農(nóng)村宅基地三權(quán)分置制度及困境研究

朱秋泓 安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 安徽蚌埠 233000

一、“三權(quán)分置”政策提出背景

農(nóng)村宅基地三權(quán)分置具體含義為：“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。 ” 核心在于增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)權(quán)和租賃使用權(quán)的穩(wěn)定性與流通性，發(fā)揮農(nóng)村土地?fù)?dān)保融資等功能。政策的主要思路在于：在當(dāng)前保障確保農(nóng)民能夠滿足基本生活要求的前提之下，盡快完善我國(guó)宅基地政策的漏洞，從而激勵(lì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。政策的提出主要基于我國(guó)現(xiàn)行宅基地制度面臨的以下兩個(gè)矛盾：

（一）農(nóng)村宅基地需求及供給之間的矛盾

現(xiàn)狀下，對(duì)于以糧食生產(chǎn)為主的農(nóng)村地區(qū)而言，耕地任務(wù)繁重。 這類土地固然為我國(guó)糧食生產(chǎn)及安全提供了堅(jiān)實(shí)的保障，但其收獲的經(jīng)濟(jì)效益之低，完全無(wú)法與城市用地的收益相提并論，如此一來(lái)，農(nóng)民自然會(huì)對(duì)高收入的城市趨之若鶩。此外，我國(guó)本身人均農(nóng)業(yè)資源不足的情況十分嚴(yán)重，其人均資源擁有量還不到美國(guó)的二百分之一、歐洲國(guó)家的四十分之一， 這也決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小規(guī)模的特性。 而解決問(wèn)題辦法的根本，就是對(duì)現(xiàn)在依然保護(hù)耕地的農(nóng)民，給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

（二）宅基地收益與處分權(quán)能的限制與缺失導(dǎo)致宅基地資產(chǎn)不斷縮水

根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》，宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)的一種，只有占有和使用這兩種權(quán)能，沒(méi)有收益和處分權(quán)能。一般來(lái)說(shuō)，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制，僅能由本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員互相流轉(zhuǎn)，交易者來(lái)源統(tǒng)一， 決定了實(shí)際上能夠合法化的土地交易極為稀少，土地使用的流動(dòng)性依然不足，宅基地使用權(quán)能夠帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不得不被大大縮水。

此外，也存在著其他原因，如：在城市化如火如荼的進(jìn)程中，宅基地使用權(quán)的配給制度已經(jīng)意義不大，繼續(xù)實(shí)行而不予以修改則不利于農(nóng)村資源的節(jié)約型利用，甚至加劇了人地捆綁等現(xiàn)象。

二、“三權(quán)分置”的主要內(nèi)容

（一）明確處分權(quán)和宅基地集體所有權(quán)

我國(guó)城市化進(jìn)程較快的地區(qū)，應(yīng)放眼未來(lái)，實(shí)行統(tǒng)一的規(guī)劃，集中生產(chǎn)建設(shè)，而對(duì)于傳統(tǒng)的農(nóng)耕地區(qū)，應(yīng)當(dāng)因地制宜。對(duì)于如今違法建設(shè)和長(zhǎng)期閑置的農(nóng)村大量宅基地，可以賦予集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利予以糾正和及時(shí)調(diào)整，使得其沉睡的資源能夠?qū)崿F(xiàn)其產(chǎn)值的上升。

（二）明確收益權(quán)是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的前提

既要保障集體土地所有權(quán)能夠在經(jīng)濟(jì)上得以時(shí)既產(chǎn)生效益，也要保障建設(shè)用地能夠得到治理和有效的監(jiān)督，從而使鄉(xiāng)村建設(shè)得以穩(wěn)定和良性的發(fā)展。

（三）如何適度放活宅基地的使用權(quán)是重中之重

政策實(shí)現(xiàn)與理論之間總有差距。由于我國(guó)地理分布的特點(diǎn)，依然有宅基地屬于分散分布的狀態(tài)，如果沒(méi)有政府統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃整治，自身很難形成有效市場(chǎng)，從而發(fā)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在這種情況之下，就要充分發(fā)揮靈活性，讓各地根據(jù)自身情況，采取不違反原則的做法，放活使用權(quán)。那么如何把握適度呢？對(duì)于農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的方式有贈(zèng)與、入股或者抵押；對(duì)于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員，相互轉(zhuǎn)讓和交換宅基地也是被允許的。

三、政策試點(diǎn)狀況分析

農(nóng)村宅基地三權(quán)分置政策從各地區(qū)試點(diǎn)著手實(shí)施，力求探索實(shí)踐中盤(pán)活農(nóng)村宅基地的方法，刺激農(nóng)民財(cái)經(jīng)濟(jì)收入，促進(jìn)可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)的大面積適用。宅基地三權(quán)分置改革的第一批有13個(gè)試點(diǎn)城市。根據(jù)中央文件及相關(guān)規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)在宅基地三權(quán)分置方面，主要明確規(guī)定了以下幾個(gè)部分：

（一）確立宅基地三權(quán)分置主體

明確規(guī)定了宅基地的主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)統(tǒng)一利用和開(kāi)發(fā)農(nóng)村農(nóng)房和宅基地。農(nóng)民也可以加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，主要通過(guò)抵押或者入股的方式。

（二）明確限制宅基地的范圍

并非所有宅基地都可以被開(kāi)發(fā)利用，無(wú)論是通過(guò)租賃還是其他方式的使用，宅基地必須是空閑的才可被利用。宅基地的使用必須確保在一定的范圍之內(nèi)之上。國(guó)土資源部嚴(yán)之堯表示，國(guó)家的糧食生產(chǎn)始終尤為重要，確定哪些為不可納入政策的農(nóng)田是必須的，絕對(duì)不能越過(guò)邊界，否則我們國(guó)家難以保證糧食的自給自足。因此，宅基地的使用除了要保證農(nóng)民正常居住以外，也要保障國(guó)家生產(chǎn)糧食自給自足的需要。

實(shí)踐中，不少試點(diǎn)都對(duì)此做出了區(qū)分和限制。比如: 浙江義烏規(guī)定了在城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍之內(nèi)，必須堅(jiān)持國(guó)有化方向，在紅線范圍之外，也要嚴(yán)格限制已完成農(nóng)村更新改造的宅基地。

（三）明確保護(hù)農(nóng)民所享有的權(quán)益

政策的落腳點(diǎn)是如何對(duì)宅基地的占有、使用權(quán)進(jìn)行保護(hù)。文件說(shuō)明，類似于違法利用農(nóng)村宅基地私自建設(shè)會(huì)所等建筑的都是法律禁止事項(xiàng)， 避免了集體資產(chǎn)被其以外的外來(lái)資本所控制。

在第一批確定的13個(gè)城市中，各地宅基地試點(diǎn)政策得到了較好實(shí)施。杭州創(chuàng)設(shè)了宅基地民主管理機(jī)制，開(kāi)創(chuàng)了有償調(diào)劑的方式；江西省采取了類似的有償收費(fèi)制度，針對(duì)的是新建農(nóng)房，采取有償競(jìng)價(jià)；成都市試點(diǎn)宅基地?zé)o償進(jìn)行第一次分配，有償使用僅限于超過(guò)面積的土地。

四、“三權(quán)分置”資格權(quán)的法理探析

農(nóng)村宅基地三權(quán)分置中，包含了資格權(quán)，自相關(guān)文件出臺(tái)以來(lái)，對(duì)于資格權(quán)的法理研究一直是眾說(shuō)紛紜的狀態(tài)。這是因?yàn)?，我?guó)長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的情況主要是集體擁有土地的所有權(quán)，集體成員具有使用權(quán)。 但是在這種權(quán)利架構(gòu)的模式之下，宅基地使用權(quán)還受到了國(guó)家禁止開(kāi)發(fā)等各種用途限制、要求，所以基本上只能夠用于居民自己居住。 但這也保證了集體成員能夠解決自己的居住問(wèn)題，是一種福利和保障。 簡(jiǎn)而言之，這種架構(gòu)模式制度實(shí)際上是依靠成員的身份來(lái)獲取宅基地使用權(quán)的，是與我國(guó)集體和成員之間土地所有和利用的關(guān)系相互聯(lián)系的。

法律賦予農(nóng)戶以農(nóng)民集體成員全的身份，獲得宅基地的資格權(quán)，其目的在于保障農(nóng)戶最基本的生存需要。無(wú)論是現(xiàn)行法律還是宅基地試點(diǎn)政策，宅基地原始取得的要求都是必須是本集體內(nèi)的成員。

黨中央一號(hào)文件表明的農(nóng)戶資格權(quán)似乎是新創(chuàng)設(shè)的一種權(quán)利，在理論上對(duì)于資格權(quán)的性質(zhì)存在爭(zhēng)議。有人主張成員說(shuō)，即：資格權(quán)是一種分配取得權(quán)，是集體組織成員對(duì)宅基地的專屬權(quán)利；也有人支持剩余權(quán)說(shuō)，認(rèn)為：宅基地使用權(quán)是一種剩余的權(quán)利，是在土地使用權(quán)人對(duì)于權(quán)利的一種期限之內(nèi)的讓渡；也有學(xué)者贊成：資格權(quán)是農(nóng)民對(duì)享有宅基地權(quán)益的總稱，農(nóng)民不僅享有取得宅基地的資格，也享有四中完全的權(quán)能。

但上述這幾種觀點(diǎn)都存在著一定的片面性。比如剩余權(quán)說(shuō)，只是說(shuō)明使用權(quán)人能夠?qū)⒄貦?quán)利讓渡從而有權(quán)主張收回權(quán)利，但是為什么集體成員能夠收回剩余權(quán)力？該學(xué)說(shuō)對(duì)此并沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明。成員說(shuō)看到了宅基地分配時(shí)成員身份的重要性，但是在宅基地完成分配之后，資格權(quán)按照邏輯來(lái)所應(yīng)當(dāng)是不復(fù)存在了，那么這樣又顯然不符合法理。

而建立在文件文本上對(duì)資格權(quán)的理解應(yīng)該限定在以下幾個(gè)方面。

第一，資格權(quán)是一種以村民身份為基礎(chǔ)的成員權(quán)，是各種權(quán)利的總稱，包括四種權(quán)能，此外還有知情權(quán)、表決權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)以及退出權(quán)等權(quán)利。

第二，資格權(quán)強(qiáng)調(diào)的是一種主體資格，是不能被流轉(zhuǎn)的，其權(quán)利主體不包括城鎮(zhèn)居民。

第三，資格權(quán)既有身份權(quán)的內(nèi)容，也含有具有財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，是一種復(fù)合型的權(quán)利。

綜上所述，集體所有權(quán)形成和制度功能當(dāng)中，本來(lái)就包含了集體成員的資格權(quán)，這種資格權(quán)應(yīng)當(dāng)更集中地表現(xiàn)在宅基地使用權(quán)制度的構(gòu)建當(dāng)中。

五、宅基地三權(quán)分置之缺陷

（一）農(nóng)民集體觀念缺失，政策難以有序?qū)嵤?/h3>

宅基地三權(quán)分置政策出臺(tái)的目的，不僅是為了保護(hù)農(nóng)民個(gè)體的經(jīng)濟(jì)利益，也是為了保障廣大群眾的集體利益，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)自覺(jué)處理好各主體之間利益的平衡。而現(xiàn)實(shí)生活中，自包產(chǎn)到戶后，農(nóng)民集體觀念逐漸淡漠。有部分人往往隨意非法變更承包地用途，使得政策難以有效落實(shí)

（二）資格權(quán)使用過(guò)程中沒(méi)有固定標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)今我國(guó)的農(nóng)民想要申請(qǐng)宅基地，不僅要具有集體資格，還要是戶主?？墒蔷烤故裁慈瞬艥M足以上條件，國(guó)家沒(méi)有同意發(fā)布相關(guān)文件，地方政府由于各地做法不一，也采取了不同的方法。因此，無(wú)論是基層工作人員如何操作，都會(huì)引起一方的不滿。 農(nóng)民的權(quán)利無(wú)法確實(shí)得以保障。

六、結(jié)語(yǔ)

宅基地是農(nóng)村集體和農(nóng)民所擁有的一份重要資產(chǎn)，對(duì)我國(guó)的糧食生產(chǎn)尤為重要。實(shí)行“三權(quán)分置”不僅有利資產(chǎn)的升值和利用、增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入、增強(qiáng)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與發(fā)展活，也有利城市化進(jìn)程的發(fā)展。