān)察委員會(huì)在辦案過程中不允許對(duì)被監(jiān)察人采取暴力、威脅、引誘、欺騙等違法調(diào)查措施，并要對(duì)在監(jiān)察過程中違法造成的被監(jiān)察人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利損害進(jìn)行賠償。被監(jiān)察人對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)作出的除移送檢察機(jī)關(guān)以外的其他處置決定應(yīng)當(dāng)有權(quán)向決定機(jī)關(guān)提起復(fù)議，并在對(duì)復(fù)議決定不服時(shí)向上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核。在監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處置最終被有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)定為錯(cuò)誤時(shí)，被監(jiān)察人應(yīng)當(dāng)有權(quán)申請(qǐng)國(guó)家賠償。

3、成立人民監(jiān)察員委員會(huì)。由于監(jiān)察委的職責(zé)是監(jiān)督其他公職人員的違法失職行為，行使的是“監(jiān)督者”職權(quán)，但其本身也屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，其自身及其工作人員也需要接受相應(yīng)的監(jiān)督。當(dāng)人民群眾申訴、控告、檢舉的對(duì)象本身就是監(jiān)察委及其工作人員，由監(jiān)察委自己來處理涉及自身利益的監(jiān)督事項(xiàng)顯然會(huì)違背“任何人不能作自己的法官”這一基本原則。但如果再成立一個(gè)全新的國(guó)家機(jī)關(guān)來監(jiān)督監(jiān)察委，則會(huì)形成兩個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)之間彼此互相監(jiān)督的局面，從而影響監(jiān)察委依法行使職權(quán)的獨(dú)立性和權(quán)威性，最終會(huì)削弱監(jiān)察委的監(jiān)督范圍和監(jiān)督效果，因此有必要成立非常設(shè)機(jī)構(gòu)“人民監(jiān)察員委員會(huì)”來處理針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)工作人員在履職過程中的違法、失職行為而提出的申訴、控告和檢舉。當(dāng)然，基于綜合考慮公正與效率的平衡問題，對(duì)監(jiān)察委工作人員的違法、失職行為原則上由監(jiān)察委系統(tǒng)自身內(nèi)部先行處理，并且應(yīng)當(dāng)賦予提出申訴、控告、檢舉的雙方當(dāng)事人以申請(qǐng)復(fù)議、復(fù)核的權(quán)利，只有對(duì)上級(jí)監(jiān)察委的復(fù)核結(jié)果仍然不服的，才交由上級(jí)監(jiān)察委對(duì)應(yīng)的人民監(jiān)察委員會(huì)來最終裁決。

三、監(jiān)察委員會(huì)的自我監(jiān)督

1、推行監(jiān)察公開制度。防范任何公權(quán)力被濫用的重要措施之一就是對(duì)權(quán)力的運(yùn)行方式、運(yùn)行過程和運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓_。為此，國(guó)務(wù)院制定了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，要求各級(jí)人民政府對(duì)于在法定范圍內(nèi)的信息主動(dòng)公開或依申請(qǐng)公開。監(jiān)察委的工作內(nèi)容既是監(jiān)督其他公權(quán)力，本身作為公權(quán)力行使機(jī)關(guān)自然也要接受監(jiān)督，因此同樣應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的監(jiān)察公開制度?！侗O(jiān)察法》在立法中也規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)察信息進(jìn)行公開。當(dāng)然，考慮到監(jiān)察委的職權(quán)分為監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)三種類型，秘密性是保障調(diào)查權(quán)有效行使的重要原則，因此有關(guān)調(diào)查權(quán)的行使因辦案需要可以作為公開原則的例外。但對(duì)于被監(jiān)察對(duì)象的監(jiān)督和處置結(jié)果如最終沒有啟動(dòng)司法程序，則也應(yīng)當(dāng)通過公報(bào)、網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。此外，對(duì)于涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的監(jiān)察信息同樣可以成為監(jiān)察公開原則中的例外情形，但是對(duì)于經(jīng)權(quán)利人同意公開或者監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的監(jiān)察信息，可以予以公開。

2、建立完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制?！侗O(jiān)察法》明確規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)需要設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員的監(jiān)督。為了保證監(jiān)督的效率和專業(yè)性、準(zhǔn)確性，任何國(guó)家機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)首先建立一套完備的內(nèi)部監(jiān)督體制，其內(nèi)容既包括同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間權(quán)限的合理分工，也包括同一系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)機(jī)關(guān)之間相互關(guān)系和監(jiān)督方式的合理確定。因此，對(duì)于同一監(jiān)察委內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)首先按照案件性質(zhì)以及具體職權(quán)性質(zhì)上的差別來建立不同的業(yè)務(wù)部門，如將處理違法行為和處理違紀(jì)行為的部門分開，行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)的部門分開，行使對(duì)外監(jiān)督與對(duì)內(nèi)自我監(jiān)督職權(quán)的部門分開等等。而在上下級(jí)監(jiān)察委之間，應(yīng)加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督職能，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)對(duì)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)正在處理案件進(jìn)行審查、質(zhì)詢、調(diào)取材料、發(fā)布指令，并且對(duì)下級(jí)監(jiān)察委做出的處置決定依職權(quán)進(jìn)行變更、撤銷，或?qū)Σ环录?jí)監(jiān)察委復(fù)議決定的申請(qǐng)進(jìn)行復(fù)核處理。

四、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督

依照《監(jiān)察法》第十一條對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)的規(guī)定，首先，由于監(jiān)察委的監(jiān)督范圍包括涉及到公職人員“道德操守”方面的內(nèi)容，因此針對(duì)此類事項(xiàng)的紀(jì)律監(jiān)督、紀(jì)律調(diào)查和紀(jì)律處分事項(xiàng)司法機(jī)關(guān)無權(quán)介入監(jiān)督。其次，對(duì)于涉及“職務(wù)違法”的案件，由于對(duì)該類案件的監(jiān)督權(quán)是從原《行政監(jiān)察法》所規(guī)定的權(quán)限轉(zhuǎn)化而來，即對(duì)此類案件無法提起行政訴訟，故司法機(jī)關(guān)仍然無權(quán)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。第三，對(duì)于涉及“職務(wù)犯罪”的案件，《監(jiān)察法》明確排除了監(jiān)察委對(duì)被監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行刑事責(zé)任認(rèn)定的權(quán)力，其對(duì)職務(wù)犯罪行為的處理方式也僅限于將監(jiān)察對(duì)象及調(diào)查結(jié)果移送檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)行審查起訴。但如何理解檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類案件的處理方式則可能會(huì)存在一定的爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，由于刑事責(zé)任是一種最嚴(yán)重的法律責(zé)任，涉及到對(duì)被定罪人名譽(yù)、財(cái)產(chǎn)、自由甚至是生命的剝奪，因此必須對(duì)行使這一權(quán)力的相關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行全面的監(jiān)督和制約。根據(jù)該《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察委的出現(xiàn)只是會(huì)影響到有關(guān)職務(wù)犯罪的偵查主體、立案管轄和偵查權(quán)限的行使，并沒有改變刑事訴訟中“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約原則”以及“提起公訴”一章的基本規(guī)定。至于說監(jiān)察委員會(huì)對(duì)職務(wù)犯罪案件進(jìn)行的“調(diào)查”不同于刑事訴訟法中所規(guī)定的“偵查”，但在工作內(nèi)容和辦案性質(zhì)上都應(yīng)當(dāng)屬于對(duì)職務(wù)犯罪嫌疑人的甄別、確定和對(duì)有關(guān)犯罪證據(jù)的收集、核實(shí)。一旦案件進(jìn)入刑事訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)仍然應(yīng)當(dāng)有權(quán)對(duì)監(jiān)察委移送提起公訴案件的案卷及證據(jù)材料進(jìn)行審查，并在符合法定條件的情況下要求監(jiān)察委說明相關(guān)辦案程序和證據(jù)的合法性、將案件退回監(jiān)察委進(jìn)行補(bǔ)充偵（調(diào)）查或依法作出不起訴的決定。

需要注意的是，根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。其中，除談話、留置之外，都屬于《刑事訴訟法》所規(guī)定的偵查措施，即便是“談話”和“留置”，雖然其源頭來自于《行政監(jiān)察法》、《人民警察法》，并不屬于刑事訴訟中的偵查措施，但是《監(jiān)察法》明確了其在職務(wù)犯罪案件監(jiān)察過程中適用的可能性。由于我國(guó)《刑事訴訟法》本來就將強(qiáng)制措施與偵查措施分別規(guī)定為兩種不同性質(zhì)的措施，并適用不同的司法監(jiān)督方式，因此對(duì)于留置的適用雖不需要事先報(bào)請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，但在案件移送審查起訴之后，檢察機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)“談話”、“留置”涉嫌違法的，有權(quán)要求監(jiān)察機(jī)關(guān)說明其行為的合法性，或重新進(jìn)行有關(guān)的調(diào)查措施。

當(dāng)然，為了減少檢察機(jī)關(guān)在審查起訴過程中受到來自監(jiān)察委員會(huì)的壓力，同時(shí)為了防止檢察機(jī)關(guān)在審查監(jiān)察委移送起訴案件的犯罪嫌疑人是檢察人員時(shí)對(duì)監(jiān)察人員故意進(jìn)行刁難或阻撓案件的有效辦理，可以在職務(wù)犯罪案件中實(shí)現(xiàn)異地起訴制度，即監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將職務(wù)犯罪案件移送至不屬于本委員會(huì)監(jiān)察范圍之內(nèi)的同級(jí)、臨近檢察機(jī)關(guān)，或者是跨行政區(qū)檢察院提起公訴。對(duì)于影響較大的案件，也可以通過移送管轄和指定管轄的方式將案件交由合適的檢察機(jī)關(guān)提起公訴，以有效避免監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)之間發(fā)生不必要的摩擦和沖突。

五、構(gòu)建監(jiān)察委監(jiān)督機(jī)制過程中需要解決的幾個(gè)問題

1、正確處理垂直監(jiān)督與同級(jí)監(jiān)督之間的關(guān)系。根據(jù)《監(jiān)察法》第九條的規(guī)定，地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)對(duì)上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督。不過，要使監(jiān)察委的監(jiān)督職能得到有效發(fā)揮，就必須要打破地方保護(hù)主義對(duì)查辦公職人員違法犯罪的干擾。部分國(guó)家和地區(qū)設(shè)立的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)往往直接隸屬于國(guó)家或地區(qū)的最高元首或最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，無需對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，以此來最大程度地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督范圍的廣泛性和監(jiān)督行動(dòng)的有效性。但另一方面，人民代表大會(huì)制是我國(guó)根本的政治制度，監(jiān)察委的工作不可能脫離人民的監(jiān)督。為有效發(fā)揮監(jiān)察委的職能，原則上有關(guān)工作業(yè)務(wù)方面的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)主要由上級(jí)監(jiān)察委來負(fù)責(zé)完成，尤其是要注重發(fā)揮上級(jí)監(jiān)察委在同步監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督方面的優(yōu)勢(shì)，而同級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督則應(yīng)當(dāng)將工作重心放在事后監(jiān)督、宏觀監(jiān)督方面。

2、注重各種監(jiān)督方式之間的協(xié)調(diào)。豐富的監(jiān)督方式雖然可以保證監(jiān)督范圍的完整性，但如果不能夠有效協(xié)調(diào)彼此之間的關(guān)系，則有可能導(dǎo)致監(jiān)督范圍的交叉、重疊，結(jié)果既有可能是監(jiān)督主體之間彼此推諉，反而造成監(jiān)督空白，或者可能造成監(jiān)督過度，被監(jiān)督對(duì)象在面對(duì)多個(gè)監(jiān)督主體時(shí)變得無所適從、無所作為，極大地削弱被監(jiān)督對(duì)象的工作效率。對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督大體上可以包括對(duì)監(jiān)察委工作成果的監(jiān)督和對(duì)監(jiān)察委工作人員職務(wù)行為的監(jiān)督。鑒于人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的法律地位、職責(zé)范圍及工作方式，其對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)主要通過聽取、審議報(bào)告、提出質(zhì)詢等方式來實(shí)現(xiàn)，重心則主要落在對(duì)監(jiān)察委整體工作成果的監(jiān)督上，應(yīng)當(dāng)盡量避免個(gè)案監(jiān)督。相比之下，人民群眾受到監(jiān)督能力、監(jiān)督渠道、業(yè)務(wù)水平等方面的限制，其更容易實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委工作人員個(gè)人職務(wù)行為及對(duì)其他國(guó)家公職人員個(gè)人職務(wù)行為的監(jiān)察處理結(jié)果的監(jiān)督。與之類似的是，司法機(jī)關(guān)由于受訴訟法律的明確限制，只能對(duì)監(jiān)察委特定個(gè)案工作成果進(jìn)行監(jiān)督，只有上級(jí)監(jiān)察委才有權(quán)對(duì)下級(jí)監(jiān)察委的所有工作成果和工作人員及自身內(nèi)部工作人員進(jìn)行全面監(jiān)督。