容錯機制：內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)與功能

張文 中國石油大學（華東） 山東青島 266580

習近平總書記說，“改革是一個國家、一個民族的生存發(fā)展之道?！盵1]但是，改革不可能一帆風順，改革的復雜性和艱難性使黨員干部產(chǎn)生了“不敢為”的消極心理。尤其在新常態(tài)下，面對全面從嚴治黨的嚴格要求，黨員干部“不求無功，但求無過”的消極心理不斷增強，改革的動力嚴重不足。2016年《政府工作報告》中提出：“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事?！边@為黨員干部大膽改革、敢于創(chuàng)新的無意過失而免責或減責提供了一顆“定心丸”。激勵黨員干部的改革積極性，推進改革創(chuàng)新進程，亟待處理好改革與容錯的問題，建立健全容錯機制。

一、容錯機制基本內(nèi)涵

容錯來源于計算機領(lǐng)域。容錯指的是，“盡管發(fā)生一個或若干個故障，程序或系統(tǒng)仍能正確執(zhí)行其功能的稱謂。”[2]隨著社會的發(fā)展，容錯機制逐漸應用于管理學領(lǐng)域。容錯機制，即黨員干部在改革創(chuàng)新過程中未能實現(xiàn)預期目標或出現(xiàn)失誤，但不違反黨的紀律和法律法規(guī)，未謀取私利，無主觀故意，且能及時采取補救措施，可免除相關(guān)責任或減輕責任的一種機制。需要注意的是，容錯機制是針對全面深化改革和激勵黨員干部作為而提出的，有其容錯的限定條件，必須明確這一問題，才能將容錯機制落實到實處。

容錯機制中“錯”的界定。容錯即指對錯誤的容忍，對犯錯者的寬容，但并不所有的錯誤都適用于容錯機制。容錯機制中的“錯”指的是在推進改革過程中因主觀過失或不可抗力等因素造成的錯誤，是符合法律法規(guī)，符合中央部署，利于改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的失誤或錯誤。其本質(zhì)是“為擔當者擔當、為干事者撐腰”，即政府替干部承擔創(chuàng)新的風險。[3]但容錯并不是黨員干部違法亂紀的“保護傘”，它是在有限條件的約束下消除黨員干部“不敢為”的消極心理，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)的熱情，以提高權(quán)力運行的效率。

容錯機制的適用范圍和限度。容錯不是無條件、無限制的，其范圍嚴格限定在以推進改革為出發(fā)點，先行先試而出現(xiàn)的失誤或錯誤。[4]需要明確的是，容錯機制可容之錯是行政過錯，是努力工作中的錯、積極探索中的錯、努力做事中出現(xiàn)的錯，是可以彌補和糾正之錯，[5]但不包括以下這幾種失誤或錯誤，即違反道德底線、造成重大政治風險、違反法律法規(guī)、觸犯黨紀黨章、背離人心和輿論。人民是國家的主人，任何容錯都要考慮人民的意愿，都要重視社會輿論。即使是可容之錯，一旦背離了人心和輿論，也可能變成不可容之錯。

容錯機制的認定和實施。認定和實施是容錯機制落實的關(guān)鍵，必須清楚容錯機制的認定主體和認定、實施程序。從各地的實踐情況以及中共中央辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟穪砜矗o檢監(jiān)察機關(guān)和組織人事是負責容錯的主要機關(guān)和部門。黨員干部因工作失誤或錯誤受到追責時，可以向紀檢監(jiān)察機關(guān)或組織部門提出免責申請。在兩者的相互協(xié)調(diào)下，可以確保容錯機制落實的準確性和權(quán)威性。

二、容錯機制的內(nèi)容結(jié)構(gòu)

2016年習近平總書記提出了“三個區(qū)分開來”，即把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來。[6]“三個區(qū)分開來”的提出，劃清了容錯與違紀違法的界限，也明確了容錯內(nèi)容的負面清單，還劃分了容錯機制的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，讓黨員干部認識到干事創(chuàng)業(yè)與遵紀守法之間的辯證關(guān)系。

缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤。這個主要是明確改革者“無心”和“有心”的失誤和錯誤。改革，顧名思義就是改變和革新，是一個不斷探索實踐的過程，是一個不斷吸取經(jīng)驗的過程。一方面，由于主客觀等條件限制，黨員干部的能力和水平參差不齊，有些黨員干部專業(yè)知識不全面，面對改革時缺乏正確的認識，缺乏經(jīng)驗；另一方面，在探索性改革的過程中，有些黨員干部缺少歷練，導致在實踐的過程中出現(xiàn)失誤。因而，面對這些錯誤或失誤時，給予改革者寬容。如湖北省審計署就指出，缺乏經(jīng)驗所致失誤不視為違法違紀。江蘇省委在《關(guān)于建立容錯糾錯機制激勵干部改革創(chuàng)新?lián)斪鳛榈膶嵤┮庖姡ㄔ囆校芬仓噶?項錯誤可以容忍，明確指出為推進體制機制創(chuàng)新中的積極探索、先行先試的錯誤給予容錯。

上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤。這項容錯的內(nèi)容主要突出的就是上級有無明確限定是否禁止，即“有禁”和“無禁”。在全面深化改革的過程中，黨員干部的探索精神與改革進程緊密相關(guān)。容許黨員干部探索試驗中的錯誤和失誤，就是允許黨員干部大膽嘗試，破除束縛。它能鼓勵廣大黨員干部探索新事物，打破思想的枷鎖，而且，事物的發(fā)展是前進性和曲折性的統(tǒng)一，需要不斷否定舊事物來認識新事物，這是事物發(fā)展的客觀規(guī)律。這都是一種“無禁”情況下所犯的失誤和錯誤。如浙江省上虞區(qū)紀委監(jiān)察局副局長說，2015年上半年，一位高鐵新城管委會干部在負責的一項工程中，采用了一種新型建筑材料，使造價發(fā)生了變更，經(jīng)調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)造價變更是項目所必須的，而相關(guān)干部被免于追責。這正說明了黨員干部為了創(chuàng)新發(fā)展，也必須是在政策“無禁”的規(guī)定下才能容錯。

推動發(fā)展的無意過失。這項內(nèi)容要求黨員干部保持“為公”改革的出發(fā)點。所謂為公，也就是行為人所做之事皆出于公心，不藏私心。是否出于公心，體現(xiàn)在出發(fā)點和行為上。推動社會發(fā)展，不為個人謀取利益是“為公”改革的出發(fā)點。在改革創(chuàng)新中，一切不以增進社會共同利益，一切不以公平分配社會共同利益的行為都不允許容錯。嚴格按照規(guī)章程序辦事，科學決策的行為要求。嚴格的規(guī)章程序使黨員干部規(guī)矩辦事，約束黨員干部的工作行為，為科學決策提供保障。陜西省寶雞市就做出了很好的示范。面對石鼓鎮(zhèn)孫家莊村貧困戶建檔立卡工作出現(xiàn)失誤一事，經(jīng)調(diào)查后，相關(guān)部門認為該錯誤屬工作中無意失誤，不予責任追究。正因為該干部在脫貧攻堅中勇于擔當，以“為公”改革作為出發(fā)點和行為動機，才被認定為是可容之錯。

三、容錯機制的功能定位

十九報告中提出：“建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁?！笨芍?，容錯機制的目的就是激勵廣大黨員干部干事創(chuàng)業(yè)，以促進政府創(chuàng)新和推動全面深化改革。

激勵黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情。干部隊伍是國家治理的重要主體。在國家治理過程中，黨員干部貫徹落實各項政策，解讀各項政策，在改革創(chuàng)新中起著關(guān)鍵作用。黨員干部不愿為、不敢為的消極改革心態(tài)，會阻礙改革進程，相反，黨員干部積極、主動的心態(tài)，則可以加速改革進程。容錯機制的建立可以打破黨員干部的心理束縛，寬容黨員干部的改革失誤，激勵黨員干部的干事創(chuàng)業(yè)熱情。容錯機制可以免責改革創(chuàng)新者一定范圍內(nèi)的過錯，全面看待黨員干部的功過行為，也可以幫助黨員干部吸取教訓，完善自我，還可以改變他們因底氣不足而不敢改革的心理，增強干事創(chuàng)業(yè)的主動性和積極性，從源頭上解決黨員干部不作為的困境。作為統(tǒng)帥的拿破侖，選擇寬容士兵的錯誤，讓他們在錯誤中吸取經(jīng)驗，提升自我，這使得他擁有一支極強戰(zhàn)斗力和凝聚力軍隊，成為歐洲的一支勁旅。

促進政府創(chuàng)新。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。良好的政府創(chuàng)新意味著對組織成員創(chuàng)新成果的肯定和獎勵，對組織成員創(chuàng)新失誤或錯誤的寬容和理解。創(chuàng)新就是改進或創(chuàng)造新思維、新想法、新事物，它受諸多因素影響，是一個隨時會發(fā)生變化的過程，結(jié)果也有很大的不確定性，可能會產(chǎn)生相當大的錯誤率。構(gòu)建容錯機制有助于打破黨員干部保守的創(chuàng)新思維，提升創(chuàng)新能力，建立創(chuàng)新的制度保障。一方面，容錯機制寬容了黨員干部改革的失誤或錯誤，保護了黨員干部的改革熱情，也保護了政府部門的改革創(chuàng)新；另一方面，它沖破了傳統(tǒng)的“為了不出事，寧愿不干事”思想的束縛，消除了黨員干部不敢干事的恐懼心理，打破了傳統(tǒng)的保守文化氛圍，促使一潭死水活躍起來。

推動全面深化改革的進程。當下的社會氛圍對黨員干部的容忍度不高，尚未形成統(tǒng)一的容錯共識，“仇官”輿論在社會中盛行，一旦出現(xiàn)失誤或錯誤，社會輿論偏向懲處的一方。對大多數(shù)黨員干部而言，“申請免責不一定就能免責”，他們可能依然要受到處置。容錯機制作為一項針對全面社會改革和激勵黨員干部改革創(chuàng)新的政治制度，它以法律為依據(jù)，堅持科學的認定程序和實施程序，在一定程度上保護了為改革創(chuàng)新而努力的廣大黨員干部。而且，在輿論的引導下，社會公眾的容錯共識有所增加，正向輿論導向逐漸形成，容錯的社會文化氛圍愈來愈濃厚。全面深化改革涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會等諸多領(lǐng)域，影響范圍廣泛。確定全面深化改革中黨員干部的可容之錯和不可容之錯，可以免責組織和黨員干部的無意過失，保護組織和黨員干部的改革創(chuàng)新精神，樹立法治權(quán)威，發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督作用，保證權(quán)力正常行使，助推體制機制改革，推動全面深化改革進程。