水資源稅改革“河北模式”的形成及內(nèi)涵

劉 淼，左其亭，吳濱濱，郭中磊

（1.河北省水資源研究與水利技術(shù)試驗(yàn)推廣中心，050061，石家莊；2.鄭州大學(xué)水利科學(xué)與工程學(xué)院，450001，鄭州）

隨著國(guó)家資源稅改革的不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的自然資源納入到資源稅征收范圍。水資源是人類賴以生存的寶貴資源，在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展中占據(jù)著重要地位，對(duì)其征稅不僅能夠完善稅制結(jié)構(gòu)，還有利于水資源的合理開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)。2014年習(xí)近平總書(shū)記指出“要學(xué)會(huì)用稅收杠桿調(diào)節(jié)用水需求，可以在使用地下水的高耗水企業(yè)的河北試點(diǎn)先行”。從水資源稟賦特征上看，河北省降水量少且時(shí)空分布不均，水資源稟賦差，水污染嚴(yán)重，水生態(tài)十分脆弱。與此同時(shí)，河北省作為人口大省、糧食大省和產(chǎn)業(yè)大省，用水量大，且地表水緊缺，導(dǎo)致地下水嚴(yán)重超采，使河北省成為全國(guó)最大的地下水漏斗區(qū)，曾引發(fā)地面沉降等一系列地質(zhì)環(huán)境災(zāi)害。因此，水資源稅改革與人們的生活環(huán)境息息相關(guān)，也關(guān)系著未來(lái)社會(huì)的發(fā)展。

一、水資源稅改革“河北模式”的形成歷程

河北省是我國(guó)第一個(gè)進(jìn)行水資源稅改革的試點(diǎn)省份，做了大量探索，逐漸形成一套有參考價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)體系，可稱為“河北模式”。按照時(shí)期的不同，“河北模式”形成歷程可分為3個(gè)階段，如表1所示。

1.“河北模式”萌芽階段（2016年7月以前）

我國(guó)較早就有開(kāi)征水資源稅的想法并發(fā)布了多個(gè)相關(guān)政策性文件，為正式開(kāi)征水資源稅做了充足準(zhǔn)備。比如2009年提出要加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革，建立有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅體制；2014—2016年河北省進(jìn)行了水價(jià)綜合性改革，為水資源稅改革鋪平了道路；再如在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革中，針對(duì)農(nóng)業(yè)用水計(jì)量設(shè)施不完備的問(wèn)題，河北省創(chuàng)新提出可以規(guī)模化普遍應(yīng)用的“以電折水”水量計(jì)量替代性方案，水資源稅改革沿用了該方案并取得一定成效，保障了水資源稅改革順利進(jìn)行。這些具備了推行水資源稅改革條件的階段可稱為萌芽階段。

2.“河北模式”探索階段（2016年7月—2018年12月）

2016年7月1日，《河北省水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》發(fā)布，標(biāo)志著河北省正式進(jìn)入水資源稅改革階段。水資源稅改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及許多方面，需要一系列的相關(guān)政策文件作保障。2016年7月以后發(fā)布的一系列支撐文件對(duì)改革的各項(xiàng)工作進(jìn)行了細(xì)化，從建立信息共享平臺(tái)、規(guī)范農(nóng)業(yè)用水管理制度、完善在線監(jiān)控計(jì)量設(shè)施等方面對(duì)水資源稅改革進(jìn)行探索。

隨著改革的不斷推進(jìn)，在總結(jié)大量工作特色的基礎(chǔ)上，不斷摸索經(jīng)驗(yàn)，補(bǔ)充完善做法。2018年11月，河北省召開(kāi)水資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估優(yōu)化座談會(huì)，對(duì)稅額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行深入探討，促進(jìn)了水資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)體系的完善和優(yōu)化。在這一階段，隨著水資源稅改革的順利實(shí)施，各項(xiàng)工作有序開(kāi)展，慢慢摸索出一套水資源稅征收的具體經(jīng)驗(yàn)和辦法。

表1水資源稅改革“河北模式”的形成階段及代表事件

3.“河北模式”形成階段（2019年1月至今）

為了系統(tǒng)總結(jié)河北省水資源稅改革經(jīng)驗(yàn)和典型案例，從2019年1月開(kāi)始，河北省水利和稅務(wù)部門開(kāi)始總結(jié)前兩年的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并委托有關(guān)單位學(xué)者參與，逐漸總結(jié)出一套具有自己特色的水資源稅征收模式，并在多次會(huì)議和來(lái)訪調(diào)研中宣講。一方面，不斷完善河北省水資源稅改革經(jīng)驗(yàn)、促進(jìn)水資源稅改革工作的深入進(jìn)行；另一方面，也為其他擴(kuò)圍省份提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

為進(jìn)一步提煉和總結(jié)河北省水資源稅改革經(jīng)驗(yàn)，多家單位聯(lián)合開(kāi)展“水資源稅改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)”專題研究，2019年5月首次提出水資源稅改革“河北模式”概念和論述，至此基本形成了水資源稅改革“河北模式”。當(dāng)然，形成的這一模式是針對(duì)試點(diǎn)期間的總結(jié)，肯定會(huì)在今后一段時(shí)期工作中不斷完善和豐富模式內(nèi)涵。

二、水資源稅改革“河北模式”框架

“河北模式”框架如圖1所示，其中“水利核準(zhǔn)、納稅申報(bào)、稅務(wù)征收、聯(lián)合監(jiān)管、信息共享”的20字管理機(jī)制是“河北模式”的核心內(nèi)容，也是重中之重，是整個(gè)水資源稅改革的典型特色。另外，一個(gè)核心目標(biāo)、兩類管理模式、五步關(guān)鍵進(jìn)程、五大支撐體系也是河北模式必不可少的部分。

從框架中可以看出，“河北模式”除了20字管理機(jī)制外，還包含非農(nóng)納稅人典型管理模式和農(nóng)納稅人典型管理模式兩類，并且形成了五步關(guān)鍵進(jìn)程和五大支撐體系。具體而言，該模式主要涉及以下五方面的內(nèi)容：①以“水利核準(zhǔn)、納稅申報(bào)、稅務(wù)征收、聯(lián)合監(jiān)管、信息共享”的管理機(jī)制為主線；②以 “在于水而不在稅，著眼稅而放眼水”為核心目標(biāo)，用好稅收杠桿；③形成“非農(nóng)納稅人管理模式”和“農(nóng)業(yè)納稅人管理模式”的兩類管理；④設(shè)置“政策制度設(shè)計(jì)—納稅人信息建檔—用水計(jì)量監(jiān)測(cè)—核定信息傳遞—水資源稅征收”的五步關(guān)鍵進(jìn)程；⑤形成以“1+15”政策體系和56個(gè)規(guī)范性文件為主的政策制度體系，以 “水利—稅務(wù)”優(yōu)化協(xié)作為核心的行政管理體系，以水量核算技術(shù)方法和以電折水計(jì)算方法以及取用水信息管理系統(tǒng)為主的技術(shù)支撐體系，以綠色發(fā)展、人水和諧以及可持續(xù)發(fā)展為主的理論基礎(chǔ)體系，以公眾參與納稅和強(qiáng)化公眾節(jié)水意識(shí)為主的公眾參與體系。

三、水資源稅改革“河北模式”內(nèi)涵解讀

水資源稅改革“河北模式”是一個(gè)能夠基本反映河北省水資源稅改革大體脈絡(luò)和典型工作特色的一般性、可操作性的工作模式。

（1）水利核準(zhǔn)

是整個(gè)水資源稅改革的首要前提。由于大部分地區(qū)在改革之前存在偷繳、漏繳水資源費(fèi)的現(xiàn)象，積極性不高，且沒(méi)有從法律角度進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，致使在“要繳納多少水資源費(fèi)”的問(wèn)題上比較模糊，而繳納水資源費(fèi)的前提便是使用水資源量的確定，在河北試點(diǎn)改革實(shí)施辦法中也明確指出“水資源稅實(shí)行從量計(jì)征”。因此，在改革之初就要做好水量核定工作，規(guī)范取用水行為。

（2）納稅申報(bào)

是整個(gè)水資源稅改革的基礎(chǔ)工作。河北改革試點(diǎn)實(shí)施辦法中明確規(guī)定“水資源稅的納稅義務(wù)發(fā)生時(shí)間為納稅人取用水資源的當(dāng)日，納稅人向其所在地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)繳納水資源稅”，并推行網(wǎng)上辦稅、移動(dòng)辦稅、自助辦稅，建立水資源稅申報(bào)綠色通道，讓納稅人多跑網(wǎng)絡(luò)、少走馬路。在申報(bào)時(shí)考慮到各種納稅人的實(shí)際情況，分別設(shè)置了按季申報(bào)、按月申報(bào)，同時(shí)也有按次申報(bào)，增加了申報(bào)形式的多樣性，使申報(bào)過(guò)程更加便利。

（3）稅務(wù)征收

是整個(gè)水資源稅改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。明確了水資源“費(fèi)改稅”后由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收管理；搭建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)，水利部門錄入更新納稅人取用水信息，稅務(wù)部門錄入更新涉稅信息，兩部門均可隨時(shí)查閱，分工明確，相互協(xié)調(diào)。在稅額標(biāo)準(zhǔn)的確定方面，通過(guò)行業(yè)類別、水源類型、地下水超采區(qū)劃分、管網(wǎng)覆蓋范圍、城市規(guī)模等五個(gè)維度確定一個(gè)稅額標(biāo)準(zhǔn)，以便于征收水資源稅。

（4）聯(lián)合監(jiān)管

是整個(gè)水資源稅改革的重要保障。在征收過(guò)程中，稅務(wù)部門和水利部門聯(lián)合辦公，兩部門聯(lián)合實(shí)施專項(xiàng)稽查和檢查，在各自職責(zé)范圍內(nèi)共同開(kāi)展工作，加強(qiáng)稅源監(jiān)控、納稅評(píng)估等環(huán)節(jié)的信息比對(duì)和傳遞工作。水利部門負(fù)責(zé)信息獲取和核準(zhǔn)，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)獲取納稅人取用水信息，并及時(shí)向稅務(wù)部門提供，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)稅款征收。

（5）信息共享

是整個(gè)水資源稅改革的技術(shù)支撐。河北省水資源稅改革不是單單一個(gè)部門能完成的，涉及水利、稅務(wù)等多部門的協(xié)調(diào)合作，并且各市縣的相關(guān)部門也聯(lián)系緊密，在這樣的情況下數(shù)據(jù)共享至關(guān)重要。由于水資源稅改革數(shù)據(jù)量巨大且非常重要，因此信息共享也是稅改過(guò)程中的一大挑戰(zhàn)。建立取用水信息管理系統(tǒng)，開(kāi)發(fā)水資源稅信息交換與傳遞平臺(tái)，是改革中的亮點(diǎn)，作為一項(xiàng)技術(shù)創(chuàng)新，為各項(xiàng)工作提供了便利，推動(dòng)了水資源稅改革的順利開(kāi)展。

（6）一個(gè)核心目標(biāo)

就是“在于水而不在稅、著眼稅而放眼水”，主要是促進(jìn)節(jié)水，合理利用地表水，控制地下水，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置。水資源稅并非以單純?cè)黾迂?cái)政收入為目的，而是以建立落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要抓手為首要目標(biāo)，用稅收杠桿調(diào)節(jié)用水需求，引導(dǎo)和鼓勵(lì)節(jié)約水資源、抑制地下水超采，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用。

圖1 水資源稅改革“河北模式”框架圖

（7）兩類管理模式

就是分為非農(nóng)納稅人管理和農(nóng)業(yè)納稅人管理兩類模式。非農(nóng)納稅人管理模式的特點(diǎn)是 “基礎(chǔ)信息建檔、取用水量核定、規(guī)范管理工作”；農(nóng)業(yè)納稅人管理模式的特點(diǎn)是 “四大業(yè)態(tài)、計(jì)量多樣、動(dòng)態(tài)認(rèn)定、限額免稅、逐年繳納”。非農(nóng)納稅人管理主要通過(guò)水利部門與稅務(wù)部門的協(xié)調(diào)，做好納稅人基礎(chǔ)信息建檔工作，嚴(yán)格依據(jù)取水計(jì)量設(shè)施核定取用水量，規(guī)范取水許可、打擊非法取水行為；農(nóng)業(yè)水資源稅征收對(duì)象為種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，水表計(jì)量和以電折水混合使用，并以電力部門最小電量計(jì)量和管理對(duì)象作為納稅人，農(nóng)業(yè)用水限額以內(nèi)的部分用水免稅、超限額的納稅，并采用逐年繳納的形式。

（8）五步關(guān)鍵進(jìn)程

是對(duì)改革主要工作環(huán)節(jié)的簡(jiǎn)要總結(jié)。制定完善的政策體系是成功的前提，掌握納稅人信息和監(jiān)測(cè)取用水量是征稅的基礎(chǔ)，水量核定工作是重要保障，最終落腳到水資源稅征收。

（9）五大支撐體系

是整個(gè)水資源稅改革能夠順利往前推進(jìn)的關(guān)鍵要素，是從制度、管理、技術(shù)、理論及公眾五個(gè)方面強(qiáng)調(diào)了水資源稅改革涉及范圍之廣、要求之嚴(yán)格，其貫穿在整個(gè)水資源稅改革過(guò)程中，支撐著改革的發(fā)展，缺一不可。

四、對(duì)“河北模式”的幾點(diǎn)建議

第一，進(jìn)一步強(qiáng)化水資源稅改革保障制度?！昂颖蹦Ｊ健蹦壳爸贫恕?+15”政策體系和56個(gè)規(guī)范性文件政策制度，但實(shí)施水資源稅改革保障制度依然較為薄弱，需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

第二，水利部門參與水利核準(zhǔn)的人員工資和辦公經(jīng)費(fèi)需有明確規(guī)定。一方面可探討適度增加水資源管理事業(yè)單位編制，確保人員工資有保障；另一方面將征收所得水資源稅通過(guò)相關(guān)項(xiàng)目或其他方式返還到水資源管理中，做到?？顚Ｓ?。

第三，在農(nóng)業(yè)納稅人管理中，采用“以電折水”方法的法律地位需要明確。從法律層面應(yīng)界定其科學(xué)性和實(shí)用性，規(guī)范電力部門和水利部門協(xié)作機(jī)制，對(duì)以電折水的全過(guò)程做出詳細(xì)規(guī)定,確保在實(shí)際執(zhí)行時(shí)有法可依，推動(dòng)改革順利實(shí)施。

第四，在線監(jiān)控運(yùn)行維護(hù)的職能定位和管理經(jīng)費(fèi)需要明確。需要明確規(guī)定在線監(jiān)控的運(yùn)行維護(hù)由誰(shuí)負(fù)責(zé)以及經(jīng)費(fèi)來(lái)源，這是確保后期管理規(guī)范的關(guān)鍵，做好分工，明確每一項(xiàng)職責(zé)所在，才有助于提高監(jiān)控能力，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。