國家經(jīng)濟(jì)安全與安全例外條款的運(yùn)用
——以“美國232調(diào)查”為視角

紀(jì)寧寧

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

1 問題的緣起

作為中美貿(mào)易戰(zhàn)的一部分，美國232調(diào)查亦來勢洶洶。自2017年4月19日起，美國商務(wù)部根據(jù)1962年《貿(mào)易擴(kuò)展法》第232節(jié)，自主發(fā)起進(jìn)口鋼鐵對國家安全影響的調(diào)查，并于2018年1月11日發(fā)布《進(jìn)口鋼鐵國家安全影響報告》。隨后不久，總統(tǒng)特朗普簽發(fā)了總統(tǒng)文告，對美國進(jìn)口的鋼鐵產(chǎn)品加征25%的關(guān)稅。中國作為受害國，要求與美國磋商，并向WTO爭端解決機(jī)構(gòu)起訴。然而美國卻主張本次232措施的依據(jù)是WTO國家安全例外條款?？v觀《進(jìn)口鋼鐵國家安全影響報告》全文，筆者發(fā)現(xiàn)美國所謂的保護(hù)“國家安全”，實(shí)為保護(hù)“國家經(jīng)濟(jì)安全”（產(chǎn)業(yè)安全）。美國單方面將“國家經(jīng)濟(jì)安全”納入GATT第21條安全例外條款的適用范圍之內(nèi)。該做法雖并非WTO實(shí)踐中的首例，但是美國作為世界貿(mào)易組織的重要成員，該行為將對GATT第21條“安全例外”條款的適用范圍產(chǎn)生重大影響?！皣野踩狈秶謴V泛，缺乏統(tǒng)一界定，極易造成濫用。如果各國仿效美國做法，將對國際貿(mào)易秩序造成嚴(yán)重影響。因此，本文試圖分析美國232措施所保護(hù)的“國家安全”（實(shí)為“國家經(jīng)濟(jì)安全”）是否構(gòu)成WTO安全例外條款中的“國家安全”。換言之，一國以保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全為目的而采取的管控措施是否可以適用WTO安全例外條款進(jìn)行免責(zé)。

2 美國對“國家安全”的理解

美國以進(jìn)口鋼鐵威脅國家安全為由，對進(jìn)口鋼鐵加征關(guān)稅，并提出這符合GATT第21條安全例外條款。由于國家安全的政治性及敏感性，GATT第21條一直被視為WTO中的“君子協(xié)定”。在WTO的實(shí)踐中，鮮有國家運(yùn)用該條款進(jìn)行抗辯，然而美國卻打破了這一傳統(tǒng)，并對“國家安全”的范圍作出自己的解釋，其中包括“國家經(jīng)濟(jì)安全”。本文擬從2018年美國《進(jìn)口鋼鐵國家安全影響報告》以及2017年《美國國家安全戰(zhàn)略》兩個文件中，深入分析美國是如何對“國家安全”進(jìn)行解釋的，這對于從國家層面判斷“國家經(jīng)濟(jì)安全”是否屬于“國家安全”的范疇，十分有必要。

2.1 《進(jìn)口鋼鐵國家安全影響報告》

在本次232調(diào)查中，美國商務(wù)部要考慮的幾個關(guān)鍵因素包括：（1）預(yù)期國防要求所需的國內(nèi)生產(chǎn)；（2）滿足預(yù)期國防要求的國內(nèi)產(chǎn)能；（3）現(xiàn)有和預(yù)計(jì)可用的人力資源、產(chǎn)品、原材料、鋼鐵生產(chǎn)設(shè)備，其他對國家安全重要的供應(yīng)和服務(wù)；（4）滿足國防要求的鋼鐵行業(yè)增長要求以及確保此類增長的要求，如投資和研發(fā)；（5）進(jìn)口競爭對任何與國家安全相關(guān)的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的影響；（6）進(jìn)口替代導(dǎo)致的技能或投資流失、大量失業(yè)和政府收入減少；（7）削弱美國經(jīng)濟(jì)的任何相關(guān)因素。從這幾個考慮因素以及該報告的論證思路中，筆者得出以下結(jié)論：

1）因?yàn)殇撹F是國防建設(shè)所必需的，所以必須保證鋼鐵的國內(nèi)產(chǎn)能能夠滿足本國的國防建設(shè)之需，而現(xiàn)在進(jìn)口鋼鐵導(dǎo)致美國國內(nèi)產(chǎn)能下降，國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)能不足以滿足本國國防建設(shè)之需，因而威脅到美國國家安全。

2）退一步講，該考慮因素中存在兜底條款。該兜底條款意味著即使鋼鐵與國防無關(guān)，但是只要進(jìn)口鋼鐵削弱了美國經(jīng)濟(jì)，則亦屬于威脅國家安全。這是基于美國將“國家安全”進(jìn)行了擴(kuò)大解釋而得出的結(jié)論。在《進(jìn)口鋼鐵國家安全影響報告》中，美國商務(wù)部將“基本國家安全利益”擴(kuò)大解釋為“對經(jīng)濟(jì)和政府的最低限度運(yùn)作具有至關(guān)重要作用的特定行業(yè)的一般安全和福祉”或“美國維持國內(nèi)生產(chǎn)能力以提供必要物資來維護(hù)國家安全的能力”。美國商務(wù)部認(rèn)為經(jīng)濟(jì)與國家安全具有十分緊密的聯(lián)系。在此基礎(chǔ)上，美國商務(wù)部提出全球鋼鐵產(chǎn)能尤其是中國鋼鐵產(chǎn)能的過剩，將導(dǎo)致美國的國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)份額加劇下滑、工廠關(guān)閉以及工人失業(yè)等，這將“削弱美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)”，對美國國家安全造成損害。

《進(jìn)口鋼鐵國家安全影響報告》之所以將上述幾個因素作為是否損害美國國家安全的判斷標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)槊绹虅?wù)部認(rèn)可國家經(jīng)濟(jì)安全（產(chǎn)業(yè)安全）就是國家安全，而進(jìn)口鋼鐵會影響美國國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，故而會對國家安全造成威脅。顯然，在該報告中，美國把“國家經(jīng)濟(jì)安全”納入“國家安全”的范疇之內(nèi)。

2.2 《美國國家安全戰(zhàn)略》

在2017年12月18日，特朗普總統(tǒng)發(fā)布了《美國國家安全戰(zhàn)略》。在該報告開篇，特朗普總統(tǒng)就首先提到了復(fù)興美國經(jīng)濟(jì)，并且將經(jīng)濟(jì)與軍事、主權(quán)相并列。他多次提到了不公平的貿(mào)易實(shí)踐損害了美國經(jīng)濟(jì)、要重建公平互惠的貿(mào)易伙伴關(guān)系等。報告第二部分明確提出美國之所以能夠維持世界上最強(qiáng)大的軍隊(duì)來保護(hù)國家，正是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)繁榮是國家的支柱。通過對經(jīng)濟(jì)安全的大篇幅闡述，該報告認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)安全與軍事、政治安全是同等重要的，正如特朗普所言，“經(jīng)濟(jì)安全就是國家安全”。因而在《美國國家安全戰(zhàn)略》中，美國將“國家經(jīng)濟(jì)安全”包括在“國家安全”內(nèi)。

2.3 小結(jié)

從美國多個官方文件所表達(dá)的態(tài)度來看，很明顯，“國家經(jīng)濟(jì)安全”是美國“國家安全”的重要組成部分。有美國學(xué)者提到，“美國安全對強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)的依賴是前所未有的，如果沒有一個確保我們經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大的戰(zhàn)略，我國在世界上相對的經(jīng)濟(jì)地位以及自衛(wèi)能力都將陷入危險境地”。換言之，在政治、軍事和經(jīng)濟(jì)這三個關(guān)鍵領(lǐng)域當(dāng)中，經(jīng)濟(jì)安全越來越發(fā)揮著基礎(chǔ)作用，與政治安全、軍事安全一同組成國家安全。

當(dāng)今時代，是經(jīng)濟(jì)全球化的時代。經(jīng)濟(jì)安全對于國家安全的重要性日益凸顯。美國認(rèn)為經(jīng)濟(jì)安全就是國家安全，確實(shí)有正當(dāng)理由。中國、俄羅斯等許多國家也都紛紛接受“綜合安全”的觀念，認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)安全”是國家“綜合安全”的重要組成部分。但是成員國所強(qiáng)調(diào)的“綜合安全”（或“國家安全”）與GATT第21條安全例外條款所免責(zé)的“國家安全”是否指同一概念，則有待對該條款作出解釋。

3 GATT第21條“基本國家安全利益”的理解

GATT第21條安全例外條款對“基本國家安全利益”的范圍做出了較為清晰的表述，具體涵蓋了五個方面：國家安全信息、核物質(zhì)、軍用物品、戰(zhàn)爭及國際緊急情況以及《憲章》義務(wù)。安全例外條款第1款涉及“信息”，第3款涉及“憲章義務(wù)”，故這兩款規(guī)定較為客觀，然而第2款卻對“基本國家安全利益”的判斷添加了很大的主觀色彩，這也是美國能夠運(yùn)用該條款為本次232調(diào)查措施的合法性進(jìn)行抗辯的癥結(jié)所在。WTO安全例外條款中“基本國家安全利益”的范圍，一直以來都非常模糊，而且界定權(quán)不確定。筆者試圖從文義解釋、歷史解釋以及善意解釋的角度，并結(jié)合WTO以往的實(shí)踐對其范圍與界定權(quán)進(jìn)行厘清，從而對“國家安全”是否包括“國家經(jīng)濟(jì)安全”作出判斷。

3.1 歷史解釋

對于條文的解釋，一定要考慮該條文的制定背景。安全例外條款的出臺是在二戰(zhàn)結(jié)束后。此時，冷戰(zhàn)一直是國際關(guān)系中的主題。因此，人們一直習(xí)慣把國家安全的概念界定為國家主權(quán)安全和軍事安全，并且認(rèn)為國家安全的核心是軍事安全，只有軍事安全了，才能有效地謀求和構(gòu)建其他領(lǐng)域的安全。所以對于各國來說，軍事安全非常重要，其優(yōu)先于任何其他國家權(quán)利與義務(wù)。因而在起草過程中，起草者認(rèn)為“應(yīng)該對安全予以一定的考慮以應(yīng)對商業(yè)目的”。所以安全例外條款的制定初衷是為了保護(hù)國家的軍事安全。換言之，安全例外條款中的“基本國家安全利益”僅指“軍事安全”。

3.2 文義解釋

雖然安全例外條款在制定之初僅給予國家為保護(hù)軍事安全而采取措施的豁免權(quán)，但是這未免過于狹隘，不能夠適應(yīng)現(xiàn)在以和平與發(fā)展為主題的國際社會。因而對于條文的解釋，仍需要結(jié)合條文本身的含義。依據(jù)《維也納條約法公約》第31條，“條約應(yīng)依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之”，所以按照“基本”一詞的通常意義，其指“絕對不可缺少的或必需的”。另外，通過聯(lián)系上下文，專家組與上訴機(jī)構(gòu)在中國稀土案中對GATT第11條第2款（a）項(xiàng)中“其他必需品”進(jìn)行解釋時，涉及到對“基本”一詞的解釋。在該案中，專家組與上訴機(jī)構(gòu)亦根據(jù)文義解釋，得出與上文一致的結(jié)論。故“基本國家安全利益”是指對于國家來說絕對不可缺少的利益。

那么哪些利益是屬于“基本國家安全利益”？對于該問題的界定權(quán)由誰享有？GATT第21條提出的答案是“任何締約國為保護(hù)國家基本安全利益對有關(guān)下列事項(xiàng)采取其認(rèn)為必需采取的任何行動”。根據(jù)“其認(rèn)為”的措辭，筆者得出，界定權(quán)確實(shí)是屬于各個締約國所有；但是從“有關(guān)下列事項(xiàng)”的限定詞來看，締約國在行使界定權(quán)時，不得任意使用?！盎緡野踩妗钡姆秶鷳?yīng)限于該條款所列事項(xiàng)的范圍之內(nèi)。

美國在本次232調(diào)查中，就提出“根據(jù)GATT第21條的規(guī)定，每一WTO成員擁有對其認(rèn)為保護(hù)其基本安全利益所必要的事項(xiàng)作出自主決定的權(quán)利?！币灿袑W(xué)者提出“基本安全利益”在總體上是帶有主觀判斷性的，應(yīng)由國家自行解釋。但是通過對歷史文獻(xiàn)的研究，在1947年7月4日的日內(nèi)瓦談判中，美國談判代表提出“對于國家安全需要給予一定的自由度，同時認(rèn)為這確實(shí)是一個需要平衡的難題；一方面不能約定過緊，不能限制一些純粹出于安全考慮的國家措施；另一方面不能解釋的過于寬泛，導(dǎo)致一國以安全為借口而實(shí)施以商業(yè)為目的的措施”。故通過對安全例外條款的文義解釋以及聯(lián)系歷史文獻(xiàn)，筆者認(rèn)為“基本安全利益”的界定權(quán)由各個成員國所享有，但同時國家在對“基本安全利益”進(jìn)行解釋時，不得過寬解釋，濫用該條款。

3.3 善意解釋

援用安全例外條款的成員在界定什么樣的“安全利益”才是“基本國家安全利益”時，應(yīng)遵守善意和誠信原則。正如GATT理事會主席所說的“成員解釋這些條款時的誠信將是防止濫用的唯一保障”。所以并不是所有的政治的或軍事的目標(biāo)都能滿足“基本性”的要求。在GATT與WTO的歷史中，以安全例外條款為抗辯理由的案例很少，而且國家盡量避免將國家經(jīng)濟(jì)安全擴(kuò)展解釋為安全例外。

綜上所述，從安全例外條款的制定目的到條文本身，GATT第21條的安全例外不應(yīng)包括國家經(jīng)濟(jì)安全例外，經(jīng)濟(jì)安全不屬于GATT第21條中的“基本國家安全利益”。

3.4 實(shí)踐解釋——對1975年瑞典鞋案的分析

在1975年11月，瑞典對某些鞋類進(jìn)行全球進(jìn)口配額，并宣稱該項(xiàng)措施符合GATT第21條的精神。瑞典的論證邏輯是：本國的國家安全政策中包括經(jīng)濟(jì)防御政策→該政策要求在重要行業(yè)確保本國最低生產(chǎn)能力→鞋類進(jìn)口引起本國國內(nèi)生產(chǎn)能力的急劇下降→這對瑞典的經(jīng)濟(jì)防御構(gòu)成嚴(yán)重威脅→結(jié)論：鞋類進(jìn)口威脅國家安全。在該案中，瑞典以GATT第21條安全例外條款進(jìn)行抗辯，認(rèn)為這種生產(chǎn)能力對于保證在戰(zhàn)時和國際關(guān)系緊急情況下提供必需品是不可或缺的，因而進(jìn)口限制是維持國內(nèi)行業(yè)生產(chǎn)必需的，對于保護(hù)國家安全至關(guān)重要。但是，在GATT理事會的討論中，其他成員國對瑞典這一措施持懷疑態(tài)度。最終，瑞典在1977年停止實(shí)施一些產(chǎn)品的配額。

在該案中，即使進(jìn)口鞋類對瑞典國內(nèi)鞋類生產(chǎn)帶來沖擊，但是這只能算作是威脅了國家產(chǎn)業(yè)安全（或國家經(jīng)濟(jì)安全）。如果是為了保護(hù)國家的經(jīng)濟(jì)安全，可以援用WTO的其他例外條款，如保障措施條款。所以瑞典對于國內(nèi)遭受的損害，可以在WTO下尋找其他救濟(jì)途徑，而不是以安全例外條款為借口，實(shí)為保護(hù)經(jīng)濟(jì)安全。安全例外條款具有謙抑性，它只允許在特定情況下，成員才可以對損害其基本安全利益的另一成員實(shí)施貿(mào)易限制或制裁。所以在該案中，瑞典的措施并不符合GATT第21條的安全例外。曾有學(xué)者提到，“如果一個國家要說，保護(hù)制鞋業(yè)是出于國家安全需要，因?yàn)樗鼈兊能婈?duì)在行進(jìn)中要穿鞋，或者是保護(hù)金槍魚行業(yè)，因?yàn)檐婈?duì)進(jìn)食魚類，還能用什么阻止這樣的國家呢？”

瑞典鞋案是公認(rèn)的唯一濫用GATT第21條的案例，原因在于其將第21條錯誤地用于救濟(jì)產(chǎn)業(yè)損害。通過對該案的分析，筆者得出在GATT第21條的司法實(shí)踐中，“國家安全”并不包括“國家經(jīng)濟(jì)安全”。安全例外條款不是為了保護(hù)國內(nèi)一些重要行業(yè)生產(chǎn)與產(chǎn)品獲得而授予成員的免責(zé)權(quán)。

目前在多邊貿(mào)易的司法裁判實(shí)踐中，尚沒有對“安全例外”條款較為完整的司法解釋。雖然成員國對“基本國家安全利益”具有界定權(quán)，但是該主觀條件必須受到安全例外條款所規(guī)定的客觀條件的限制，例如成員為維護(hù)核物資、特定軍用產(chǎn)品貿(mào)易和軍用服務(wù)貿(mào)易等利益而采取措施。它僅僅是對成員面臨實(shí)際的政治、國防、領(lǐng)土、境內(nèi)國民安全和國際和平安全危機(jī)情況下提供的救濟(jì)，不是對經(jīng)濟(jì)上的危機(jī)和困難提供救濟(jì)。故“安全例外”條款不能成為國家經(jīng)濟(jì)管控措施的保護(hù)殼。

4 國家安全在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的延伸

國家經(jīng)濟(jì)安全是國家安全在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的延伸。經(jīng)濟(jì)安全的重要性已在各成員國國內(nèi)獲得認(rèn)可。隨著經(jīng)濟(jì)全球化對各國的滲透，世界各國成為了國際經(jīng)濟(jì)多米諾骨牌中的一環(huán)。國家利益的關(guān)聯(lián)性不斷增強(qiáng)，隨之國家之間的軍事斗爭不斷減少，進(jìn)而轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)合作。由此帶來的國家利益的變化也導(dǎo)致了國家安全觀念的更新，使得國家安全的內(nèi)容有了明顯的擴(kuò)展和延伸。其中，經(jīng)濟(jì)安全被大大加強(qiáng)，地位日益突出，甚至比軍事安全更引起各國關(guān)注。然而GATT第21條安全例外條款的適用范圍卻不能擴(kuò)大解釋到保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，該結(jié)論能否繼續(xù)適用于全球化不斷深化的實(shí)際情況和需求，則是一個需要進(jìn)一步探討的問題。

究其原因，筆者認(rèn)為GATT第21條的制定背景限制了起草者的視野，導(dǎo)致“經(jīng)濟(jì)安全”沒有包括在“國家安全例外”之中。但是當(dāng)今時代經(jīng)濟(jì)格局已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，經(jīng)濟(jì)安全與軍事安全、政治安全對于國家安全的重要性可謂不分伯仲。那么GATT第21條是否也應(yīng)該隨時代的發(fā)展，做出與時俱進(jìn)的改革，這需要WTO所有成員國的共同努力。

5 結(jié)語

此次美國在232調(diào)查中，公然違背慣例，運(yùn)用安全例外條款來為保護(hù)“國家經(jīng)濟(jì)安全”進(jìn)行抗辯，這實(shí)為對該條款的濫用，并不符合GATT第21條的應(yīng)有之義。但是美國在232調(diào)查中運(yùn)用安全例外條款卻并非偶然。在新的國際形勢下，各國都試圖突破安全例外條款在多邊貿(mào)易體制內(nèi)所維護(hù)的軍事、政治等傳統(tǒng)安全利益，要求賦予安全例外條款新的安全理念和內(nèi)涵。雖然當(dāng)今大多數(shù)國家仍本著善意與誠信原則，避免使用GATT第21條安全例外條款來對本國經(jīng)濟(jì)安全進(jìn)行保護(hù)，但是國際環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)安全對于國家的重要性日益凸顯。軍事、政治等傳統(tǒng)安全觀不足以應(yīng)對當(dāng)今國家安全的保護(hù)。

雖然在目前WTO框架下，安全例外條款不能適用于保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。但是隨著對WTO改革的呼聲越來越高漲，以及國家經(jīng)濟(jì)安全的地位越來越高，GATT第21條安全例外條款亦應(yīng)在新的國際環(huán)境下與時俱進(jìn)。也許在未來，“國家經(jīng)濟(jì)安全”可能被納入“基本國家安全利益”的范疇中。